以管资本为主加强国有资产监管的路径分析

●刘轶齐

“地方财政监督创新与探索”专栏

党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了针对国有企业改革的目标和任务，强调以国有企业改革为基调，发展混合所有制经济、完善现代企业制度为重心。营造良好的政商环境，坚持政企分开，转变对国有资产的管理方式，以“管资本”的方式参与企业，实现国家资本和企业的良性互动，国有资本提供企业经营所需资金，国有企业在为国家发展战略的基础上，逐步实现其效率的提升。

一、国有资产管理向“管资产”改革的现实背景

改革开放以来，国有企业的股权及人事任命权大部分由政府掌握，特别是地方政府。因此，产生了一系列的问题，如产权不明晰、双向寻租、代理问题严重等，致使国有企业效率低下。

一方面，由于国有企业股权掌握在政府手里，受政府行政干预较多，可能会帮助地方政府承担一些政策性负担，如冗员、税收、财政收入或经济增长的任务，导致大多数资源都流向了国有企业。但由于其使用效率较低，不仅造成了资源浪费，还挤占了其他优质企业经营所需资源，造成我国整体资源配置效率较低，公平与效率双重损失。

另一方面，由于国有企业产权不明晰，造成了更大的代理问题。国企的经理具备官员和经济人的双重身份，但其出于政治晋升或私人利益，往往会造成“短视主义”，损害国有企业的利益，造成国有企业运行效率低下。综合来看，需要完善政府对国有企业的管理方式，从以前的经营干预转变为以股东的方式参与企业管理，仅作为出资人，逐步以市场化方式运作国有资本，提高资本运作效率。同时，也要完善公司治理机制，建立完善的监督与激励机制，同时逐渐以市场化方式选聘经理层。充分发挥国有企业的资源优势以及规模优势，让国有企业在承担社会责任的基础上兼顾自身效率，谨防顾此失彼的不平衡现象，焕发国有企业的活力。

面对国有企业长久以来的体制性问题，党的十九大提出完善国有资产管理体制的方案，即专门设立国有资产运营公司来负责国有资本运作，充分利用专业化优势，同时增加了金字塔层级，充分体现了国家简政放权的方针政策。国有资产管理体制的改革，不仅能提高资源配置效率，使资源流向效率更高、产出更高的领域；而且能够进一步减少政府对国有企业的直接干预，弱化国有企业的政策性负担及政府对企业的寻租，改善国有企业经营绩效，做大做强做优国有企业。

二、从管企业到管资产再到管资本的重要意义

党中央、国务院强调，国有资产管理要从“管资产”向“管资本”转变，改组组建国有资本投资、运营公司，以实现国有资本在专业化平台上高效运作，放大国有资本功能，推动国有资本合理流动优化配置。这一改革标志着国资监管的内容发生重大改变，具有重要的现实意义。

第一，有利于真正实现政企分开、政资分开。以“管资本”联结国资委监管机构、国有资本运营公司以及国有企业，形成三位一体的组织架构，可以在明确政府和企业关系的基础上，减少政府对企业的干预，明晰定位，各司其职，充分发挥监管者、出资人代表及经济人主体企业三位一体架构的作用。基于以市场化方式投资、管理国有企业的目的，设立国有资本投资公司和国有资本运营公司，国有资本投资和运营公司再以股权投资混合所有制企业，而混合所有制企业完全按照市场机制进行运作，这就清楚地划分出国有经济融入市场时的管理层级以及各层级的管理界限，从而真正实现政企分开、政资分开。

第二，有利于调整优化国有经济布局。国有资产管理过去强调通过管人、管事、管资产来管好企业，但企业实物形态十分复杂，涉及大量的人、事和资产，流动性差。而国有资本是价值形态，流动性好，交易性强。现在强调以管资本为主，通过对国有资本职能和投向的有效监管，有利于国有企业按照市场机制，通过产权交易等方式加快企业战略重组，不断优化国有经济结构和布局。

第三，有利于提高国有资产运营效率。以管资本为主加强国有资产监管，国有资本运营效率和国有企业经营业绩考核将更具针对性与可操作性。同时，以管资本为主的管理体制，强化国有资本运营，国有企业股权变更和联合重组将更加频繁，有利于国有资本跨企业、跨行业流动，使国有资本投向效率更高、综合效益更好的行业领域。

第四，有利于国有企业完善国有企业治理。“管资本”的监管方式转变能缓解国有企业的代理问题，有利于缓解政府与企业之间的信息不对称，减弱国企经理人的机会主义行为。同时能够更有效地监督国企的运作，有利于促进国企完善公司治理机制、建立现代企业制度、设立董事会和监事会，优化董事会和监事会结构。

三、加强国有资产监管的路径探讨

（一）完善国有资产出资人代表制度

改革开放以来，我国在国有资产管理体制改革中不断探索和创新，积累了许多经验。其中，出资人代表制度为重大创新成果，其由“企业国有资产属于国家所有，国有财产由国务院代表国家行使所有权”的规定发展而来。为坚持和完善这一制度，应在以下几方面继续努力。

1、明晰国有资产监管机构的权责分配。政府作为出资人应以股东身份监管国有企业，履行监管等出资人职能，但不干预企业经营，企业应当坚持其作为市场中的经济人主体自主经营、自负盈亏。进一步地，政府应统筹协调出资和监管两项职能。国有资产监管机构应运而生，政府特设其代表本级政府履行出资人职能，并监督管理国有资本的运作，但不履行政府公共管理等职能，是一种市场化经济主体的表现。顺应改革浪潮，坚持市场化方向，实现出资、监管有机协调统一，提高国有资本运作效率，改善资源配置效率。

2、定期向上报告国有资产配置及使用情况。在我国，由于国企是全民所有，使得剩余索取权和剩余控制权相分离，进而可能导致国企经理出现道德风险和逆向选择问题。因此，有必要定期向负责监管的全国人大常委报告国有资产的具体情况，加强对国有企业的监督，防止浪费国家资源，缓解资源配置扭曲。

3、进一步明确和完善国有资产出资人职责。为了厘清政府的职责，提高资本管理效率以及企业资本投资回报率，政府特设国有资产监督管理委员会，代表本级政府以出资人即股东的身份，对管辖范围内的企业进行监督管理。这是国有企业深化改革道路上一项重要的制度，中央及地方政府在减少政府对企业的干预，特别是对国有企业。具体来讲，国资委作为专业的资产管理机构，根据比较优势理论，应当充分发挥其专业化优势，逐渐将出资人监管机制推广完善，使其具有普适性。

进一步地，要明确国资委的职责定位，以恢复企业活力、提高经营效率为主要监管目标，积极行权，科学行权，合理放权，依法放权。而国有资本投资、运营公司作为出资人主要负责企业重大决策，包括投融资计划、产权管理等。具体到企业经营运作等事项，则归属于企业权责，企业自主经营决策。集团企业的监管以上一级管理为原则，防止越级干预，出现职责不清，管理效率低下等问题。国有资产监管部门逐步明确各自职责，发挥各自专业化优势，使国有企业在承担部分社会目标的基础上逐步成为市场主体，以市场化的方式经营，提高国有企业效率，优化资源配置效率。

国资委需进一步明确其监管重点：一是合理配置国有资本，以国家产业政策为向导，企业经营效率为考量，综合市场需求等，科学调整存量，谨慎配置增量，改善国有资本配置效率。二是加强对国有资本运作效率及质量、监管企业经营状况、财务状况等的关注，以便调整国有资本的配置。同时，严格监管国有产权在市场上的流通，适时放宽国有产权交易限度和力度，既要保证国有资产不流失，也要兼顾国有资本的流通性。三是分类监管国有企业，依据国企的功能和性质，赋予差异化的考核标准，防止“一刀切”产生负面的代理问题。改进考核标准体系，公益性质的更注重社会责任、社会问题的解决等，而一般的国有企业则应综合性地将经济增加值、创新能力、经营效率、社会责任、环境保护等纳入考核体系。四是完善国有企业经理人激励机制，不仅要逐步引入经理人市场机制，将经理人薪酬与其能力等挂钩，实现经理人选聘和薪酬双重市场化。而对于传统的官员经理人，应将企业经营效率纳入考核结果，并将考核结果与职位晋升有机统一起来，使经理人最大化为国有企业创造价值。五是推动企业建立现代企业制度，完善公司治理结构，实现党政领导与公司治理的有机结合的双重治理模式。以出资方式参与企业，以派遣董事等方式参与企业经营，使企业在完善的公司治理机制下逐步实现自主经营。

（二）改革国有资本授权运营体制

国有资本投资、运营公司的主要作用是专业高效地运作国有资本，依据国家的战略规划、产业政策、企业的经营状况及实际资金需求等，进行资本投资运营，促进国有资本合理流动，优化国有资本布局，提高国有资本配置和运营效率，更好地服务国家战略需要。转变现有国有资产管理方式，要向“管资本”的新型模式迈进，受国务院委托，以国资委为主要出资人，授权于专业资本运作机构即国有资本投资、运营公司。

1、改组组建国有资本投资、运营公司。以国有资本投资回报率以及运作效率提升为目标，转让国有股权，并以国有资本为企业经营提供资金，组建国有资本投资、运营公司。再者，为实现国家战略目标、提升产业竞争力，将部分符合条件的国有独资企业集团改组，通过投融资、科技创新、产业调整以及资本运作等方式，在国家战略、支柱性行业或部门完成产业转型升级，优化国有资本配置结构。目前，中央企业母公司大部分是控股型的产业集团企业，一般都有相对固定的专业投向，应利用其现有优势，扩大产业规模、提升产业竞争力，放大其他方面的功能，包括投融资、战略规划等。可撤销集团部分管理部门，将母公司改组成为国有投资公司，不仅可以精简结构，还能够提升国有企业办事效率。与此同时，不少地方国资委也已完成“三位一体”模式的架构改革。一般来讲，国资委出资组建国有独资公司，即国有资本投资、运营公司来专业运作国有资本，类似于新加坡的淡马锡模式。国资委作为股东，向公司派遣董事参与经营。而作为一项市场化改革，公司应落实职业经理人制度，依法依规聘请高水平、具备专业素养的职业经理人。

2、构建“国资委—国有资本投资、运营公司—国有企业”的三层组织结构。国资委授权国有资本投资运营公司履行出资人职能，成为国有企业股东。在“一企一策”的基础上，进一步明确授权的范围、内容及方式，以国有资本投资和运营公司为专业投资平台，运作国有资本，履行股东职责。相应地，作为股东，应依法行使股东权利，以其出资比例承担有限责任，向所辖企业派遣董事，以国有资产保值增值、战略规划或投资回报率为目标。以“管资本”为核心，改变国有资产监管方式，是国有企业深化改革的切入点。为此，国资监管部门要在简政放权上有新突破，进一步转变职能，将经理层人事和投资决策等经营决策权真正放下去、放到位。在绩效考核方面，公益类企业应与商业类企业分开，分别建立不同权重的绩效考核评价指标体系，提升监管的效率和质量。与此同时，国资委对国有企业进一步放权并减少行政干预，授权国有资本投资运营公司监管，成为提高国有资本边际效益以及高效运作的专业平台，实现国有企业所有权和经营权分开，并将国有资本管理体制由“国资委—国企”的二级结构转变为“国资委—国有资本投资、运营公司—国有企业”的三层组织结构，形成“监督—管理—经营”的三个层次。每一个层次和每一级框架都承担着不同的任务，各自的权利和责任也不一样。国资委负责出资，而国有资本投资运营公司负责专业化投资和资本运作，以市场化方式推动国有企业自上而下的改革，新型的监管方式、营运方式也更贴近企业作为市场主体的趋势，积极发挥企业资源利用效率，促进国有经济良性高效发展。正确处理好“放活”和“管好”的关系。在简政放权政策导向下，作为国有资产出资人代表，应结合国家战略需求、产业升级、企业长期发展需要等有的放矢，明确自己的职责范围，放管有机结合，以放权恢复企业活力，以监管约束企业或企业经理人不规范行为。这样既能及时掌握企业经营运行状态，作出调整和反馈；引入专业资本运作组织，又能为国有资本经营注入新鲜血液，发挥各方机构分工专业化优势。重新分配国有资本监管的各项事务，明确各自的权利范围及职责划分，防止越权干预，多头管理，造成管理混乱、权责不清等影响企业运营效率的问题。

（三）落实国有企业微观市场主体地位

1、完善公司治理机制，落实董事会职权。长久以来，国有企业虽然经历过多次改革，但仍受行政干预较多。此次增加国有资本运营公司，增加了金字塔层级，能够有效削弱政府对国企的直接干预，且向市场化改革又迈进了一大步。政策执行有效与否，不仅与政策本身的有效性、政府的执行力有关，还需与企业自身的机制相匹配，才能发挥最大效用。因此，在简政放权的政策下，国有企业也应顺应改革完善公司治理，建立与制度相适应的治理模式。最重要的是规范董事会，有效发挥其在选聘经理人、薪酬激励、履行重大决策等方面的作用。央企作为特殊的国企，应逐步在市场化选聘、合同管理、薪酬激励以及退出机制等方面予以完善。

2、合理配置国有资本，放大国有资本功能，优化资源配置。对于国有企业的放权与国有资本的配置，需特别注意与上市公司有关的权限，由于上市公司是央企的资本运作平台，与央企的发展及国有资本投资息息相关，包括兼并重组、产权交易、投资运营等。

3、完善薪酬激励方式，探索中长期激励。央企审批其高新技术型子公司股权激励和分红方案，企业分红支出计入应付工资总额，但不受工资总额限制，且不作为工资福利费的计提依据和基础，中央企业可以依照实际情况积极实施适合本企业的股权激励计划。放权政策的实施不仅以中央企业为标的，进一步拓展到中央企业下属企业以及央企集团，表明了中央政府简政放权的决心和态度，为恢复国有企业活力的一剂良药。

4、攻克改革难关，推进改革有效实施。自古以来，任何一项改革的推进都不会平稳无障碍，都会遇到一定的阻力和困难。对于改革过程中出现的难点和模棱两可的问题，应及时作出明确的指导，以确保改革后续工作顺利推进。例如，除主业关乎国家安全、涉及经济命脉的行业或领域，中央企业审批其下属公司的混改方案，只需按文件要求的程序报送即可，进一步深化了国企混改的深度、广度和力度，推动改革进一步实施。

（四）推动国企混改，切实转变机制

当前，正以混合所有制改革为突破口深化国有企业改革。相应地，国有投资、运营公司主要服务于混合所有制企业，作为出资人，行使股东权利，派遣董事参与企业经营。深化国有企业改革，既要推动混合所有制改革，更要改变企业的经营模式，完善公司治理机制。在混合所有制改革下，为国有企业引入非国有资本，解决国企产权不清、所有权和剩余索取权分离导致的代理问题。公有制经济和非公有制经济的结合，激活了国有企业的生命力和活力，同时解决了私营企业（包括集体企业等）融资难、资源获取受限等导致的发展质量滞后问题，实现国企和民企的“双赢”。参照 《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》，本着“宜独则独，宜控则控，宜参则参”的原则，公益类企业以国有独资公司为主，关乎国家安全或具有自然垄断的企业主要是国有绝对控股企业，而一般处于充分竞争行业的企业则是国有控股或参股公司。国际上的认定方式一般是，国有持股50%以上的企业为国有控股，反之，则不是。因此，对于国有绝对控股，应在国有企业管理的基础上，积极引入市场机制，充分发挥政府和市场两只手双重机制下的协调作用。而国有控股、参股公司应完全以市场化方式经营，促进竞争领域的所有公司积极参与市场竞争，深化混合所有制改革。

总之，无论是哪种类型的国有企业，都应积极地引入市场机制，但需明确不同类型的国有企业，政府与市场权重有一定的差异。在国有绝对控股，不能也无法完全以市场化方式经营，而国有控股、参股企业应完全放开以市场化方式经营，实现国民企良性结合、公平竞争。目前，很多海外项目明令禁止国有企业进入，但允许国有参股公司加入。以市场之手配置资源，减少政府干预，为企业营造良好的营商环境。■