赤峰市扶贫工作初探

◇ 文/赤峰市委员会宣传部 贾 晗

当前，内蒙古自治区赤峰市贫困人口已由2010年的80.55万人减少到2017年的13.47万人，贫困发生率降至3.74%，脱贫成效显著。本文初步探究赤峰市扶贫工作经验，并就扶贫工作中面临的问题提供对策建议。

一、赤峰市扶贫工作现状

赤峰市位于内蒙古自治区东南部、蒙冀辽三省区交汇处，总面积9万平方公里，辖3区7旗2县，总人口464.3万，有蒙、汉、回、满等30个民族，是多民族聚居区。赤峰市是内蒙古自治区人口最多的地级市，同时也是贫困人口最多的地级市。

近两年赤峰市经济发展势头较好，主要经济指标均处于内蒙古自治区第一、二梯队，但由于赤峰市贫困人口基数大，扶贫脱贫任务较重。截至2017年12月，赤峰市现有7个国家扶贫开发重点县、2个自治区扶贫开发重点县，贫困人口13.47万人，占内蒙古自治区贫困人口的35.7%。2017年，赤峰市着力推进脱贫攻坚工程，整合投入资金135.5亿元，突出重点、精准施策，5.8万贫困人口实现净脱贫[1]。2018年，赤峰市计划投入各类扶贫资金150亿元，实现7.7万人脱贫，喀喇沁旗、巴林右旗、宁城县3个国家扶贫开发重点县，克什克腾旗、松山区2个自治区扶贫开发重点县摘帽[2]。

二、赤峰市扶贫工作经验

当前，赤峰市扶贫工作取得了较好成效。2018年8月17日，国务院扶贫办主任刘永富到赤峰市调研指导工作，对赤峰市脱贫攻坚工作给予了充分肯定。赤峰市扶贫工作经验主要体现为以下几个方面：

（一）在扶贫组织上实抓严管

就目前来看，各级政府仍是扶贫工作责无旁贷的第一责任人，赤峰市切实履行这一职责，设置赤峰市扶贫开发领导小组，小组实行市委书记、市长双组长负责制，由市长任脱贫攻坚指挥部总指挥，下设18个专项工作推进组。2018年上半年，12个旗县区和17个行业部门向赤峰市委、政府递交了脱贫攻坚承诺书。建立起横向到边、纵向到底的扶贫组织架构，实现了扶贫工作组织的全覆盖。

在人员配备上，派驻脱贫攻坚推进组组长、联络员及工作队长147人，派驻苏木乡镇干部604人，派驻嘎查村干部8575人、第一书记1986人。赤峰市对派驻干部严管厚爱，使用“钉钉”软件进行签到管理，确保到岗到位，防止“挂名走读”，设立驻嘎查村干部办公室，统一配备办公设备，为派驻干部集中办理人身意外伤害保险，严格落实生活补贴、通信补贴等各项政策。任用方面，建立了双向激励约束机制。正向激励方面，注重从脱贫攻坚一线中考察使用和培养锻炼干部，2018年初对工作成效突出的39个先进单位和121名先进个人进行了表彰奖励。反向约束方面，制定了针对性的考核办法，以严厉的脱贫攻坚工作实绩考核倒逼各项政策措施的全面落实，召回44名驻村干部和29名第一书记，通过约谈、诫勉、停职、降职、免职等方式，处理各级干部142人（次）。培养方面，对派驻干部开展了全方位、多层次、全覆盖式的教育培训工作，截至2018年8月，共培训干部50537人（次）。正是在以上措施的共同作用下，赤峰市成功锻造出了一支懂扶贫、会帮扶、作风硬的扶贫干部队伍，实现了扶贫工作力量的优化。

（二）在扶贫资金上投融并举

扶贫不能仅靠人力投入，没有资金做保障，实现困难群众增收致富只能是一句空话，因此千方百计保障财政投入是基础也是关键。近年来，赤峰市市级年度预算安排扶贫配套资金呈逐年增加状态。2018年全市投入财政扶贫专项资金9.46亿元，增长29%。其中市本级投入财政扶贫专项资金2.71亿元，增长23%，旗县区投入财政扶贫专项资金6.75亿元，增长31%[3]。

在加大财政资金投入力度的同时，赤峰市也在积极创新金融扶贫方式。首先是引导金融机构参与扶贫。积极组织全市金融机构加大对扶贫项目的贷款和信贷投入力度。其次是强化扶贫融资平台建设。针对贫困地区贷款“难”、贷款“贵”等问题，赤峰市扶贫开发办公室于2016年成立了赤峰市扶贫开发投资有限公司，将其打造成精准对接各类扶贫贷款的市级统借平台，在放贷流程上做减法，在放贷环境上做优化，以实际行动让有意愿、有条件的贫困户能“应贷尽贷”。一是开展金融扶贫“强龙贷”工程，通过与多家金融机构合作，完成200余家农牧业扶贫龙头企业签约贷款授信。二是拓宽融资渠道，设立“银发扶贫产业基金”等多个融资金项目，达成意向融资100余亿元。三是健全融资风险担保机制。2018年赤峰市在自治区率先搭建起了盟市级投融资平台，成立了全区首家扶贫融资担保公司，为规模小、缺少有效抵押物、信用体系不健全的经营主体提供扶贫贷款担保。四是落实扶贫小额信贷政策。通过建立县级风险补偿金、完善信贷奖励机制、提高扶贫小额信贷政策知晓度等措施，截至2017年底，赤峰市“金融扶贫富民工程”贷款总量居全区第一。

（三）在扶贫措施上主打产业扶贫

产业扶贫主要以发展和扶持贫困区域的特色产业为手段，具体目标是大力扶持地方特色产业，提升贫困地区群众的自身发展能力，促进贫困区域人口脱贫致富，其具备的“开放式+造血式”的帮扶模式对于改进欠发达区域的“久扶不脱贫”困境有着非常显著的效果[4]。赤峰市一直坚持把发展特色产业作为全面打赢脱贫攻坚战的核心举措和贫困户稳定增收的根本途径，围绕“粮、肉、菜、草、果”五大主导产业及旅游、电商、光伏等新兴产业，强化龙头企业带动作用，建立和完善产业发展与贫困户利益联结机制，提升产业带贫减贫成效，形成了“三个带动”的赤峰产业扶贫模式，即发展特色产业带动脱贫一批、建设扶贫园区带动脱贫一批、培育龙头企业带动脱贫一批。

首先是发展带贫减贫作用显著的特色产业。赤峰市根据各地资源优势、产业基础和群众意愿，培育了设施农业、笤帚苗、黑毛驴、甜菜、紫花苜蓿和中草药等特色产业。如巴林左旗笤帚苗现已集中连片种植达35万亩，年加工笤帚7000多万把，形成了种笤帚、绑笤帚、卖笤帚的产业链，带动6000多贫困人口稳定脱贫。林西县的“甜菜富民”产业扶贫项目也是当地人心中一项“甜蜜的产业”。目前，赤峰市每个旗县区都形成了2～3个特色鲜明、带贫减贫作用明显的主导产业。

其次是统筹谋划全市脱贫攻坚产业园区建设。赤峰市为有效破解贫困地区产业结构单一，特色产业发展缓慢、规模小、效益低、辐射带动贫困人口能力弱的瓶颈，按照政府搭建平台、平台聚集产业、产业带动脱贫的思路，创建了73个区域特色明显、基础设施完备、带贫减贫机制明显、脱贫示范带动能力较强的扶贫示范产业园，其中，培育设施农业扶贫产业园27个，发展种养殖生产加工类扶贫产业园27个，创新“易地扶贫搬迁+产业园”7个，建设生态旅游与林果扶贫产业园12个。截至目前，已累计投入各类扶贫资金11.8亿元，投产运行38个，覆盖655个贫困嘎查村，带动贫困人口3万户、7.1万人。

最后是强化龙头企业带动作用。产业扶贫，龙头引领是关键。赤峰市积极引进、培育扶贫龙头企业，着力提高贫困户组织化程度，形成产业扶贫辐射效应。先后引进东阿阿胶、温氏集团、河南牧原、江西正邦等一批实力较强的国家级龙头企业，培育了蒙都、凌志、金峰等辐射带动作用较强的地方性扶贫龙头企业。目前，全市239家扶贫龙头企业通过与贫困户签订农牧业产品订单收购、流转土地、对贫困户提供全产业链服务、吸纳贫困户务工和入股合作收益等方式实现了产业扶贫全覆盖。

通过以上措施，2014年以来，赤峰市累计产业脱贫17.7万人，占全市脱贫总数的58.8%，扶贫成效显著。

（四）在扶贫成效监督考评上严格规范

监督是保证政策效果或工作目标实现的必要手段之一。赤峰市扶贫监督考评严格。一是通过扶贫工作考评办法明确各旗县区、苏木乡镇、嘎查村、驻村工作队及行业部门的考评指标、考评方式，通过这根“指挥棒”，让工作有抓手、明方向。二是在进行年终考评、常态化巡回检查、专项督查与市级领导包联督导时，实行进村入户实地调查、“背对背”抽查检查或进行暗访，防止考核出现“文本脱贫”“数字脱贫”。通过实地“摸底”，有效防范错评、漏评、错退、返贫及“临时扶贫”等情况出现。三是强化监督执纪与追责问责。2018年赤峰市全面启动扶贫领域作风建设年活动，结合全市脱贫攻坚工作大排查大整治专项行动，深入开展了扶贫领域腐败和作风问题专项治理行动，通过移送司法处理、党纪政务处分和曝光典型案例形成有力震慑。此外推进“三务公开”平台建设，严肃查处“三务”不公开、假公开、公开不到位等问题。

为防止把考核当目的、为考核而考核，从而出现扶贫目标的异化，赤峰市明确了市级考核的次数、市级以下第三方评估及行业部门开展监督等需要履行的手续，并在监督考评整合、联合督查方式上不断探索，避免填表报数频繁和层层监督考评加重基层负担现象的发生。

三、赤峰市扶贫工作存在的困难及问题

赤峰市于2018年4月19日开始在全市范围内开展了脱贫攻坚工作大排查大整治专项行动，各旗县区组织所辖苏木乡镇通过查阅资料、入户走访、问卷调查、电话询问等自查方式对辖区的脱贫攻坚工作进行摸底排查，现将排查中发现的问题及困难梳理如下：

（一）精准扶贫基础工作不够

精准扶贫从广义上来说是一种针对不同扶贫因素而采取的差异性干预方式进行的扶贫[5]。换言之，精准扶贫是类似于瞄准型的靶向扶贫，是有别于我国传统扶贫策略的新创举。赤峰市在精准扶贫基础工作方面尚存在不足。

在精准识别方面。一是赤峰市部分行政村贫困人口识别程序不规范，仍然有错评、漏评、非整户识别、人口自然变更不及时等情况存在；二是致贫原因分析不准确，影响施策效果的发挥；三是一些贫困户钻扶贫政策的空子，部分老人主动或被动地分家单过，“想方设法”地被识别进来。

在精准退出方面。一是贫困人口退出不精准，错退、漏退现象依然存在；二是部分地区脱贫户仅仅享受几百元的资产收益项目就进行了脱贫，存在“一股了之”现象；三是退出标准机械，存在着“算账脱贫”的问题，如一卡通收入达到人均3200以后就认为已经符合脱贫标准。

在精准帮扶方面。一是个别旗县区没有因人因户按照致贫原因分类施策，帮扶时没有尊重贫困户的发展意愿，且扶贫项目单一，增收不明显，容易返贫，贫困户满意度较低；二是仍有部分驻村工作队和帮扶干部政策不熟、情况不明、底数不清，帮扶工作不扎实、方式简单不深入、措施缺乏针对性、帮扶成效不明显。仍然存在“驻村走读”“名驻实不驻”的问题；三是部分村存在贫困户低保户只能“二选一”的现象或贫困户脱贫后低保政策也被取消的情况；四是个别旗县区存在2014—2015年的脱贫户不享受健康扶贫、危房改造、产业扶贫等政策问题。

（二）后续脱贫难度较大

首先是部分贫困地区贫困程度深。按照国家划定的标准来看，赤峰市没有深度贫困地区，但巴林左旗被自治区确定为深度贫困地区，其贫困人口有2.5万，贫困发生率为8.3%，与全市3.74%的贫困发生率有较大差距。加之敖汉旗、阿鲁科尔沁旗、翁牛特旗这3个地区共有贫困人口8.1万，占全市的60%、全区的21.4%。此外这些贫困地区生态环境脆弱，资源禀赋不足，传统扶贫产业抗风险能力弱，稳定脱贫增收难，几乎都是难啃的“硬骨头”。

其次是贫困人口结构不容乐观。目前，赤峰市未脱贫人口中因病因残致贫返贫、无劳动能力、60周岁以上贫困人口占比近60%，其中因病致贫返贫的就有3.8万户、7.5万人，占全市贫困人口的53%。可见在剩余的贫困人口结构中，老弱病残群体占比很大，健康扶贫和兜底保障任务繁重。

再次是贫困旗县财力普遍较弱。目前，赤峰市各贫困旗县自给率较低、而债务率普遍较高，加之经济下行压力加大，扶贫自主投入能力和配套能力明显后劲不足。

最后是近年来自然灾害较为严重。2018年，赤峰市先后遭受了旱灾、风雹、洪涝等多种自然灾害，全市因旱受灾人口88.8万人，特别是翁牛特旗部分贫困户因灾没有生产经营性收入或收入低于脱贫标准，从而未能按计划脱贫，导致翁牛特旗的脱贫未能“摘帽”。这也从侧面反映出部分偏远山区依旧存在靠天吃饭现象，脱贫难度较大。

（三）贫困人口脱贫内生动力不足

传统的救济式物质扶贫助长了部分贫困群体的依赖思想，主要表现为：个别贫困户无劳动积极性，“等靠要”思想严重，甚至存在“穷占便宜富吃亏”的心理，脱贫主动性不足；部分贫困户仍然对扶贫政策不了解，只是一味地被动接受，“让干啥就干啥”。

四、赤峰市扶贫工作的相关对策及建议

（一）在把握精准要义上做文章

2015年6月18日，习近平总书记在贵州召开的部分省区市党委主要负责同志座谈会时强调，“扶贫开发贵在精准，重在精准，成败之举在于精准。”[6]这提醒我们要牢牢把握精准要义，坚持精准扶贫、精准脱贫方略。

在精准扶贫、精准脱贫上，当前赤峰市应牢牢把握住现行标准不变，稳住步子沉住气，既不急躁蛮干，也不消极拖延，确保焦点不散、靶心不变。具体而言就是严格按照“两不愁、三保障”要求，既尽力而为，绝不降低标准、影响质量，也要量力而行，不擅自拔高标准、提不切合实际的目标。因地制宜，针对不同贫困地区相应的资源环境精准定策施策，按照贫困人口致贫原因尽最大可能将各项脱贫措施精准落实到户到人，在具体操作上就是要差异化、科学化定方案、定计划、定项目；注重调查研究，深入细致开展入户走访调查摸底工作，进一步精准识别贫困人口和致贫原因，避免闭门造车，增强政策的针对性；定期开展建档立卡“回头看”，不断健全贫困人口动态调整与动态管理；完善精准扶贫大数据中心，全面采集分析贫困人口信息，实行数字化、信息化管理；瞄准全市未脱贫人口，在“自上而下”政策制定的传统路径之外，适时引入“自下而上”路径，以增强政策的操作性，减少政策执行中“飘”在上面与“落”不下来的现实问题。

（二）攻坚贫困程度较深地区的脱贫工作

部分贫困地区贫困程度深、脱贫难度大，需要比其他地区付出更多努力、投入更多资源。在资源的投入与分配上，优先支持贫困程度较深地区发展；政策上全面落实健康扶贫政策，支持其建立贫困人口大病救助基金，完善控辍保学工作机制，阻断贫困代际传递等。按照习近平总书记在江西调研考察时所说的“在扶贫的路上，不能落下一个贫困家庭，丢下一个贫困群众。”举全市之力推动贫困程度较深地区脱贫攻坚。

（三）激发贫困群众内生动力

习近平总书记多次强调“扶智”的重要性，“扶智”“扶志”工作究其实质就是思想的引领、精神的启发和内生动力的释放。与产业发展等显性工作相比，“扶智”需要解决的是精神贫困和发展能力贫困的双重问题。

首先要通过舆论宣传引领贫困人口转变思想观念，摒弃陈规陋习，形成脱贫光荣、勤劳致富的价值导向。

其次要围绕产业发展和企业需求，对贫困人口进行必要的技能培训，使其掌握一技之长，依靠自身劳动脱贫致富。在这里需要重视一个问题，即尊重贫困人口的发展意愿，避免“民意替代”。民意替代是指在扶贫资源和资金的具体使用方向上，地方政府代替贫困农户作出决定[7]。充分尊重贫困人口主体地位、重视吸收贫困人口意见建议将有助于其内生动力的激发与政策效果的实现。

最后要正确处理外部帮扶和自身努力间的关系。强化激励和约束并重的政策设计，注重建立利益引导机制，减少直接发钱发物的简单方式，加大公益性岗位开发力度，扩大以工代赈、生产奖补、劳务补助等形式的覆盖范围，让贫困人口以劳取酬、多劳多得。

五、结论

赤峰市已构建起真抓严管的组织领导体系、投融并举的资金保障体系、主打产业的扶贫举措体系以及严格规范的监督考评体系，并实现了责任落实、资金落实、工作落实、效果落实的全覆盖。赤峰市的脱贫成效不断提升，脱贫攻坚取得阶段性成果，但仍需在强化组织领导、加大扶贫投入、做强产业支撑、压实脱贫责任的基础上，提高扶贫工作精准度。