湖南基层社区管理优化研究

莫连光

（湖南城市学院 管理学院，湖南 益阳 413000）

中共中央十六届六中全会、十七届、十八届全会相继提出积极开展农村社区建设，全面改进城市社区建设，进一步完善新型社区管理与社区服务，将城乡社区建设成为文明祥和、社区居民自觉参与社区管理、人与自然和谐相处的生活共同体。首先，把社区建设从城市拓展到农村，利用城市社区建设带动农村社区建设，逐步实现城乡社区建设协调发展；其次，社区建设的改革重点是社区服务体制与管理体制的改革。通过逐步改革现有社区管理体制，最终实现基层社区管理自治，与政府相关行政管理机制进行有效衔接。通过社区服务体制改革，逐步实现社区社会团体与社区政府平等有效合作的社区服务体制；最后，社区建设的目标是构建和谐社区，通过扩大居民主动参与，促进居民之间相互交往，构建一个由“各种共同体构成的、自主的、自我治理的社会领域”，[1]建立经济、社会、政治等生活共同体组成的社会结构。因此，遵循党中央、国务院和省委、省政府系列改革精神，充分借鉴国外社区发展的成功经验，坚持从省情出发，坚持问题导向，坚持务实管用原则，对湖南近年来的社区管理工作进行深入调查和分析，有针对性地提出建议，对于推进湖南基层社区管理改革意义重大。

一、湖南基层社区建设基本情况

截止2018年8月，湖南省现有城乡社区9 432个，其中城市社区2 678 个，乡镇社区2 272 个，农村社区4 482 个。已有10 个县（市、区）被命名为“全国村务公开民主管理示范单位”；1 个城市、7 个城区、9 个街道、4 个县（市）被授予为“全国农村社区建设实验全覆盖示范单位”，53 个社区被授予为“全国和谐社区建设示范单位”；2 个区被命名为“全国社区治理和服务创新实验区”。长沙市天心区等20 个单位被湖南省确认为全省城乡社区治理创新实验区，实验时间从2018年7月至2020年7月，为期两年。

目前，湖南城市社区建设遵循“一社（区）一居（民委员会）”思路，构建了以社区党组织为平台核心、以居民委员会为平台主体、以服务设施为依托、以居民自治制度为保障的城乡基层社区社会服务管理平台，社区管理体制建设具有鲜明的特点：一是社区权力主体的群众性，二是社区权力秩序的政治性，三是社区权力运用的民主性。

二、湖南基层社区建设存在的主要问题

总的来说，近年湖南基层社区建设取得了可喜的成绩，且形成了一定的特色，但与群众的期盼和社会发展的要求仍存在一定的距离，[2]主要表现如下：

（一）政府行政与社区自治的关系没有理顺

调研发现，目前湖南省的基层社区都承担着或多或少的行政事务，成为街道办事处的职能执行部门，街道办事处与社区之间的关系没有理顺。[3]要理顺社区管理体制，首先要摆正社区与街道办事处之间的关系。社区自治问题是社区管理体制改革的核心问题，“居民委员会是居民自我教育、自我服务、自我管理的基层群众自治组织”，这是《中华人民共和国城市居民委员会组织法》对社区居委属性的一个基本界定。社区自治程度不高的主要原因是没有摆脱行政化的工作模式，理顺条块关系、转变政府工作职能的问题解决了，良性的社区管理体制也就相应建立起来了。当前的实际情况是街道办事处（以下称街办）是政府的基层组织，街办与基层社区居委会之间的关系理应是指导与被指导的关系。但在实际运行过程中，街办被当成了一级政府，它与社区居委会成了领导与被领导的关系。上级政府管理部门通过所设职能机构向街办下达行政任务，分派指标，街办须花费较多的精力去完成上级部门的摊派任务，自己的本职工作无暇顾及。街办同样把任务分派给社区居委会，于是社区往往要被动接受上级政府相关职能主管部门的检查、验收、考评等等繁多的行政工作，这与社区自治的根本要求是相背离的。[3]

（二）社区建设缺乏与时俱进的法律法规支撑

最近几年，各级政府部门相继出台了一系列有关城乡社区建设的文件，但实际执行过程中，由于相应监督约束机制缺乏，使社区服务与管理工作无章可寻。目前，我国规范社区建设工作的专门法律文件只有1989年颁布的《中华人民共和国居民委员会组织法》，至今已有29年，许多法律规定与现实情况脱节，一些新的情况缺乏法律规范，特别是社区这一概念没有在法律条文中得到充分体现。城乡社区居民的生活对社区依赖性不强，与社区发展相互协调性不高。同时，现有相关法律法规对城乡社区管理体制改革缺乏必要的支持，使得改革难以进一步向纵深拓展。

（三）基层社区建设政策执行不力

湖南省各级政府相关职能部门先后出台了一系列促进基层社区建设与发展的优惠政策，但这些优惠政策的原则性太强，导致有的在实践中缺乏可操作性，有的在落实上只能打折扣。又由于在实施过程中缺乏必要的监督，导致有些部门在政策执行时利己主义严重，对自己部门有利的政策就执行，对自己部门不利的政策就寻找各种理由拖而不办，有的甚至拒绝执行。结果导致有些优惠政策只能停留在纸上，停留在口头上，得不到落实。尤其在一些老城区，由居委会转型成立的社区，环境差，基础设施短缺，社区条件不能适应现代社区的管理与服务。

（四）基层社区管理人员配置不合理

目前，我省基层社区居委会成员年龄普遍偏大，年龄在30 岁及以下人员所占比率还不到20%；社区“两委”成员与业主委员会交叉任职率为4.4%；大专以上学历人员约占39.4%，女性占绝大多数，人员来源渠道多样，取得助理社区工作师以上资格的仅占3%，远远低于华东与华南等发达地区平均水平。基层社区居委会工作人员数量普遍不足，一人要管理、服务几千、甚至上万名居民。且从事社区工作的员工大多为女性，许多基层社区的员工不是通过招聘考试选优进来，文化程度普遍不高，较难适应网络化和信息化管理要求，有时为了创卫生城市或创文明城市等任务，加班成了习以为常的事，工作时间虽长，但工作效率不高。

（五）基层社区服务资金不够

正常服务资源的供给和利用是基层社区服务工作正常开展的必要前提。信息化建设与管理成了当今社区管理的一大趋势。当前湖南省社区建设同样也处于这一潮流中，基层社区服务事业的发展离不开社区基础设施的建设，基层社区建设资金短缺成为了一种普遍现象。基层社区的费用主要来源于以下三个方面：一是政府财政资金，这是社区经费的主要来源；二是社区服务项目收入资金；三是各种捐助资金。基层社区服务基本上属于公益性的服务，是社会福利和社会保障体系的有效组成部分，是政府的基本职能，因此，政府的财政投入应该是社区服务资金的最主要来源，但政府投入往往得不到保证，加之社区自身无固定收入，社区服务的资金保障缺口较大。调研发现，社区所有使用经费中来源于政府财政拨款的资金仅占全部资金的12%左右（几个城市社区年支出费用在85 万左右，但政府财政直接拨款只有10 万元左右），为了保证社区的正常运转，社区管理人员得想方设法去筹集资金，这严重影响了社区工作的正常开展。

三、湖南基层社区建设优化建议

当前湖南省基层社区管理体制出现的问题已经影响到了社区的正常建设与管理，阻碍了城市文明程度的提升与城市现代化进程。我们认为，进一步推进社区治理，增强社区自治和服务功能，应着力抓好以下几项工作：

（一）发挥政府主导作用

政府是社会管理的主体，在分配社会利益、处理社会突发事件、维护社会稳定、保持社会公正等公共管理事务中应起主要作用。政府在基层社区建设中应起主导作用（动员、倡导），在社区建设中给予应有的经济和政策支持，并对社区建设的成功经验进行广泛宣传与推广，促进基层社区的资源聚集与整合，保障基层社区的可持续发展，使基层社区人人能主动自愿参与社区建设与管理。

（二）理顺基层社区职能

解决基层社区居委会“行政化”问题是理顺基层社区职能的关键。理清基层社区居委会的基本职责，优化组织结构，化解基层社区居委会工作负担过重、行政色彩过浓、自治功能不强的问题。加强网格化服务管理，强化基层社区自我管理、自我组织、自我服务功能。

基层社区主要职能是公共服务和社会管理。一是基层社区公共服务职能，主要包括社区救助、养老、就业、安全、卫生、文化建设等各项公共服务，由基层社区工作站（服务站）承担。二是基层社区党建，基层社区党组织应该统揽全局、协调各方的职责，指导和领导好基层社区居委会的工作，支持、保证和协调社区各类社会组织充分行使各自的职能。三是基层社区自治。以选举制为核心，积极推进基层社区居民自治。四是社会管理与监督，协助当地政府和辖区单位做好本社区的管理与服务。发挥社区居民的民主监督作用，监督辖区内单位和当地政府正确行使权利和履行义务。按照以上基层社区的四项基本职能要求，基层社区公共管理和服务职能归属社区服务站，城管执法、街道经济发展等政府职能归属到政府相关部门。

（三）构建基层社区组织自治型模式

解决基层社区居委会“行政化”问题，构建基层社区自我服务、自我管理、自我组织的自治型模式。基层社区管理应以居民自治、自主决策为核心。将城区的政府组织结构引入基层社区，形成基层社区党组织、基层社区成员代表大会、基层社区委员会、基层社区协商议事委员会共同管理的格局，并且通过调整基层社区规模，强化基层社区的服务、管理以及监督职能，增加地方政府投入，逐步建立起由基层社区党组织领导、地方政府指导和监督、基层社区居民主动参与、基层社区自治管理的大社区。[4]这种模式，不仅加强了党和政府的领导和协调，管理上更利于建设社会主义和谐社会，同时通过基层社区成员代表大会和基层社区委员会等居民自治机构体现基层社区居民民主参与。

(四）组建居民议事会

基层社区建设应坚持居民自愿参与、自主选择的议事方式。根据社区的基本特点，坚持以社区居民为中心，以居民自愿参与为核心，实现社区居民的自我管理、社区的自我治理。基层社区居民议事会是社区中的最基础、最核心的群众议事组织，在基层社区党委的领导下，居民通过自愿报名、自愿参加、民主推荐等确定议事会成员，并从中选举出会长等议事会管理人员。在社区党委的组织领导下，对本社区公共事务进行管理与决策，对社区服务需求、公共事务项目的实施、重点工作的开展等进行监督。

（五）完善基层社区管理经费保障机制

没有经费就没有保障，如何保障社区经费成为社区管理的头等大事。社区事务基本上是公共事务，因此首先要将基层社区管理经费纳入政府财政预算，按照“明确职能、核定人员、保证财力、逐年增加” 的原则，严格保障社区管理的正常办公经费。其次是要及时发放基层社区管理人员的工资。最后是社区公共事务服务资金的保障。基层社区居民议事会要确定每月为辖区居民应该办理、解决的公共事务，根据相关事务，逐一落实各项资金，确保基层社区公共服务的正常运转。

（六）加强管理队伍素质建设

要搞好社区的服务，首先要加强管理队伍的素质建设。面对当前社区建设中涌现的新问题、新技术、新理念，搞好基层社区管理干部的业务与思想政治教育尤为重要，更新观念、更新思想，更新知识，创造性地开展工作，在信息化时代建设基层社区的实践工作中创新管理手段，更新管理工具，提高管理的信息化水平。不断优化基层社区管理人员的知识、年龄结构，提高管理队伍中年青人的比重，鼓励高学历懂现代信息技术的年青大学生参与社区管理。一方面，政府要给与积极的支持，给与较高的待遇和激励政策，鼓励年青优秀的专业社区管理人才走向基层。另一方面，各人才培养单位要积极配合，积极培育社区管理专业人才，加大对社区专业管理人才的培养力度，为社区管理储备人才。加大面向社会的公开选聘，从社会中公开选用优秀的专业的基层社区管理人才。其次要加强宣传，要呼吁社会的广泛支持，努力提升社区居民的自主参与意识对提升社区的管理水平与管理质量尤为重要。

（七）逐步建立“费随事转+绩效奖励”社工薪酬体制

一方面，社区按照市区两级职责清单完成相应工作，超出职责清单范围的，按照“费随事转”的原则，相应的部门下拨一定的工作经费到社区，完成超出清单工作。另一方面，对社工薪酬进行绩效管理，根据社区人口和面积，下拨相应的工作经费和薪资薪酬，由社区书记根据实际情况进行统筹，由街道办事处进行统一绩效考核，如某社区有3 000 户，原则配备15 名社工（含工作站人员），社区书记根据社区实际情况，配备14名社工，年终街道进行绩效考核，成绩良好者将多余1 名社工的薪资作为绩效分给各个社工，以资奖励，调动社区工作者的积极性，提高社区工作者的工作效率。