新型城镇化与乡村振兴推进中的逆城镇化对接机制

汤 勇

（湖南城市学院a.管理学院，b.湖南省新型城镇化研究院，湖南 益阳 413000）

在城镇化过程中，由于空间分配所造成的住房、交通、公共空间和社会福利分配不平衡问题已显现。乡村虽有广阔的空间和数量不菲的自然资源，但无法有效形成较强的市场竞争力，规模化、导质性、创新性产业发展相对滞后，同时，还产生了年龄结构衰老、经济衰退、文化衰落、生态衰败等系列问题。为在城市和乡村之间建立起交互机制，形成具备良性互动交流关系、平衡关系和制约关系，使城市和乡村均衡发展，以资源合理交流、特别是引导资源从城镇向乡村流动的逆城镇化出现。2018年两会期间，习近平总书记指出“城镇化、逆城镇化两个方面都要致力推动；城镇化进程中农村也不能衰落，要相得益彰、相辅相成”，明确提出城镇化与乡村振兴同步推进中必须关注逆城镇化问题。

一、逆城镇化研究综述

对逆城镇化现象的认知和定义是在西方国家城镇化大规模推进下，城市在资源利用、环境保护、人居消费倾向转向等背景下开展的。Berry、Antrop 等均一致地将逆城镇化定义为城镇化推进过程中人口回流至近郊甚至乡村，从而降低已有城镇人口比重、增加农业地及偏远地区人口数量的过程。[1-2]早在19世纪末，受英国人霍华德《美丽的田园生活》的影响，美国富裕阶层开始向城市郊区流动，并带动了包括通讯、交通等在内的基础设施向农村纵深推进。[1]英国政府面对二战后较为集中的农村劳动力向城镇转移所产生的农村凋敝现象，推进以“中心村”为主的逆城镇化运动，促进住房、消费及基础设施向“中心村”集中。[3]日本则在20世纪70年代推进了影响深远的“造村”运动，政府主导“一村一品”，让每个村从自身文化特色和资源优势出发，开发最能代表本村（本区域）的龙头产品，以通过产业振兴获得持续市场。[4]

由此看出，国外逆城镇化是城镇化水平发展到一定程度，城镇要素资源与农村要素资源平衡矛盾突出时，双向资源通过市场化交流推进区域发展的一种普遍现象，是应对快速城镇化过程中出现的城市病、区域经济发展不平衡的一种机制。但西方学者对逆城镇化的认识相对处于孤立，普遍认同逆城镇化作为城镇化的反方向，不管是主体自愿选择还是经济社会环境使然，均将逆城镇化与城镇化对立起来。在资源流动选择下，由于市场化色彩浓厚，真正能实现按意愿流动的主体往往最具备逐利要求，城市贫民化及乡村新权贵阶层的出现表明逆城镇化不过是不同阶层在城乡区域的重置，从整体看并没有降低阶层的贫富悬殊和区域不平衡发展。[5]

我国2018年末城镇化率为59.58%。根据世界城镇化发展普遍规律，在达到60%之后，城镇化会逐渐进入到相对成熟阶段，未来城镇化增速会略有放缓。与之对应的是，乡村凋敝、“空心村”现象随城镇化纵深推进不断涌现，成为城乡二元结构体制引起的最大障碍。为此，在现行经济社会发展背景下，引入逆城镇化概念，标志着要素由传统的从农村到城市单向流动为主转向为城镇化与逆城镇化相互促动、协同发展阶段。[6]然而，逆城镇化在我国国情下的含义却从其出现就一直处于争议之中。一些学者借鉴了西方“二分法”概念内涵，认为逆城镇化是对城镇化的一种否定，认为在当前国情下，推进城镇化应该是政策的主要方向，逆城镇化将构成我国经济发展的一种“危机”。[7]也有学者认为当前出现的返乡现象只是城镇化进程中的一类非主导现象，并未构成具备趋势性意义的经济格局，因此提出“切莫误判”逆城镇化。[8]然而，针对已发生的如“逃离北上广”“返乡创业”等事实，学者们更愿意从积极角度审视内在含义，将“逆城镇化”视为我国新型城镇化和乡村振兴同步推进下的一种有益的趋势和手段。彭兆荣从历史和文化的视角认为我国城镇化从一开始就包含着“逆城镇化”的对话与选择、交流和互动。[9]沈东结合逆城镇化的交流功能和筛选功能，认为“逆城镇化不是城市化的对立与反叛，而只是城镇化的一个重要阶段”，并认为逆城镇化是体现“以人为本”的城镇化的深化，是人作为城镇化驱动力量的自由流动的体现。[10-11]上述研究集中认为逆城镇化具备市场化功能，是以人的要素流动为主要形式，深化资源互通有无，以化解城乡两个空间内在矛盾，实现区域整体均衡发展。为此，李铁认为逆城镇化应该作为新型城镇化和乡村振兴统一的一次重大机遇，其核心是内在的网络化手段方便了城乡之间要素流动。[12]

从以上研究可以看出，国内对逆城镇化研究源于城镇人口回流现象的出现，在相关概念认知上，还存在直接借用国外“二元分类”法和我国特定情境下的释义等不同视角。虽然目前整体趋势是对逆城镇化交流机制作积极性判断，但对如何有效利用逆城镇化资源手段，如何通过体制机制深化逆城镇化在新型城镇化和乡村振兴之间的桥梁作用还没有形成共识。鉴于以上不足，本文试图阐释新型城镇化和乡村振兴战略推进过程中逆城镇面临的政策背景，分析当前逆城镇化群体的类型及面临的对接障碍，进而从体制机制建设上提出对接逆城镇化趋势的发展对策。

二、新型城镇化和乡村振兴同步推进中对逆城镇化问题的政策背景阐释

城乡资源分配不平衡，特别是城市资源过度集中、农村地区资源大量流入城镇很早就引起了党和政府的高度关注。近年来，有效引导资源流动，强化农村地区生产资源集聚的政策体系已在党和政府的重要文件中体现。早在2013年，习近平总书记在中央农村工作会议上就提出要“坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针”，并在其它多个重大场合强调要“允许企业和社会组织在农村兴办各类事业”“推动人才下乡、资金下乡、技术下乡，推动农村人口有序流动、产业有序集聚，形成城乡互动、良性循环的发展机制”，反映了党中央从全局高度构建城乡融合发展的城乡关系建设总思路，体现了破解城乡二元结构政策重点是打开城乡二类场所，实现优势资源在不同场所互通有无。

在资源开放上，首先推动的是人力资源流动。鉴于农村农业日益匮乏的人力资本和日渐萎缩的市场，从2015-2017年，国家发改委联合相关部委分三批在全国相关县市建立“结合新型城镇化开展支持农民工等人员返乡创业试点”，明确试点县市“对于返乡创业农民工在整合资源、盘活存量的基础上，予以政策支持、项目支持和渠道支持”，是一次从权威政策部门发声以支持农村人口回流补充人力资本的政策回应，反映了逆城镇化中优势资源对农业农村发展的重要意义。

之后的政策体系更为全面具体，其中资源向乡村集聚和人员向乡村回流的要求有效回应了党中央对新型城乡关系构建的指导思想。2016年国务院发布《关于推进农村一二三产业融合发展的指导意见》，提出“要着力推进新型城镇化，加快农业结构调整，延伸农业产业链，拓展农业多种功能”，正式明确了新型城镇化建设和乡村建设的有机统一，明确了乡村发展需通过搭建平台、集聚资源，推进农业供给侧结构性改革，着力构建农业与二三产业交叉融合的现代产业体系。各省市围绕推进乡村地区融合发展制定了一系列实施意见和办法，如湖南省人民政府办公厅在《关于推进农村一二三产业融合发展的实施意见》中提出“将农村产业融合发展与新型城镇化建设有机结合，有序调整农村产业布局”，通过融合发展打造新的农村产业发展模式。贵州省政府下发的《意见》明确提出“将农村产业融合发展与新型城镇化建设有机结合，引导农村二三产业向县城、重点乡镇及产业园区等集中”。由此可见，在新型城乡关系战略部署中，通过系统化、全局化手段引导资本、人才、技术在乡镇聚集，发掘区域内特色资源优化产业布局，改变传统小农产业推进模式，实现产业振兴与乡村建设同步，带动乡村生态、生产、生活全面发展。

2018年推出的《国家乡村振兴战略规划（2018-2022年）》进一步深化了新型城镇化与乡村振兴同步推进下城乡关系的内涵，指出要“坚持乡村振兴和新型城镇化双轮驱动”“坚决破除体制机制弊端，使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用，推动城乡要素自由流动、平等交换，推动新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系”。

从以上政策可以看出，新型城镇化与乡村振兴是当前城乡两大战略重点，其实现路径具备形式和内容统一，即以实现人的自由流动带动城市和乡村具备比较优势的资源调整分配成为核心，让资源在不同场所配置，推动均衡发展，化解现阶段主要经济社会矛盾。全域范围内要素流动，特别是吸引优势资源支持乡村发展，其本质是以人为主要载体的逆城镇化。也就是说，党和政府关于城乡关系构建的重要论述和政策已认识到资源回流对于乡村发展的重要意义，把握逆城镇化现象，通过逆城镇化为乡村获得积极要素，是今后一段时间乡村地区实现振兴的重要突破口。

三、逆城镇化潜在群体与回流对接存在的问题

从上文可以看出，当前政策已明确了回流资源对于乡村振兴的意义，依托逆城镇化带来的资金、技术和人才要素回流势必进一步激发乡村产业向质量和规模要效益，提升其内涵发展、转型发展水平。然而，多年的城镇化实践已基本奠定了我国经济社会整体格局，未来城镇化大趋势没有发生改变，人的多样化差异化需求决定了并非所有群体有强烈逆城镇化倾向。同时，长期以来乡村受经济、文化、环境等问题影响，对逆城镇化群体还可能存在一系列干扰。本部分重点分析逆城镇化潜在回流主体及可能面临的回流问题。

（一）当前逆城镇化潜在群体分析

在我国较长时间高速城镇化进程中，大量人口转移到城市以及城市户籍人口基数加大，城乡发展不平衡问题日益严竣的同时，城市病问题、乡村振兴内在发展需求形成的推拉效应创造了数量不菲的潜在逆城镇化群体，主要的潜在逆城镇化群体集中在如下三类：

一是受制于大中城市的挤出效应而产生的一部分群体。一批传统农耕底蕴较为深厚的省份如湖南、四川等在城镇化进程中较长一段时间一直作为传统劳务输出大省，向东部、南部等经济相对发达省份输送劳动力，并将劳务收入带回户籍地。但由于受用工限制，或者用工地成本高等原因，这部分“候鸟式”人群往往具备较高的返回原籍的愿望。从经济要素质量看，这类劳务群体一般具备良好的发展要求和较强的劳动力资本储备，接受过城市产业生产与组织技能训练，能作为乡村振兴基础性人力资本的主体，同时其公平发展意识也决定其更需要良好的竞争环境。

二是能充分认识与发掘乡村要素的开创性群体。目前我国全面推进乡村振兴战略，农村地区人才、资本、技术的需求旺盛，政策导向和农村地区本身具备的创业机会使其营商环境得以改善。这部分群体较强的乡土意识和强烈的创业意愿能有效促进他们回归乡村发掘市场，回报家乡、回味乡愁。这类群体所具备的资本、人力及技术的逐利使命使他们能充分发掘乡村中存在的市场失灵部分，寻求创业机会，其开发意识和领导能力能有效保证对乡村资源的有效开发，是乡村振兴产业生产函数的引领者和奠基人，也是企业家精神在乡村产业振兴中的主要体现者。

三是对传统农耕文化、乡村文明具备深厚认同的群体。包括由农村外出、但与农村长期以来建立文脉、血脉和地缘关系的群体以及不满足当前城市生活状态，期望融入乡土社会的群体。这类群体具备很强的归属意识和自我实现需求，是乡村振兴中文化提升和治理有效的有力倡导者，同时也是乡村生活、生产、生态质量提升的坚定支持者和实践者。

（二）逆城镇化回流对接不畅的主要表现

就逆城镇化主体而言，绝大多数逆城镇化群体追求的是融入乡村生态环境、体会乡村人文历史情怀、获得乡村干事创业机会，安居乐业成为要素回流最主要动机。但长期以来，乡村自治模式使基层政府顶层设计不足，生产生活基础性建设缺乏，部分资源投入粗放，产业指导能力低下，环境等负外部性问题显著，加之乡村本身资源匮乏或内部要素潜力发掘不足，新的生产要素特别是资金、技术、人才等难以纳入本地生产，造成了以下几类影响逆城镇化群体的现象：

首先，传统农业运作范式隔阂引发“回不了的农村”的困惑。虽然政策号召力产生了一定影响，但农业发展多基于所在区域基础禀赋，包括以所在地村民为主体的产业劳动力群体和以植根于乡土、通过传统经济集聚、延伸为主要形式的小农产业结构。在产业推进上，传统农业普遍抛弃了规模产业、特色产业可持续发展所应具备的创新和开放发展要求，通过粗放的自治制度和隔离的文化环境，以自给自足的方式组织生产，天然形成了外来资源进入屏障。在资源利用上，最具备生产力水平的土地等要素被禁锢在承包经营权、宅基地使用权和集体资产收益权等框架内，在流转机制还不清晰情况下，只有具备本地户籍的村民能利用自然禀赋组织生产，以致对产能升级或新增产能所需空间和资源利用缺少整体把握。在产业运行制度上，血缘、地缘等关系成为产业契约形成的基础和保障，行政体制职能空间有限，造成产业延伸、空间利用、权益保障等不足。因此，逆城镇化群体身份合法性、资源利用和开拓能力等均受不同程度限制，从根本上影响了返乡意愿，形成“回不了的农村”的现实困惑。

其次，乡村产业承载力不足造成“守不了的家业”的困惑。家业稳定、高质是确保逆城镇化进程推进有效的出发点和落脚点。传统乡村产业存在内容单一、特色不鲜明、市场竞争力弱的特点，多数倡导城乡融合发展的乡镇，其产业围绕传统农业生产，形式单一、链条较短、效能挖掘不足、生产能力低下，对新增就业人口承载能力较低。正如习近平总书记所指出的，“人均一亩三分地、户均不过十亩田的小农生产方式，是我国农业发展需要长期面对的现实”。就目前生产配置而言，多数农村地区既有生产条件消化本土新增就业人口都较为困难，更无法满足逆城镇化中回流人群要求。另外，在农业产业上创新发展不足，产业发展缺乏长效机制，产业治理意识较为薄弱，产权机制还不清晰，产业进入权和退出权缺少机制设计，产业组织所依赖的用地权、用水权等较为随意，生产模式与实现功能等问题也影响了逆城镇化群体“家业”进驻与提质的要求。

再次，文化认知偏差产生逆城镇化中“融不了的乡情”的困惑。回流人群中有相当一部分本着享受乡村情怀或者本身与乡村有着千丝万缕联系的个体，他们怀着回归本心、回归自然的向往试图融入到乡村中。但当前产镇融合推进中，传统的农耕文明在传统文化和市场文化碰撞中不断摇摆，乡村精英长年大量流失，主体文化失散严重，同时一些小农文化中的糟粕如人情风、攀比风、迷信风得以保留并随之放大，成为不少乡村文明的主体形态。回流人群的主导价值观面临挑战，更担心其后代受当地不良风气同化，导致部分群体缺少文化归宿和认同。

最后，治理模式异化导致逆城镇化中“办不了的家事”的困惑。在公共治理领域，受小区域发展和人情关系的影响，乡镇治理体系呈现出正式制度体系部门分隔严重、非正式制度体系熟人社会特征明显的问题。目前国家正在推动治理体系和治理能力现代化，但乡镇层面的治理格局却不容乐观。乡镇一级和县乡之间各部门之间协调不畅、信息不对称，隐瞒重要民生信息、公权部门权力寻租等现象较为普遍。同时，乡邻自治治理格局较为稳固并成为区域治理的主要非制度性框架，甚至超越制度框架成为处理利益纠纷的决定性手段。在这种治理模式下，熟人群体往往更具备解释、利用和创新治理手段的能力和权力，新进入者由于受制于熟人社会固有的治理模式，往往难以有效利用这种治理体系维护自身权益。

四、深化逆城镇化对接机制的对策

乡村作为经济生产和消费单元，对于区域平衡发展意义重大，其内在的创业干事机会和发展需求为逆城镇化群体提供了广阔平台。因此，重视逆城镇化新趋势，把握逆城镇化新机遇，推动新型城镇化和乡村振兴同步，开创融合发展新局面，建设宜业宜居新景象正当其时。鉴于当前存在的一系列对接不畅的问题，主要对策有：

（一）坚持顶层设计，突出主动对接，明确以制度稳定区域发展愿望和决心

对接逆城镇化，首先是提升农村地区尤其是乡镇一级对优质回流资源的吸附功能，主动向逆城镇化主体展示发展的愿望、担当的决心。乡镇一级政府要充分发挥“领路人”作用，强化顶层设计能力，充分考虑逆城镇化群体回流意愿，坚持公平和效率，主动谋划社会经济布局，深挖区域自然和人文资源，找准本区域资源与外来优势资源的融合点，构建具备更高质量的区域发展新引擎。可以采取的具体措施包括强化政府宣传职能，主动向具备回流意识的群体展示本区域的发展潜力；政府主动摸清发展思路，通过将处在上位的国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、文化与生态旅游资源及社会事业规划等各类规划衔接强化，以制度形式稳定区域内各类资源的布局；注重政府服务职能转化，以开放姿态了解逆城镇化群体发展愿望和要求，尽量解决逆城镇化群体回流过程中的顾虑。

（二）坚持新型城镇化与乡村振兴“双轮驱动”，促进产业发展，提升区域人口及产业综合承载力

“干事创业”是逆城镇化群体回流的关键因素。发达国家农业现代化事实告诉我们，农业产业对新增人口的消化能力远低于其它产业。尽管存在数量较大的潜在逆城镇化群体，农业区域本身不具备承载所有潜在回流群体的能力。为此，政策需要从两方面发力：一是坚持乡村振兴战略中的“产业优先”战略，挖掘区域内产业资源，推动特色发展，吸引更多干事创业群体加入；二是继续推进新型城镇化战略，有序转移本地富余劳动力，倒逼本地产业发展。值得一提的是，在实现产业特色发展、规模发展过程中，针对可能出现的基础服务、物流服务、信息服务等公共服务，政府要运用公共资源，弥补经营体系和产业链中市场失灵环节。

（三）打造融合发展平台，打通外来要素通道

城乡融合发展是通过产业发展促进乡镇建设的模式，要实现“业”的繁荣，就要注重外来要素提供“业”时所关注的其它问题。前文分析了逆城镇化群体面临的“家乡、家业、家事”等问题，这些问题直接决定了逆城镇化群体能否有效在城镇化和乡村振兴之间架设一座桥梁。乡镇一级在推进融合发展过程中要狠修内功、狠筑平台，全面深化体制机制改革。在平台打造方面，一是打造产业基础平台。坚持深化农村地区土地制度和宅基地制度改革，以农业产业发展为基础，充分挖掘农业产业多种功能，实现产业链延长、产品附加值增加、综合效益提升，建立现代农业产业制度，推动更多的资本、技术、人才向农村流动。二是高质量建设生态宜居平台。明确乡村最大的优势在生态，确保守住生态保护红线，按照美丽乡村建设要求，遵循乡村传统肌理和格局，加强以乡镇政府驻地为中心的生活圈建设，以镇带村、以村促镇，保留乡村景观特色，传承乡村文化，留住乡愁记忆。三是筑牢城乡交流平台。把握乡镇作为实现城乡融合发展、均衡发展的关键节点，将乡镇作为农村人口和城镇人口实现转移最重要的窗口和领地，将乡镇打造成产业加工地、贸易集聚地和农村一二三产业融合空间载体。

（四）坚持多元共治建设，营造文化交融、居家创业和谐有序新环境

逆城镇化主体不仅代表着一类新的生产力，更是一种新的文化现象和治理主体。要以逆城镇化对接新型城镇化和乡村振兴，就要突破传统乡村治理庸俗化、粗放化、过度人情化和无序化的治理格局，从政府和民众两方面入手，尊重乡土民情、实现文化交融，以法治奠定总的治理基调，以德治明晰治理思路，以自治推进治理效率，形成包容、和谐、公平、公正、有效的治理新机制，努力打造文化交融新格局、营造乡镇和谐有序居家创业环境。为此，建议包括：一是全面反思传统乡村文化陷落的根源和现代文化的不足，找准本土文化和外来文化的结合点，引导新群体认识传统文化魅力，培育具备现代文明需求的文明乡风、良好家风、淳朴民风，推动以新文化、新思维完善传统文化传承创新的新路径。二是围绕经济发展和社会服务特别是民生服务坚持构建简约有效的基层政权，坚持推进政府职能转变，健全基层服务体系，让群众有更多的获得感、幸福感和安全感。三是坚持法治、德治和自治多种模式并存、有效互补的治理手段，增强回流人群和本地村民的法律意识，提升基层执法能力和水平，发掘乡村内部和回流人群中道德模范、新乡贤的示范和引领作用，强化区域内道德教化的作用。四是在产镇融合过程中构建公平正义和效率。要特别注意利用政府和市场手段促进禀赋资源和衍生资源的公平和效率，在尊重个人意愿的基础上实现资源权利让渡过程中共享共赢的基本要求，利用自然资源收费体系、资源变资产体系等不同资源禀赋和能力获得土地红利、产业效益和社会福利，尤其要警惕由于资源分配而产生的“农村内部二元结构”等不均衡、不平等发展问题。