城市化进程中的郊区社会治理问题研究

范郭一

在快速城乡一体化的大背景下，针对特殊区域塑造而成的特殊社会转型难题，近郊区的社会治理不仅要借鉴中心城区的管理模式，也要积极发挥传统资源的优势，因地制宜地探索切实可行的治理办法，提高区域性社會治理的效率。在近郊区社会治理的制度资源当中，村民组长队伍是一个历史悠久但日益闲置的社会资本。尽管最初目的是便于组织农民生产，其在社会治理中发挥着不可替代的重要作用。由村民组长构成的关系网络，不仅能够将分散的农户整合为一个整体，而且在化解社会矛盾、开展农村集体事业、扶贫济困等基层事务中扮演着积极的角色。考虑到近郊区正在从“熟人社会”迅速地向“陌生人社会”转变，农民之间的社会关系和交往模式正在逐渐地市民化，在社会治理的意义上，开发和利用村民组长的社会网络资源就更具必要性与实务性。

一、近郊区社会治理的个殊性

上海郊区多年以来一直是资本的重要聚集之地，同时也是流动人口主要的出入之地。资本和人口的集中对于地方的经济发展做出了巨大贡献，但是，人口密度的增加和流动性的增强也提高了社会管理的难度，相对于中心城区和远郊城区，近郊区的违法犯罪数量相对更多，犯罪率相对更高。作为上海的“北大门”和市级支柱产业的集散地，J区面临的经济发展与社会稳定问题具有相当的代表性。

（一）近郊区常住人口数量大，外来人口超过本地人口

近郊区的人口结构不同于城区与远郊区，常驻人口规模数量庞大，流动人口的规模超过当地户籍人口。2015年，J区的常住人口总数达到156.94万人，其中外来人口达到90.79万，占比高达57.85%，远超本地户籍人口。

（二）人口密度增速快、密度较低，社会治理的难度更大

近郊区人口密度的变化也十分显著。中心城区的人口密度持续保持稳定，基本没有变化。相对于中心城区，J区的人口密度呈现快速增长的势头，从2003年的每平方公里1115分上升到2015年的每平方公里3378人。人口密度增快表面人口集中居住的变化快，但较低的人口密度也意味着居住相对分散，社会治理的空间范围更大，社会管理的难度更大。

（三）居委会的数量增加快，郊区农民“只转户籍，不转身份”

从人口密度的变化可以看出，近郊区居民的集中居住是一个显著的趋势。越来越多的自住房屋被征收和拆迁，通过置换或经济补偿而集中居住在商品房小区。因此，村委会在村民整体拆迁的情况下逐渐失去存在的价值，转而成立居委会来代替村委会，继续保障村民的自治权利。统计数据显示，在过去十年多的时间里，J区成立的居委会数量逐年增多，从2003年只有93个居委会，到2015年，居委会数量达到179个。但是，居委会增加的数量并不等同于村委会减少的数量。事实上，在2003年至2015年期间，J区的村委会数量从171减少到143个，在减少的28个村委会当中，多数情况是由于村委会兼并所致，只有一小部分村委会是由居委会的建制而撤销。

农村集体财富的分配影响村委会行政转型，在那些实施“由村民转为市民”的村委会，股权分配和村委会选举使得他们仍保留了“农民”的集体身份和权利，集中居住的“新市民”仍然经常参与原来村委会的活动。因此，“人户分离”现象越来越普遍。

二、J区N镇村民小组社会管理状况

N镇共有8个行政村，146个村民小组，132位村民组长。由于地处城乡结合地带、产业经济发展，该镇多年以来吸引了大量的外来人口就业和居住，本地人口的工作与生活也一直处于快速变化当中。因此，社会管理面临诸多挑战，其中，优化村民组长的管理工作具有重要意义。

（一）常住人口数量较大，居住分散，管理工作量大，难度高

在146个村民小组范围内，每个行政村平均常驻人口3373人。8个行政村中，只有三个村的管理人口在平均数之上。N镇的外来人口数量庞大，规模超过本地户籍人口。截止2016年底，平均每个村居住的外来人口达到4034人。其中XF村的流动人口总数高达9801人，而常驻人口只有1084人，外来人口数超过常驻人口数的9倍。

（二）自然村之间的社会治理差异性较大

由于居住分散和人口差异等特点，各个自然村之间的管理工作仍面临较大的差异。以动拆迁为例，JH村在完成全部拆迁工作的情况下，XF村只有6%的户籍人口动迁。拆迁程度不同决定了组务管理的工作内容和工作量的不同。在那些整体拆迁的村组，组务管理的任务主要是联络分散居住的村民，而在整体拆迁的村组，环境卫生、综合治理等传统村务是其主要工作内容。在个别耕地较多的村组，村民组长则需要做好耕地管理工作。

（三）村民组长兼职为主，专职较少

在N镇，村民组长分为专职和兼职两类，132位村民组长中，43位（占33%）是专职，89位（占67%）是兼职。前者除了领取固定的工资和考核收入外，他们还由村委会代之缴纳工作保险和保障金，后者只是在空余时间从事村民组长的工作，他们的收入一部分来自于正式的就业单位，一部分来自于村委会提供的报酬，但是，不同于专职村民组长，他们不享有村委会提供的险金待遇。

（四） 村民组长管辖范围与幅度差异性较大

村民组长的平均管理范围达到178626平方米，管理范围分布的非常的不均衡：管理范围最大的（584249平方米）高于平均数的3倍以上，而最小管理范围（28784平方米）则仅有平均数的16%，因此，最大管理范围的自然村与最小管理范围的自然村存在很大的悬殊，前者是后者的20倍以上。在管理人口（常驻人口）方面，每位村民组长的面对的平均人口数量为329人，其中，兼职与专职管理的平均人口相当，分别为344人和312人。村民组长管理人口最多的单位达到2516人，而管理人口最小的自然村只有14人，两者之间相差近20倍。人口管理十分吻合于地理上管理范围，自然村之间情况悬殊。这表明，人口分布非常不均匀，每位村民组长之间的工作量存在较大差距。

（五） 村民组长收入结构不合理，整体素质有待提高

目前，N镇村民组长的收入处于不平衡的状态，主要有以下几个问题：（1）村民组长的总体收入偏低，年平均只有23384元；（2）专职于兼职村民组长之间的收入过于接近，“平均主义”的特征比较明显，相对于兼职村民组长，专职村民组长的收入较低；（3）收入分配没有很好地和工作量挂上钩，管理人口和范围较大的村民组长收入略高于管理人口较少、管理范围较小的自然村；（4）自然村的集体经济水平造成了村民组长之间的收入差距，经济状况好的，村民组长的收入就会高一些，反之亦然。

同时，因村民组长的年龄普遍偏大（平均年龄60岁），队伍整体文化水平较低，工资收入低下造成年轻人不愿担任村民组长。如果不能及时地出台措施，村民组长的机制在社区治理当中，将面临“朝中无人”的困境。

三、N镇YL村创新治理经验

YL村位于N镇西首，区域面积4.37平方公里，全村共有17 个村民小组，14位村民组长。目前常住人口9000多人，其中常住户籍人口2000余人，流动人口7000余人，总户籍数936 户。2016年，该村在借鉴M镇BG村的经验基础之上，在全村推行村民组长管理创新。管理创新包括如下几个要点：

（一）村内事务治理采取平行结构

自然村的管理由三个部分组成，分别是村民组长、人口协管员和联勤队员。三方属于平行关系，归口不同部门管理。人口协管员隶属于镇政府，负责外来人口的信息登记；联勤队员负责社区安全，归驻村民警管理。村民组长由村委会直接管理，负责和村民相关的所有事物，包括掌握人口动态，观察流动人口的出入情况，即时上报协管员；为每户办理房屋租赁手续；定期巡逻，检查卫生、安全和社会治安状况，发现异常情况即时反馈给联勤队队员；协助卫生员搞好村内环境卫生等。

（二）村民组长是“兵”而非“将”

在YL村的创新方案中，村民组长是“政策到户”的执行者，村委会赋予村民组长全面的职责，从合作医疗、社会保险、计划生育等政策性工作到村民邻里纠纷的化解，从信访接待、拆违拆建到小广告清除、垃圾清扫、河道清洁，无所不包。村委会的工作对村民组长的依赖较大。作为村委会与村民之间的沟通桥梁，村民组长的工作牵一动百，细关生活的方方面面。不过，在YL村现有工作架构下，村民组长手下无兵无将，除卫生员归其管理外，没有其他志愿者或工作人员协助其工作。

（三）业绩考核门类齐全，选项简单实用

2016年4月，YL村村委会为了便于对村民组长进行考核，制定实施了《村民组长业绩考核明细表》，考核项目主要分为综合治理（分值40分）与环境卫生（分值55分）两部分，综合治理中包括村民組长的“工作纪律要求”及“农村人口管理”、“社会治安”、“公共安全”、“违法用地和违法建筑”等内容。考核由村委会和联勤人员负责，实施双重考核、随机突查机制，做到扣分有证据、扣分按比例。

（四）村民组长的收入开支由村委会全额支出

由于集体经济状况较好，YL村在设计该方案的时候，将涉及到村民组长的经费开支与人头支出部分纳入到村委会的财政预算当中。尽管YL村的经济状况较好，村委会还是面临着较大的财政压力。财政压力因集体经济的股金改革显得尤为突出。

四、从M镇“BG村治理”比较N镇“YL村经验”

M镇BG村是上海地区焦躁实行村民组长改革的单位，该村共有10个村民小组，管理人口规模达到约1.1万人，其中，流动人口约1万人，常住人口约900人，户籍人口2417人。从网格化管理的角度看，“BG村的治理模式”可以概括为如下几点特征：

（一）扩充村民组长的管理权限

考虑到村民组长管理的人口规模较大、管理范围较广，BG村村委会在改革当中赋予10名村民组长以一定的管理权限，将分散在自然村当中的治理结构适度地集中（见图-4），将人口协管员的职能交给村民组长。

（二）村民组长朝向职业化发展

BG村10名村民组长全部实行专职化，他们在村内有独立办公室。村委会大幅度地提高村民组长的收入，竞争上岗。在实施职业化之后，村民组长的收入和管理人口的规模挂钩，2015年，村民组长平均收入65000元，其中，管理人口数最多的村民组长工资最高，可达8万/年。职业化的发展方向极大地调动了村民的积极性，更多年轻人加入到村民组长的行列，从而解决了村民组长年龄老化的问题。上岗的村民组长平均年龄40岁，其中，年龄最大的只有58岁，年龄最小者32岁。

（三） 对村民组长实行精细化管理

作为职业化的一个组成部分，村委会结合J区政府发布的农村社会管理评级实施细则与村实际情况，分别制定了“村民组长每月工作业绩考核表”、“村民组每月自我考核表”、“村民组长年终考核表”等三个考核。由各条线负责人对村民组长的整体工作进行打分，最终由村委会汇总。双重考核，多人考评，切实做到奖惩分明，扣分有据，实现考核成绩与“钱袋子”直接挂钩，在确保考核有效性的前提下，最大程度得调动了村民组长的积极性。

相较于BG村，YL村的试点经验存在明显差别，既有自身的优势，也存在进一步改进之处。简而言之，YL村的试点经验之所以不同于BG村，最根本的地方在于，村委会是否将村民组长队伍实行专职化。一旦村民组长实行全面的专职化，不仅村民组长的规模和权力会适度扩张，村委会的行政考核和财政开支等一系列问题都会一一呈现出来。因此，关键的问题是，如何定位村民组长的职能。

五、关于村民组长专职化建设的若干建议

考虑到社会转型的区域差异，郊区社会治理可以因地制宜地探索更加有效地管模式，基于以上的调查分析，笔者就郊区社会治理如何更好地发挥村民组长的作用，提出以下建议：

第一，对村民组长实施适度的扩权，将分散在自然村的管理网络整合到村民组长的管理系统中。扩权之后的村民组长在每个自然村是行使社会管理的统辖权，这些管理权限主要集中在人口信息管理、环境卫生、邻里纠纷的调处、社会治安的信息报告等。

第二，扩权后的村民组长建议实行专职制度，在扩大管理权限的同时，赋予更多的管理义务。专职化的村民组长应当更加年轻化和知识化，收入明显高于改革之前。在条件成熟的情况下，村民组长的遴选范围可以扩大到自然村长期居住的外籍居民。专职化的村民组长由村委会统一遴选、管理和考核。

第三，村民组长的专职化应当整合财政资源，减轻村委会的财政压力。财政资源的整合既包括传统的村委会支出，也有镇政府的财政扶持，同时，利用上级政府的专项资金，提高村民组长改革的财政投入。

第四，对于专职村民组长的考核，可以参照YL村的考核指标，保持考核工作的简单易行。同时，在考核当中，可以考虑提高村民监督的权重，增加村民的自我管理的积极性和创造力。