新理念下浙江滩涂围垦发展的分析及对策

刘 毅，彭秋伟

(1.浙江省河海测绘院，浙江 杭州 310008；2.浙江水利水电学院，浙江 杭州 310018；3.浙江省围垦局，浙江 杭州 310009)

浙江省人多地少，人地矛盾突出,滩涂围垦是解决浙江省土地资源紧缺的重要工程措施，也是浙江省防台御潮体系的重要组成部分[1]。党的十八届三中全会提出建设“海洋强国”、“美丽中国”，并把生态文明建设放在突出地位；全国人大十二届二次会议提出全面实施海洋战略，发展海洋经济，大力建设海洋强国，这给浙江这个海洋大省再次腾飞发展带来了新的契机。沿海地区聚集了浙江的3/4人口，创造了全省4/5强的产值。然而沿海地区发展空间及土地资源相对紧缺，浙江经济发展与土地、水、环境等资源的矛盾日益突出，发展空间特别是土地供给受到严重约束[2-3]。科学开发利用滩涂资源，大力促进滩涂围垦事业发展是浙江省历届省委、省政府一以贯之的战略决策。滩涂围垦作为浙江省新增土地的重要来源，是浙江省委、省政府省全面推进建设“两美浙江”和海洋经济强省的迫切需要，也是推进浙江省经济社会可持续发展的坚实保障。通过规划引领，政策保障，对促进省内沿海滩涂资源生态利用，加强生态建设，助力浙江海洋经济发展，破解土地瓶颈制约因素，实现经济可持续发展，构筑和谐社会意义重大[4]。

1 浙江省滩涂围垦发展现状

1.1 滩涂资源存量及开发情况

据2010年滩涂资源调查，理论深度基准面以上的滩涂资源面积为22.86万ha，理论深度基准面与2 m深度基准面之间的资源为12.6万ha，2 m深度基准面与5 m深度基准面之间的资源为21.67万ha[1,5]。沿海沿江7个市，以宁波市的滩涂资源最为丰富，滩涂资源面积为7.48万ha，占全省滩涂资源总量的32.70%；其次是温州市，滩涂资源面积为5.75万ha，占全省滩涂资源总量的25.14%；排名第三是台州市，滩涂资源面积为4.57万ha，占全省滩涂资源总量的20.00%。

在省委、省政府的高度重视下，全省充分挖掘国土空间开发潜力，加快滩涂资源开发利用节奏，大力发展海洋经济，着力拓展发展空间、提升发展质量，有力地促进了国民经济与社会的可持续发展[5]。1950—2017年，全省滩涂围垦面积已达28.06万ha，为浙江省经济社会的可持续发展特别是拓展发展空间发挥了重要作用。各市级行政区围成滩涂面积详见表1。

表1 浙江省1950—2017年围成滩涂面积统计表

1.2 浙江省滩涂围垦“十三五”规划

1.2.1 实施类项目

全省规划实施类围垦项目36处,建设总规模7.18万ha。其中，续建项目16处，建设规模3.14万ha，新建项目20处，建设规模4.04万ha。实施类围垦项目总投资1 125亿元，其中，“十三五”计划项目投资212亿元。规划实施类围垦促淤项目4处，主要集中在舟山市，建设堤线总长度33.5 km，项目总投资64亿元，其中，“十三五”计划项目投资48亿元[1]。按行政区统计“十三五”规划实施类项目统计表(见表2)。

表2 “十三五”规划实施类项目统计表

1.2.2 储备类项目

“十三五”期间，全省规划储备类围垦项目23处，建设总规模1.23万ha，估算项目总投资247亿元[1]。按行政区统计规划储备类项目(见表3)。

表2 “十三五”规划储备类项目统计表

2 浙江滩涂围垦面临的问题

建国以来，浙江省滩涂围垦取得了较大成效，为国民经济持续发展、增加耕地面积、增强农业、渔业发展后劲、促进农业结构调整做出了积极贡献，但随着滩涂围垦工作的深入开展，也面临着一些新的问题和挑战[3-4]。

(1)滩涂围垦审批难度大

党的十八大以来，生态文明建设和海洋强国建设摆上更加重要的战略位置，国家出台《水污染防治行动计划》(水十条)，实行最严格的围填海管控制度[6]。2017年中央环保督察和国家海洋督察后，国家海洋局出台了史上最严围填海管控措施，执行“十个一律”、“三个强化”，对围填海项目进行严格监管，一般性涉海围垦项目取得国家用海许可将变得非常困难[7]。

(2)高滩减少与长期趋势的泥沙补给减缓并存

“十一五”、“十二五”期间，浙江省适度加大滩涂围垦力度，年均圈围在0.8万ha左右，超越了浙江省滩涂自然淤涨0.33万ha/a的速率(2017年圈围降到0.36万ha，基本与滩涂自然淤涨速率持平)，工程项目起围平均高程从-2 m(85国家高程基准)降到-3.5 m左右，全省高滩减少，工程造价和围区开发成本增加[7]。根据中国工程院和清华大学的有关研究成果，今后一段时间内全省仍可维持年新增滩涂大约0.27～0.33万ha这一局面，但近年来，长江入海泥沙量持续减少，由过去4.5亿t/a下降至目前不足1.5亿t/a，长江口沙库效应降低。从长远看，浙江省沿海滩涂自然淤涨的速度将呈逐渐减缓的趋势。

(3)基础研究不足

各地政府往往只重视围垦经济效益，忽视了滩涂围垦基础性研究工作，特别是对滩涂淤涨、潮流、波浪、泥沙等促淤规律的现场观测、数模与物模的综合研究较少。

(4)生态环境影响

浙江省垦区土地使用功能多为种植、养殖以及城镇、园区及其配套设施建设。若养殖过度或污染物任意排放，容易造成附近岸滩有机物污染和富营养化，藻类大量繁殖，形成赤潮。导致大量海洋生物死亡，生物群落结构改变，养殖区域生物多样性下降。垦区内的城镇建设、工矿企业等范围的污染物排放得不到有效的控制，将可能超过区域环境容量，造成附近陆域或岸滩环境质量恶化。

(5)项目投融资困难

涉海项目用海审批难，项目前期工作进展缓慢，围垦建设成本逐年增大，融资难度不断增加。另外，受地方政府债务控制影响，部分项目融资困难[6]。同时，列入PPP招商试点的围垦项目投资体量大，招商进展缓慢，影响项目实施。

3 新理念下浙江滩涂围垦发展的对策

浙江省人多地少，耕地后备资源匮乏，滩涂围垦区是浙江省长远发展的战略空间。要按照习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大、省第十四次党代会精神，坚持“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，遵循滩涂资源自然演变规律，兼顾经济社会发展要求，科学保护和开发利用滩涂资源，为浙江省“大湾区”发展提供空间支撑[7-8]。

(1)滩涂资源开发和保护相协调

按照《浙江省空间规划》和《省滩涂围垦总体规划》分区管理要求，对全省滩涂资源按照保护区(禁围区)、控制开发区(限围区)、开发利用区(可围区)进行分类管理，严格保护无居民海岛和自然岸线，守牢生态红线。处理好开发利用与保护的关系，坚持“老滩成陆，促淤保湿”的开发利用和保护思路，对其主导功能以港口、航道、水产基地、湿地保护等为主的滩涂资源要加以保护，对造地的滩涂资源进行合理开发和科学管理，确保围垦区水面率不少于12%[6-8]。

(2)优化滩涂围垦空间布局，提高滩涂围垦的综合效益

按照适度超前，加快构建现代基础设施体系的要求，加强滩涂围垦与综合交通、改善区域防潮排涝条件的统筹。在嵊泗大小洋山、岱山北部、临海北洋涂等区域的滩涂围垦，要与航运中心、大通道等综合交通发展相统筹；椒江、飞云江、鳌江两侧河口区域的滩涂开发，要与河口建闸、海塘提标加固、改善区域防潮排涝条件相统筹[7-8]。

(3)坚持滩涂资源动态平衡，科学有序推进滩涂围垦

在全省滩涂资源调查的基础上，科学编制全省滩涂围垦总体规划(2020—2035年)，加强海域滩涂围垦项目用海要素保障。适度控制围垦速度，年均圈围面积控制在0.27～0.33万ha，与滩涂自然淤涨面积基本一致，保持全省滩涂资源的动态平衡。同时，在开敞式岸段，因地制宜实施促淤保湿工程，通过种植芦苇、红树林、碱蓬等护滩植物，加速自然岸滩剖面形成，提高滩涂、湿地生态系统质量，维护生物多样性，改善海岸生态系统。围垦工程实施后，边界条件发生变化，可能使潮流流向、流速发生变化，加强对滩涂资源变化趋势的科学监测，合理利用滩涂资源。对于毗邻航道和深水岸线的围涂项目，应开展动态监测和后评估工作。

(4)加强基础研究，促进围垦创新

滩涂资源的开发利用对河势、防洪、供水、排涝、环境等多方面有影响，发挥科研院所和高校的创新源头作用，加强基础性前瞻性研究[6-8]。实施滩涂资源的监测调查，主动适应“互联网+”发展趋势，建立并完善全省滩涂资源基础数据库。持续开展滩涂资源、水动力环境的监测调查，充实基础数据库，为编制滩涂资源自然资产负债表提供准确的基础数据。加强滩涂围垦科技投入，积极应用一批高效、低耗和环保的新技术、新工艺、新装备，加强滩涂开发新模式、新品种、新工艺的研究，促进浙江省科技围垦。

(5)围垦与促淤、治江结合

因地制宜地采取合理的促淤措施，加强促淤补助，加快滩涂资源形成，尤其是舟山群岛。建议开展椒江、瓯江、飞云江、鳌江等河口外延控制线研究，以围垦促进治江、治江带动围垦，实现良性互动。

(6)拓展融资渠道，加强资金保障

完善统一审批管理体制，综合协调各部门的要求，加强滩涂围垦的统一管理。加强投融资体制和机制的研究，增加多种投融资渠道。充分发挥省滩涂围垦专项资金和省农业产业发展基金等政府性资金引导作用，引导和鼓励各类金融机构为围垦项目融资创造条件，加大对围垦项目的资金支持力度，推动PPP项目落地。

4 结 语

浙江省滩涂围垦发展总体处于较高水平，但在保护围垦区周边环境、提升围垦区对国土空间的保障和提高资源再生能力方面仍有进一步提升的空间。下阶段，可考虑向扩连岛计划、人工海湾、宁波-舟山港围垦、潮下带围垦、高产能围垦以及滩涂湿地再造围垦等方面发展。