上海社区矫正第三部门参与失灵及其矫正——基于公共物品供给的视角

孙 辉, 刘淑妍

(1. 上海市杨浦区政府研究室， 上海 200082； 2. 同济大学 国际文化交流学院， 上海 200092)

一、 引言：问题的提出

作为一种特殊的公共物品，社区矫正具有公共物品的一般特点，如产权的非排他性、消费的非竞争性等等。如果单纯由市场主体来提供社区矫正，有时会因无法实现成本补偿而出现“市场失灵”，按照福利经济学的观点，需要依靠政府的“有形之手”实现资源的帕累托最优配置，因为政府可以通过“强迫人们出资(税收)”[1]113来实现公共物品的价值补偿。但理论和实践均发现，在克服“市场失灵”的过程中，政府也存在某种程度的效率低下、回应性差、难以顾及个性化需求等“失灵”问题，这也是传统的监狱矫正因社会化功能不足而多受诟病的地方。上述“双重失灵”的存在，促使人们合乎逻辑地去寻找市场和政府之外的第三部门[注]① “第三部门”是一个学术概念而非法律名词。这一概念由美国学者莱维特首先使用。他认为把社会一分为二、非私即公的划分太粗略，遗漏了一大批处于政府与私营企业之间的组织，他将这类组织统称为“第三部门”(Theodore D. Levitt, The Third Sector: New Tactics for a Responsive Society，AMACOM Press，1973)。在我国，“第三部门”大致包括社会团体、民非企业、基金会，以及各种未经登记的志愿团体、自助组织等。以参与公共物品的供给。比如，我国于2003年开始试点社区矫正并于2009年在全国全面推开，无论是上海模式、北京模式，还是其他诸多模式，都有社会组织的身影，各地的差别仅在于其参与的程度和方式有所不同，因为按照司法部有关社区矫正文件的规定，“社区矫正是指将符合社区矫正条件的罪犯置于社区内，由专门的国家机关在相关的社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下，在判决、裁定或决定确定的期限内，通过思想改造和劳动改造，矫正其犯罪心理和行为恶习，并促使其回归社会的非监禁刑罚执行活动”[2]。据此可见，第三部门的参与既是国家对社区矫正的普遍要求，也是“社区矫正”题中应有之义。“北京模式”由司法行政机关与北京惠泽人咨询服务中心合作，并有“40，50人员”作为协管员参与。[3]“上海模式”中第三部门参与的程度更深，在社区矫正试点开始不久，就成立了专业化的第三部门——新航社区服务总站，协助政府开展教育转化、帮困解难、生活指导、心理咨询等具有社会福利功能的工作，促使矫正对象顺利回归社会。从十多年来的社区矫正实践看，第三部门的参与一定程度上弥补了政府在对罪犯的教育、帮扶、心理疏导等个性化工作中的失灵问题，但在实践过程中，第三部门也并非天然就是医治百病的灵丹妙药，其本身也存在失灵问题，需要在理论和实践层面给予必要关注。本文将基于公共物品供给的理论视角，以新航社区服务总站参与上海社区矫正工作为例，分析第三部门的失灵问题，并提出相应的对策建议。

二、 第三部门参与上海社区矫正的实践

1. 上海社区矫正实践的简要历程

在“两院两部”2003年7月选择在北京、天津、上海、江苏、浙江、山东6个省市开展社区矫正试点之前，上海已于2002年8月率先在个别街道开展探索，其实践历程可以划分为五个阶段：(1)第一阶段(2002年8月—12月)。在徐汇、普陀、闸北3个区各选1个街道开展试点。(2)第二阶段(2003年1月—8月)。试点范围由原先的3个街道扩展到上述3个区的所有31个街道镇。(3)第三阶段(2003年8月—2004年5月)。试点范围扩展到徐汇、普陀、闸北、原卢湾和浦东新区5个区的所有59个街道镇。这一阶段，上海成立社区矫正工作指导管理机关——上海市社区矫正工作办公室，并于2004年1月组建全国最早接受政府委托参与社区矫正的社会组织——新航社区服务总站(下文简称“新航”)。(4)第四阶段(2004年5月—2012年3月)。上海作为全国第一批试点单位，其社区矫正工作在全市200余个街道乡镇全面推开。(5)第五阶段(2012年3月至今)。“两院两部”下发《社区矫正实施办法》，社区矫正在全国全面推开，并正式确立司法行政机关作为社区矫正刑罚执行主体的地位。上海市社区矫正工作办公室更名为“上海社区矫正管理局”，各区县成立“社区矫正中心”。

2. 上海社区矫正：罪犯矫正方式和公共物品供给的新模式

上海社区矫正是一种政府与第三部门合作开展罪犯矫正和提供公共物品的新模式。该模式的运作机制如下：政府在承担对罪犯的入刑集中宣告、日常安全监控、刑满权利义务告知等刚性职能的基础上，将对罪犯的心理疏导、困难帮扶、就业支持等有助于罪犯再社会化的柔性职能委托给专业的社会组织——“新航”来承接。其目的就如德鲁克所言：通过第三部门柔性的“改造人、点化人”[4]的措施，矫正罪犯的心理和行为偏差，助其顺利回归社会。

虽然罪犯矫正是政府的天职，但按照奥斯特罗姆[5]、萨瓦斯[6]、奥克森[7]等人关于公共物品安排(提供)和生产的区分的研究结论[注]其核心观点是：提供主要是通过集体选择确定供给什么样的公共物品及其数量和质量标准；生产主要是通过各种要素的组合使公共物品得以成为客观存在物的过程。在确定政府应提供的公共物品后，其生产既可以由政府内部承担，也可以委托外面的主体承担，政府则对其数量和质量给予必要的监督。，并非所有涉及罪犯矫正的要素都要由政府亲力亲为。罪犯矫正可以被看成是一项由不同要素(components)组成的公共物品，其中既有对罪犯的惩罚、管控等属于刑罚执行的内容，也有通过专业化教育、帮助、服务助其顺利再社会化的一面。前者属于罪犯矫正的基础要素，必须由政府集安排者和生产者的身份于一身；后者则属于附属要素，可以通过契约委托像“新航”这样的第三部门来承担，实现安排者(提供者)和生产者身份的分离(图1)。

图1 社区矫正作为一种公共物品的安排机制

在图1中，市级政府(G1)和区级政府(G2)是社区矫正这种公共性程度比较高的公共物品的安排者，同时区级政府还是生产者，因为社区矫正刑罚执行的刚性职责主要由区县司法行政机关承担，上海市社区矫正管理局主要承担指导职能。而社区矫正工作中的另外一些柔性职责，则由市社区矫正管理局代表市政府与“新航”(NS)签订合同，委托后者承担，日常具体工作由更贴近矫正对象的“新航”各区工作站和街道乡镇社工点负责。

通过以上分析不难发现，社区矫正这样的非监禁刑罚执行方式，打破了原来公共性程度比较高的公共物品由政府并且主要由中央和省级政府集提供者和生产者身份于一身的思维模式，实现了市级政府、区级政府、街道乡镇以及第三部门和社区志愿者等利益相关者的共同参与，特别是第三部门的参与，从应然上看可一定程度上弥补政府生产公共物品可能存在的效率低下、回应性差、难以顾及个性化需求等问题。

三、 上海社区矫正第三部门参与的失灵

社会中的组织和个人往往不是像机械一样按照既定的设计运转，这就决定了理论的“应然”和客观的“实然”之间的不完全契合可能是一种常态而非例外。正如有学者所言：在具体的实践中，第三部门有时会偏离志愿性公益，导致在服务社会时出现功能性的缺陷和效率上的低下。[8]由于中国是基于“国家主导下的社会治理”[9]7，再加上第三部门的发展历史较短，以及“新航”自上而下的生成机制，在其身上既有国内外第三部门普遍存在的失灵问题，更有我国第三部门特有的失灵问题，还有“新航”个性化的失灵问题，使第三部门这个被称为“20世纪最伟大的社会创造”[注]萨拉蒙曾经针对第三部门的迅猛发展评价道：“如果说代议制是18世纪的伟大社会发明，而官僚政治是19世纪的伟大社会发明，那么可以说，第三部门的兴起则代表了20世纪最伟大的社会创造。”(Laster M. Salamon , “The Rise of the Nonprofit Sector”, Foreign Affairs, 1994, 73 (4), p. 16)的实然效应的发挥打了折扣。

1. 官民二重结构模式下的独立性缺失

从目前的情况看,“新航”呈现出中国第三部门普遍存在的官民二重性，再加上其特有的出身和单一的经费来源，管理行政化和工作机关化等问题更加明显。

(1)管理上的行政化。基德伦、克莱默和萨拉蒙等学者[10]对政府与第三部门的关系进行了广泛深入的跨国比较，在此基础上从服务的资金筹集和授权(financing and authorizing of services)、实际配送(actual delivery)这两个维度提出了政府与第三部门的四种关系模式：

一是政府主导模式。该模式中，政府对资金筹措和服务配送都具有支配性地位，既是服务所需资金的主要提供者，也是服务的实际主要提供者。

二是第三部门主导模式。该模式中，第三部门对资金筹措和服务配送都具有支配性地位。

三是双重模式。在政府与第三部门关系的连续统一体中，上面两种模式分别处于两个极端。而双重模式中，政府和第三部门都极大程度地参与资金筹措和服务提供，但在实际运作中又彼此泾渭分明、鲜有合作。

四是合作模式。该模式中，政府和第三部门合作提供公共服务，但二者又不是各自为政。其中最为常见的是政府提供资金、第三部门配送服务。这种模式又有两种方式：①“合作供应商”模式(collaborative-vendor model)。第三部门受政府委托开展项目，拥有的自主性相对不足；②“合作伙伴关系”模式(collaborative-partnership model)。虽然第三部门接受政府委托，但自身也拥有极大的自主决策和发表意见的权利，而不是机械地管理项目。

在上海社区矫正工作中，“新航”属于典型的“合作供应商”模式，因为它本身就是政府基于动员社会力量参与预防和减少犯罪而组建的，“二政府”特征明显。从目前的情况看，“新航”除了通过购买服务获得政府的资助外，几乎没有其他收入来源。而在政府这一面，由于“我出钱我就要管你”的传统观念，很难把“新航”看成是自己的平等伙伴。尤其在基层街道乡镇，社工工作站与司法所大多集中办公，司法所基本上把社工当作自己的科室成员来使用和管理，再加上基层司法行政力量的相对不足，“新航”的专业社工有时被要求承担了过多的刑罚执行职能，而对矫正对象的柔性转化职能反而退居其次。

反过来，由于其独特的自上而下的生成机制，“新航”自身的独立意识也明显不足。在工作中，“新航”及其社工很少有意识地运用谈判、说服、动员的方法去争取社会支持，碰到困难时也习惯于请求政府出面解决，致使“新航”及其社工于政府而言更像是依附者，而不是平等的合作伙伴，而“新航”及其社工一定程度上也乐享这种角色定位。

(2)工作上的机关化。第三部门人员的工作模式和理念应该不同于政府公职人员。在开展社区矫正工作时，从理论上讲，司法社工应花费更多的时间和精力与矫正对象接触交流，这样才能充分了解社区服刑人员的思想和心理动态，从而对症下药、精准帮教。但笔者在调查中发现，部分司法社工的主要时间不是用在深入社区、深入一线上，而是坐在办公室里，通过拨打矫正对象或居委会工作人员的电话来了解矫正对象的状况，或者填写大量报表，与矫正对象的实际接触有限；再加上与上文提到的管理行政化互为强化，工作机关化呈现固化倾向。

2. 志愿失灵下的社会支撑不够

社会学家霍尔指出，第三部门能否有效开展工作，既取决于自身努力，还需要恰当的“社会支撑物”(social moorings)[11]。社区矫正的本质就在于社会支持。美国犯罪学家卡伦也认为社会支持的增加能有效减少犯罪发展、增进矫正效果。[12]但从相关理论和社区矫正实践看，“新航”存在明显的萨拉蒙提出的“志愿失灵”(voluntary failure)[13]问题，获取的社会支撑不够。

(1)慈善供给不足。就是第三部门所需要的开支与其所能募集到的资源之间往往存在较大缺口。这是世界各国第三部门面临的一个共性问题。我国由于相对缺乏捐赠传统，再加上第三部门管理不够规范、社会公信力不高，向社会募集资金更加困难。“新航”的经费开支基本局限于政府财政。政府保证的仅仅是社区矫正的“人头费”和办公费，社工除了奉献自己的劳动外，无力开展需要社会动员或资金支出的活动。

(2)社会扶助力量欠缺。对于社区矫正的成效，虽然社工本人的努力很重要，但也离不开其他人的配合支持，尤其是相关志愿者的参与，从而形成团队工作模式。相较监狱矫正，由于社区矫正对象居住地的相对分散性和人身的相对自由性，更需要志愿者协助开展日常监管和教育转化。由于特有的历史传统和社会结构，我国属于阿尔蒙德(Gabriel A．Almond)分析的典型的“依附型参与文化”[14]，民众大多习惯于将公域之事寄托于政府[注]杜亚泉早在20 世纪初就指出，“欧美之社会有组织之能力……崇尚公德，热心公益。故政府即不为之谋，社会亦能起而自谋之”；但在中国，“官与民显然划为公私两界，民除其家之私事而外，一切有公益于一乡一邑者，皆相率退尔诿之于官”。(许纪霖：《公共性与公民观》，江苏人民出版社，2006年，第34-35页)，特别是社区矫正之于普通民众而言的“间接受益性”[15]特征，社会认同和公众参与的热情更低。

2017年1月—2月，笔者围绕社会公众和专业社工对社区矫正的认知以及社会参与情况，分别开展了问卷调查。其中，对社会公众发放问卷3000份，回收有效问卷2782份，调查显示：公众对于社区矫正的了解还不深，真正参与的比例更低。(见表1)在对150名社工的问卷调查中，有94.66%的受访者认为社会对于社区矫正的支持不足(选择“缺乏社会支持”“有但还不够”的分别为23.33%，71.33%)。

表1 受访者对社区矫正的认知及参与度

3. 垄断经营下的应有竞争缺乏

在政府与第三部门的合作关系中，政府应设法成为“精明的购买者”，而成为“精明的购买者”需要一组条件，其中“存在几个潜在的竞争者”是非常重要的一个。因为提高公共服务效率的关键“不在于公营还是私营，而是垄断还是竞争”，政府要努力将公共服务“竞争出去”。[6]74-76“竞争出去”不仅适用于市场营利组织，也同样适用于第三部门。如果在公共物品配送过程中缺乏竞争，由一家第三部门垄断，政府即使不满意第三部门提供服务的质量，选择余地也不大——要么容忍这家组织继续低效地提供公共物品，要么参照监狱矫正的模式仍由政府亲力亲为、独家承担。

但大多数第三部门几乎都是垄断经营[16]，“新航”更不例外，它不依靠市场来维持生存和发展，加之其领导人也主要来自于公共部门临近退休年龄的人员，作为政府代表的社区矫正管理局很难使用“强制合同”(forcing contract)来迫使其选择自己希望的行动。竞争压力和生存危机感的缺乏，一定程度影响了“新航”，不利于其主动进行管理创新、提升组织能力、降低运营成本并更加注重绩效。笔者对于社区矫正管理局一处室领导的访谈也进一步证实了上述判断。

4. 内外激困境下的有效激励不足

尽管使命感、奉献精神以及不以营利为目的等异于市场营利组织的特点为第三部门参与提供了应然理由，但上述特点并不必然体现于第三部门的每个成员身上，也许有些人仅仅把工作当成一份差事。可能“更为糟糕的是，由于第三部门一般工作人员的薪酬通常比市场营利组织低，一些人就可能将在这里就职当作‘中转站’，使得不少第三部门人员流动性很大，影响了这些组织的对外形象和工作效率”[17]54。从上海的实践看，由于司法社工基本上是领薪的受雇者，也无法保证他们全部基于使命感而从事社区矫正工作，而是可能将加入“新航”当作权宜之计。我们的抽样调查也印证了上述论断(见表2)。

表2 受访社工关于工作目的的选择

如表2所示：在受访的150名社工中，认为社工“就是一份工作”的占36.67%，“说不清”的占17.33%；而在进一步有关“如有机会，您是否会考虑更换工作”的答题中，选择“不会”“会”“说不清”的分别占37.78%，38.12%，24.10%。这表明，只有不到一半(46%)的受访社工是基于“助人自助”的使命而选择“新航”，有超过一半的社工还无法将自己的职业同事业、兴趣和任务结合起来。这容易造成内在激励不足，工作的积极性、主动性不够。再者，由于资金限制无法吸引专业人员，导致第三部门的“业余性”[18]，社工参与社区矫正更多地体现在刑罚执行和行政事务层面[19]，而帮助对象“再社会化”则做得不够。

四、 矫正第三部门参与上海社区矫正失灵的路径

1. 厘清政府与第三部门的责任边界

清晰的职能和责任边界是良好的治理、平等的伙伴关系和较高的工作绩效的前提。社区矫正作为一项公共事务，是由一系列从宏观到微观的连续统一的责任体系和工作要素组成的。政府的职能主要集中在宏观和基础要素方面，而社工的职责则主要集中在相对微观和辅助要素的层面(见图2)。

从图2可见，在社区矫正过程中，政府最为紧要的是营造良好的社会和法治环境；其次是为受托的第三部门提供财政资助和租税减免；第三是通过合同约定把社区矫正的辅助职能委托出去；在此基础上，最后还要对合同的执行情况进行监督和评估。不仅如此，为了确保刑罚执行的严肃性和社会的安全性，政府还要切实承担起对具体矫正对象的管控，比如给社区矫正对象佩戴“电子手铐”，掌握其行动轨迹。反过来，第三部门第一步是要通过竞争争取到政府的项目，开展柔性的服务和帮教；其次，还要发挥积极能动性，为政府制定和执行公共政策提供专业化建议；复次是要开展社会活动，加强与社会各方的协调沟通，积极争取社会资源；最后，可以根据社区矫正推进情况提出自己的议题。这些不仅要写在纸上，更重要的是双方都要按照约定落实在行动上。特别是政府要严守自己的责任边界，改变“我出钱我就要管你”的思维。第三部门也要积极参与政策过程，提高公共服务的质量和水平，证明自身的价值，赢得更多的资源支持和独立性。

图2 公共部门与社工组织的职责边界和角色互动

2. 强化人力和资金等社会支撑

社区矫正是行刑社会化的典型体现，强调罪犯矫正既是国家的刑罚执行职能，又是一项社会事业，需要“党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障”的社会治理格局的支撑。而要形成“社会协同、公众参与”的工作局面，更多的社会资金支持和志愿者的参与至关重要。

(1)拓展社会支持资金来源。总体上看,第三部门的资金来源主要有四个渠道：社会捐赠、服务收费、政府补贴和国外援助。除了政府资金，第三部门还应最大限度争取社会资金支持，以减少对政府的过度依赖，增强自主性，提升自身能力。上文已经分析过，“新航”的收入来源基本是政府购买服务，要在巩固这部分收入的基础上，进一步在以下三个方面下功夫：其一，在坚持不懈塑造自身形象、加强“声誉建构”[20]的基础上，积极争取社会捐赠，努力突破萨拉蒙提出的“慈善不足”；其二，在社区矫正之外，积极承接其他主体委托的业务，拓展购买服务的渠道；其三，开发一些社会成员直接付费的项目。由于罪犯矫正的敏感性，对于国外援助则应慎重争取和接受。

(2)加强对志愿者的发动。斯蒂泽尔和费勒[21]89-90的研究表明：无论是居委会成员还是社区民警，都不是志愿者的最佳人选，而是需要社会动员，尽可能吸收其他一些专业志愿者的参与。这又要求充分了解志愿服务的动机问题，并据此对症下药。根据SRI国际组织(SRI International)的研究，社会公众参与志愿活动的动机大致可分为三类[22]10：

第一类是物质需求驱动型(need-driven)，这种类型的人的行为选择更多是基于自身的物质需求而非精神价值。

第二类是外在认同驱动型(outer-directed)，他们追随社会公认的价值观念，从而在参与志愿服务活动中获得一份归属感。

第三类是内心驱动型(inner-directed)，这种类型的志愿者既不是基于物质需求也不是随大流而从事志愿服务，而是为了追求人生的内在价值，践行“助人自助”的社会理念。

基于上述分析，要发动更多的社会成员参与社区矫正，从长计议，需通过广泛宣传，大力弘扬志愿精神，积极培塑人人参与、人人奉献的社会氛围；从近中期看，需要通过适当的策略，加大“新航”品牌开发和维持的资源投入[23]，“新航”的知名度和可识别性提高了，对志愿者的吸引力自然随之增强。在此基础上，再有针对性地发展社区矫正志愿者队伍。首先是最大限度地把第三种——“内心驱动型”——社会成员吸收到志愿者队伍中来。其次，可以通过支付一定的报酬和补贴，吸纳“物质需求驱动型”的社会成员参与进来。最后则是把“外在认同驱动型”的社会成员吸纳进志愿者队伍。

3. 建立内外结合的竞争机制

“新航”作为一种政府和市场之外的第三部门，我们在尊崇其奉献精神、利他主义动机的同时，无论是从作为组织的集体还是司法社工的个体层面，都需要赋予必要的竞争，从而提高其工作绩效、提升其组织能力和工作能力。

外部：培养更多的竞争主体尽管实现完全竞争过于理想，我们不得不接受“一个不完全竞争的世界”[24]134这一现实，但无论是提高社区矫正工作质量，还是促进社工组织的健康发展，竞争都是必要的。从上海目前的情况看，十多年来，与政府合作从事社区矫正的第三部门组织只有“新航”一家。从政府这一边来看，由于没有其他第三部门的竞争，可能产生如下两种结果：一是出现委托代理问题，由于没有可以比较的对象，政府往往对“新航”的服务质量难以准确客观评价，而只能依靠后者提供的报告、报表来衡量。

这又可能进一步鼓励社工的投机行为，使之把精力花在美化数据和报表上。二是当“新航”的工作质量无法达到政府预期时，要么回到从前的老路——由政府独家承担，要么仍然继续与其合作。

社区矫正的辅助要素主要涉及的是社工和对象之间面对面的关系，属于奥克森分析的“劳动密集型”[25]15公共物品，其生产单位的规模效应不明显。据此，可结合客观实际，通过如下途径发展更多的生产者，培育有限但有效的竞争市场，把政府的服务“竞争出去”：一是把“新航”进行拆分。可以考虑按照各区的地域分布把“新航”拆分成3～4个独立从事社工工作的第三部门。二是引入中国现有的运作比较成功的第三部门，与“新航”形成竞争关系。比如中国青少年发展基金会、基督教青年会等。三是为增加竞争强度，可以把上述两种方式结合以来、综合应用。

通过以上举措，政府在合同外包时，就具有了多元的竞争主体。中标的第三部门就可以与政府一道，既确保对矫正对象的监督和管理到位，又能够通过及时的、有针对性的服务和帮教，矫正对象的心理和行为偏差，解决其个性化困难，促使其顺利回归社会。(见图3)

图3 有效的竞争市场与服务绩效的改进

内部：畅通队伍进出口通道社区矫正面临着5种服刑人员的复杂性、多样性问题，需要社会工作、法学、犯罪学、心理学、教育学等专业的各类人才。鉴于此，一方面要畅通出口，吸引上述学科毕业生和其他一些第三部门有志于从事社区矫正工作、真正具有奉献精神的成员进入“新航”；另一方面要畅通出口，淘汰那些工作态度和工作能力无法胜任社区矫正工作的社工。通过持续动态的调整，不断优化提升“新航”的队伍结构、人员素质。在此基础上，不断完善社区矫正工作培训制度、督导制度、评估制度，通过边工作边培训边学习，持续提高“新航”队伍的专业素质和工作水平。

4. 完善内外激相互作用的有效激励

物质效用和非物质效用对不同组织员工的激励效果是有差异的。要改进社区矫正工作成效，需要建立对社工——“非营利组织唯一最重要资产”[26]的有效激励，在优化其薪酬结构的基础上，设计有效的非货币激励。[27]

(1)提高物质待遇，强化社工的外在激励。从西方发达国家的情况看，第三部门工作人员与政府机关公务人员相比，收入差距并不大，第三部门成员主要依靠更高的工作效率和更强的使命感，从而在某些领域比后者的工作效率和效果更好。而“新航”社工的薪酬整体水平不高，薪酬调整不够及时，还在一定程度上存在“大锅饭”现象，与司法社工个人的工作绩效关系不大。为了增强社工的激励强度，要建立“新航”社工薪酬的自然增长机制，并从组织内部管理上改变目前的“大锅饭”薪酬结构[注]从2003年成立到2015年，“新航”社工的薪酬水平很少变化。2016年进行了一次大幅度调薪后，社工的薪酬水平每月在4000～7000元之间，虽有一定差别，但主要与学力、工作年限和社工师资格等级挂钩，与其工作态度、表现、成效基本没有关系，缺乏必要的奖励机制。，根据绩效考核结果，适度拉开收入档次，双管齐下进一步增强社工的外激强度。

(2)提高身份认同，强化社工的内在激励。Buelens和Van den Broeck[28]的研究表明，相较于市场营利组织，内在激励对非营利组织和政府员工更具意义。第三部门成员以使命感、责任感和成就感为导向的内在工作动机激励，如果能与组织以薪酬、制度和文化塑造为导向的外在制度激励结合起来，就容易产生心理学上的“皮格马利翁效应”(Pygmalion Effect)，从而产生强有力的激励效果。“新航”作为一种第三部门，也是一种“事业共同体”，对其成员如果用单纯的物质激励，成效往往比市场营利组织要低。所以除了物质激励，还应该通过增强社工的职业身份认同(professional identity)，促使其个人目标能够与组织目标相统一，不断增强司法社工的内激强度和工作自豪感、使命感，从而使“新航”从理事长到一线员工都能够对社区矫正凝聚共识，把工作当成使命而非差事。

五、 结 语

上海市关于社区矫正的探索，从刑罚执行的微观视角看，是刑事司法领域行刑理念的转变，而从公共经济和公共政策的宏观视角看，则是顺应公共事务治理之道的变革。应建立一种政府与第三部门合作提供公共物品的新模式，从而有效解决政府集公共物品的安排者和生产者于一身时容易出现的低效和差异化、回应性不足等问题。理论之树常青，但现实是灰色的。“新航”以及其他省市有关社会力量在参与社区矫正工作过程中(可能)存在的失灵问题，之于当下中国的第三部门——尤其是对那些基于政府所需自上而下建立的第三部门而言——并不是一个例外，而是有其普遍性。这种失灵背后的深层次原因，既有国内外第三部门普遍存在的社会动员力不足问题，也有其“二政府”的出身而引致的动力不足问题；既有政府的父爱主义(paternalism)而导致的关系不对等问题，也有社会领域发育不足问题。对此，需要第三部门、政府和社会切实形成合力，才能更有效地发挥第三部门在弥补政府和市场提供公共物品时出现的失灵问题。反之，如果诸如“新航”这样的第三部门在身份上只是政府的附属，在功能上只是政府的延伸，更多情况下是政府在编制硬约束下不得不将部分职能委托出去的权宜之计，久而久之，不仅会引起越来越多对第三部门参与社区矫正必要性的质疑，国家层面有关“专门的国家机关在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下”开展社区矫正的制度设计的执行效果也必然要打折扣，需要采取针对性的措施予以矫正。站在公共物品的有效供给和公共事务的有效治理的更宽广的视角上来看，第三部门的参与必不可少，但也需高度关注并有效矫正其失灵问题，从而建构并不断完善政府和社会的良性互动机制，实现真正的合作治理。