海寨林场生态公益林建设探讨

陈丽芬

(曲靖市国有海寨林场，云南 曲靖 655003)

1 引言

发展的同时保护环境是全球关注的问题，地球是我们的唯一家园，保护生态环境，实现可持续发展，直接关系到人类的命运和地球的前途。而林业作为生态建设的主体，肩负着改善生态环境的责任。因此，林业在国民经济和社会可持续发展中具有不可替代的重要作用。现代林业的奋斗目标，就是建立比较完备的生态体系和发达的产业体系，在生态保护与产业发展之间找到契合点。遗憾的是，长期以来森林作为陆地上最大的生态系统所发挥的重要作用，仅在林业行业内得到重视和认同，并没有引起全社会的关注和认同。直到1998年，长江、松花江流域发生特大洪涝灾害，才唤醒了全社会对建设和保护生态公益林的意识，森林的多种生态功能逐步被全社会所认同。近几年来，在生态文明建设的政策导向下，各地各级党委政府高度重视和关注生态环境建设，大力改善生态环境。各媒体也大力宣传环境建设，使广大人民群众也更加认识到保护生态环境意义深远。但在生态建设中，生态公益林建设和发展的资金来源仍杯水车薪。因此，公益林补偿机制的建立及相应政策的出台，成为近期各级政府、企业经营者及学术界共同关注的焦点问题。

海寨林场(以下简称林场)是滇东北地区林业建设的重要部门，在公益林建设中同样面临资金缺失的困境，特别是“天保工程”启动后，商品材指标大副度削减，使林场经济更为困难，下面就林场公益林建设有关问题作简要分析，以供有关部门制定相关政策作参考。

2 林场生态公益林概况

2.1 规模

海寨林场2009年分类区划生态公益林12000 hm2，占林地面积的70.3%，其中：国家级公益林4333.33 hm2，占36.1%、省级公益林7666.67 hm2，占63.9%。具体事权划分见表1。

表1 海寨林场公益林事权划分 hm2

2.2 分布

林场位于珠江源头南盘江上游两侧沾益、曲靖坝子周围的高原台地上。公益林分布于麒麟、沾益、马龙、富源、陆良三区二县境内，有国道、国铁、市县乡级公路及南盘江等穿越林区。林区周围村镇稠密，厂矿企业众多，林区边沿农田、旱地遍布，牧场、电视发射台等就建在林区内，市水城、独木、潇湘等9座大、中、小型水库分布于林区边缘。

2.3 作用

生态公益林涵养水源，保持水土，护坡固石，净化空气，保护和美化环境，减少噪音，防止污染，森林景观以及对生物资源的保护等生态作用已被世人所公认。在森林培育过程中，对改善人类的生存环境和保障工农业生产发挥着巨大的作用。生态旅游的背景下，利用森林景观发展森林旅游业，既丰富了旅游的内涵，同时也为旅游者提供了更多的体验，在此进程中进一步换起和培育人们对森林资源的珍视和热爱。另外，作为珠江源头的海寨林场，相当于一个庞大的天然水库，为保证曲靖市农业稳产发挥了不可低估的生态屏障作用，为地方生态农业以及珠江流域的生态环境保护做出了巨大的贡献。

2.4 面临的问题

林场公益林树种结构单一，新造幼林和低产(效)林比例高，普遍初植密度大，由于抚育跟不上，林内卫生条件差，对森林病虫害及森林火灾的防御能力相当脆弱。近年来，较高的初植密度导致森林病虫害严重；部分林区附近人口稠密，过往林区人员频繁，虽加强防范，但防火形势依然严峻，偷砍盗伐严重，管护工作难度大。

3 生态公益林经营投入成本结构分析

林场在通过分类经营调整林种结构的同时，通过低产(效)林改造加大树种结构调整，迹地更新大力营造针阔混交林，加大混交比例，对新造幼林及时进行封山育林，对中幼林加大抚育力度，调整林分结构，改善林内卫生条件，加快病虫害研究及防治工作，加大管护力度，加强管护措施，促进林木快速生长，充分发挥生态公益林的生态经济效益。这一系列工作措施，虽大大提高了林场公益林投入，但每年的投入经费却增加了林场的运行成本。

3.1 造林

毎亩每年造林的费用为：种苗费92元、整地费108元、植苗费54元、补植费16元、标志牌建设费10元、调查设计费10元、管理费10元，合计300元。

3.2 封山育林

封山育林区是林场森林病虫害及森林火灾的重点防护对象，每年都要投入大量的人力、物力、财力设置标志标牌进行宣传及病虫害治理、森林防火等，每亩每年投入在70元以上。

3.3 森林管护

林场虽然启动了“天保工程”的森林管护项目，由于管护面积过大，难于满足实际管护需要。全场现人均年管护2000亩，生态公益林12000 hm2需90人，按现行工资标准1500元/人·月(林场聘用合同工)，需管护费162万元/年。

3.4 森林防火及病虫害防治

林场公益林是森林火灾及病虫害的多发区，每年这几项的开支如下： 防火隔离带修复90.69万元/年；防火通道维修35.85万元/年；林业有害生物调查、监测、购买药物和器具、防治工时费等51.9万元/年。

4 当前公益林经营补偿存在的问题

森林资源具有非常重要的公共性产品的特征，其所发挥的生态作用是没有明显界限和时限的，其作用往往是无形的、间接的，这就给公益林补偿界定带来困难，使补偿难以度量和计价。

4.1 补偿基金的组成、来源及征收

国务院常务会议讨论通过的(全国生态环境建设规划)在投入上指出：坚持国家、地方、集体、个人一起上，多渠道、多层次、多方位筹集建设资金。国家生态环境建设重点工程项目纳入国家基本建设计划，地方按比例安排配套资金。各级政府和有关部门要按事权、财权划分，对生态环境建设的投入作出长期安排，中央和地方财政要将生态环境建设资金列入预算。

从国家政策来看，补偿基金纳入财政预算是主要渠道。财政预算分为中央和地方两种，中央生态补偿基金从中央有关部门收取的政府性基金(收费、附加)中提取一定比例(如车辆购置附加费、港口建设费、铁路建设基金、邮电附加、中央分成的电力建设基金等)和增设生态效益补偿税(附加，按中央税收的一定比例征收)。地方财政预算同样设立按地方税收一定比例征收的生态效益补偿税(附加)和从社会筹集(如向行政事业单位、各类企业职工、个体工商户等每人每年征收一定的金额，从环保费、城建绿化、公路养路费、农业提留等提一定的补偿基金)。另一种渠道是向森林生态直接受益者收取补偿费(如：水库、自来水厂、矿山、水电站、风景区、旅行社等部门，按其营业收入的一定比例缴纳)。然而，虽然国家层面制定了相应的生态补偿政策性文件，但因生态补偿政策的统一性与各地实施中的较大区域差异性，导致政策难于落地，操作难度大。其征收必须根据税费政策的基本目标和总体思路进行，必须成为一种政府行为，才有利于稳定生态公益林资金的来源和林业的可持续发展。

4.2 补偿基金的管理和使用

《森林法》中明确规定，森林生态效益补偿基金必须专款专用，不得挪作他用。对其使用必须实现封闭运行，全过程监管，由财政和林业两家主管部门共同负责，保证补偿基金按时、按量拨付到生态公益林经营者手中。在操作中，实现报账制度。一个项目的成功关键在质量。因此，工程项目的报账过程，是一个严格审批，质量检验，资金把关的过程，只有这样，才能保证补偿基金正常流转和生态公益林的可持续发展。

5 林场公益林发展思路与措施

林场在启动天保项目后，商品材指标被大幅度削减，公益林建设每年需投入大量的资金，林场财政赤字不断上升，累计拖欠职工工资420多万元(2012年12月底之前)。随着工资的逐年上调，给林场经济造成更大的压力，如果不尽快解决补偿资金，将严重影响公益林的建设质量和进度，同时也使林场面临更加严峻的经济挑战。虽经多次与林业主管部门、地方政府接洽，使财政补助增至70万元/年。但上述增加的经费对于实施分类经营以来的林场而言仍不能解决根本问题。公益林的发展，目前只能从林场的实际出发，量力而行，在工作中必须注重实效，因地制宜，发挥优势，有计划、有步骤地推进公益林建设。在缺乏外来资金(补偿资金)的情况下，林场内部只能通盘考虑，统筹安排，商品材和公益林相互促进发展，把解决公益林建设眼前突出的问题同实现林场森林资源可持续发展的长远目标结合起来，以促进后备资源的培育和发展，实现生态经济可持续发展。

笔者以为，应尽快通过调整产业结构，整体开发利用森林资源，本着优化第一产业，强化第二产业，快上第三产业的思路，以西部大开发云南提出绿色经济强省的目标为契机，以改善和优化生态环境，保护、恢复和发展森林植被为中心，以天保工程建设为主体，以经济发展为目的，选准突破口，处理好开发资源和保护资源的关系，合理配置资源。在保护、优化生态环境的同时，深入研究和大力开发生态环境资源，培育生态产业，发展生态经济，实现可持续发展。在实际工作中，主要做好：①加快天保工程建设步伐，通过造、封、补、改、管并举，保护、恢复和发展森林植被，实现森林资源可持续发展；②将海寨林场的公益林管护、森林防火隔离带修复、林业有害生物防治等工作引入市场机制，通过合同、委托等方式面向社会购买服务；③加紧调研，以此带动探索森林旅游业，建立森林公园极其配套服务设施，形成新的经济增长点，推动林场经济发展；④公益林建设资金投入以中央财政和地方财政投入为主，但要广开渠道，多方面争取吸纳资金。