全面推进预算绩效管理的路径探讨

●刘建民 罗 双

刘建民，湖南财政经济学院党委委员、副校长，经济学博士，二级教授，博士生导师、硕士生导师。湖南省公共政策与经济发展研究基地首席专家，湖南财政监督理论研究基地首席专家，享受国务院政府特殊津贴专家，教育部新世纪优秀人才支持计划获得者。兼任中国教育会计学会常务理事，中国财政学会理事，全国高校财政学教学研究会常务理事，中国税收教育研究会理事，湖南省非税收入研究会副会长，湖南省互联网金融研究会副会长，湖南省教育会计学会副会长等。

主要致力于财税理论与政策、税收筹划、教育经济与公共财政等领域的教学、研究工作。主持完成与在研国家课题3项、省部级重大课题2项、重点和其他课题22项，先后在《光明日报》《经济日报》《中国软科学》《经济学动态》《财政研究》《教育研究》《税务研究》等国内外公开报刊发表专业学术论文120余篇，在人民出版社、中国财政经济出版社等出版独（合）著、教材15部，荣获国家税务总局、湖南省科研成果一、二等奖等7项。

全面预算绩效管理是新时期绩效管理工作的根本原则，是提升国家治理能力的关键一步，是建立现代财政制度，优化财政资源配置，提升公共服务质量的关键举措，是推动党和国家重要方针政策落地见效的重要保障。推进全面预算绩效管理的核心要义在于建立全方位、全过程、全覆盖的现代预算绩效管理体系。

一、全面预算绩效管理是提高国家治理能力的根本要求

（一）全面预算绩效管理是财政资金管理精细化的迫切需要

目前政府财政资金使用在“管理和问效”方面做得还不够扎实和到位，预算与编制管理脱节，“两张皮”现象明显。预算编制时对成本、产出和效益分析不足；预算执行中跟踪监控不规范，财政支出进度滞后、质量难以保证；预算执行终了缺乏科学合理的评价体系，评价结果应用不充分，严重制约财政职能的有效发挥。全面实施预算绩效管理，将绩效理念和方法贯穿于预算管理工作始终，纵深推进预算绩效改革，实现预算和绩效管理一体化，是提高财政资金使用效率的需要，也是推动完善现代预算制度和建立现代财政制度的重大举措。

（二）全面预算绩效管理是政府履行职能科学化的有效手段

全面预算绩效管理以目标和结果导向为核心，切实强化了预算部门单位的绩效主体责任，形成了多层级统筹推进的绩效管理格局，充分发挥其在深化财税体制改革、转变政府职能等方面的积极作用。只有真正将预算绩效管理落到实处，才能有效规范政府行为，促进财政资金的合理利用，避免资源浪费，推动提升公共产品和服务的高质量供给水平，真正做到财政取之于民用之于民，塑造良好的政府形象。

（三）全面预算绩效管理是国家治理现代化的重要路径

随着社会的不断发展，人民群众对物质文化生活的要求不断提高，对政府支出提出了更高效、透明的要求。全面实施预算绩效管理可以提升政府的工作效率，实现财政资源的优化配置，提高财政资金的使用效率；可以深化财政体制改革，转变政府职能，完善国家治理体系，打造服务型政府和效率型政府。政府作为公共管理部门，为社会公众提供公共产品和服务，将绩效理念与政府工作的全过程相结合，实现财政资金预算编制、使用和监督的全程管控，优化国家治理能力。

二、推进全面预算绩效管理的重点与难点

（一）全面预算绩效管理的重点

1、树立正确的预算绩效管理评价认知。当前政府预算管理模式还是典型的投入导向预算，与之对应的预算绩效管理评价体系均按照“投入—产出—结果”来制定绩效目标。在评价财政资金预算绩效时，关注预算资金的经济效益固然重要，但政府财政投入的目的通常不仅仅期望带来经济总量扩张，还需考虑在经济增长基础上的社会全面进步、人民生活水平提高及生态环境改善，而财政资金在这些方面带来的影响和效益显然无法用经济产出指标表示。因此，科学的预算绩效评价应该是财政资金的经济效益、社会效益及生态效益等并重，引导资金投向实现经济可持续发展、改善居民生产生活及生态环境的项目建设，不断提高财政资源的质量和效益。

绩效管理是以实现效益最大化为首要目标，只有当绩效管理创造的收益大于成本时，绩效管理才有实施的必要，否则应考虑简化甚至不进行绩效评价。因此，在预算绩效管理的实施过程中，确定“全面”范围时，不能简单地理解为每一笔财政资金、每个项目都需要实施绩效评价，选择绩效评价的项目应有侧重。

2、建立全面预算绩效管理体制机制。一是完善绩效管理范围和过程管控，绩效管理应集中于一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算等各个方面；同时，绩效管理应嵌入预算编制、目标管理、绩效评价和应用、绩效监督等全流程中。二是夯实全面预算绩效管理法律和制度支撑，使绩效管理上升到法律和法规层面，增强预算绩效管理的约束力和强制性。三是完善绩效管理结果应用和问责机制，加强绩效评价结果在预算安排、政策调整中的约束激励作用。

3、提升全面预算绩效管理方式方法。一是将绩效管理融入预算编审过程中，加强规范绩效目标申报，严把过程控制，使各环节之间衔接更加紧密高效。二是建立预算执行绩效监控机制，在各地广泛开展绩效监控，进一步拓展绩效监控的范围和内容。三是完善绩效评价结果应用机制，提高绩效评价质量。积极在财政重点支出项目和政策绩效评价中引入第三方，并实现评价信息共享。四是整合优化财政部门内部机构职责，将绩效管理与预算管理充分融合，让预算绩效管理搭载“信息化快车”。

（二）全面预算绩效管理的难点

1、绩效管理目标设定。目前普遍存在绩效目标值难以确定的现象，预算部门考虑到后续绩效评价结果，有时会将绩效目标设置粗放化或是偏低设置绩效目标值，无法保障财政资金使用效率。财政部门在审核绩效目标的过程中，缺乏专业的能力及信息的不对称，只能侧重于材料的齐全性、内容的完整性，对绩效目标的相关性、科学性等实质内容并未进行审核，导致绩效目标的确定不够科学。另外，政府部门提供的是公共服务和公共产品，预算部门在制定绩效目标时往往无法细化，目标设置的边界模糊抽象，导致后续的考核难以落细落实，绩效目标的考核成为形式，无法真正落地。

2、指标体系建设。衡量一个项目绩效优劣最直接的方式就是采用绩效评价指标，因此，设立一套科学的、标准的、公平的绩效评价指标尤为重要。目前各个部门预算绩效指标体系设定还处在探索期，缺乏一个科学、全面的评价指标体系。首先，政府部门提供的公共产品，主要用于公共基础设施建设、社会保障等支出项目，其具体价值有时无法用数字来进行衡量。其次，目前指标体系建设还存在职责细化、量化问题难以确定，众多部门之间职能交叉，“肠梗阻”现象频发，具体指标下放到相应责任人比较困难。然后，当前财政部门整体绩效指标体系不合理，表现为：共性指标偏多，个性指标偏少；过程指标偏多，效果指标偏少。

3、评价结果应用。目前各部门普遍开展了绩效评价工作，但对评价实施过程的重视远远高于评价结果应用的重视程度，甚至将绩效评价的目的作为一项必须要做的工作，评价结论停留在报告中，极少能够应用到实际之中，这样的评价意义不大。具体表现为：绩效评价结果没有与来年的预算编制挂钩，没有根据评价结果对项目相关人员进行考核和奖惩，没有将官员的升迁与绩效考核的结果联系起来；绩效评价多侧重于事后评价，缺乏对项目执行过程和资金支付进度的追踪，不能减少项目已经造成的损失和不良影响；对评价结果反馈后的整改情况也缺乏监督，往年评价结果中出现的问题，后续年度中依然出现；没有建立评价结果应用的规章制度，没有形成规范的管理办法。

4、预算绩效管理法制建设。全面预算绩效管理需要完善的法律和制度，才能充分保证各方利益。目前我国的预算绩效管理法律建设还处于发展初期，仅《预算法》从法律角度对预算绩效管理作出了规定，但对评价对象、评价标准、范围及预算评价结果的应用和监督没有明确规定。财政部门对绩效管理也出台了相关的规章制度，但是法律层面约束仍是空白。

5、预算绩效管理信息化建设。当前处于数据化时代，如何抢占先机利用好信息技术，是提高全面预算绩效管理效率的关键。但我国预算绩效管理还主要停留在人工操作层面上，绩效管理档案多为纸质资料，这种形式不利于绩效管理工作的归纳和数据汇总。而且，离开信息技术的支持，很难对项目预算管理的全过程进行监控，考虑到评价指标的复杂性，没有信息系统支持，很难准确得出评价结果。所以推动预算绩效管理需要信息技术的支撑，通过信息化手段可以解决传统手段无法解决的问题。最后，由于绩效管理人才队伍的不足，已有人员对计算机和网络知识掌握程度不够，不能满足预算绩效信息化建设的要求。

三、推进全面预算绩效管理的实施路径

（一）把握绩效目标设置的难度，完善绩效目标评审制度

1、把握绩效目标设置难度。首先科学测算绩效目标，预算部门要在经过充分调研和论证的前提下，根据行业标准、投入和产出效果等，科学设计绩效目标值。重要的是绩效目标设置要有一定的难度，并且具有相应的挑战性和可接受性，避免出现目标设置与实际情况不符的情况。同时在提高目标设置难度时，要注意保证预算部门的接受度，确保其能够积极主动地去完成预设目标。

2、完善绩效目标评审制度。首先应建立部门交叉互评机制，财政部门可以组织各预算单位的人员，按照绩效目标设置原则，对绩效目标各要素的全面性、关联性、科学性等进行交叉互评，达到完善绩效目标编制的目标；如在互评的过程中发现问题，要及时进行修正，提升绩效目标管理的科学性。然后，引入专家评审制度。财政部门委托专家评审，对预算部门提交的绩效目标申报材料进行审核，重点为绩效指标的真实代表性和目标与预算投资额匹配度等方面，规范绩效目标管理，提高绩效目标申报质量。

（二）完善绩效指标体系建设，量化考核结果

当前需要建立一套科学的、完整的、操作性强的指标体系，规范绩效问责程序和步骤，保证整个绩效考核过程的公平和透明。首先，要将绩效目标量化、细化，无法量化的目标应采用具有可衡量性的定性指标表示，科学论证确保目标符合客观实际，做到指标设计科学合理。然后，无论共性指标还是个性指标，详细设定指标标准，增强预算绩效指标的实用性。加强个性指标体系建设，除了依照行业分类，设置各行业个性指标体系，同时根据项目功能进行分类，建立个性指标体系，构建指标库，通过大数据分析等智能手段，增强指标的丰富性和实用性。

（三）强化绩效评价结果应用，硬化评价约束力

加强绩效评价结果应用，预算绩效管理才能真正发挥作用。首先，绩效评价不能只重形式，走过场，评价结果要与绩效预算安排相结合，对于结果完成较好的部门下年度安排预算可以优先考虑。然后，建立绩效评价结果报告制度，评价结果要以报告的形式反馈给被评价单位，对涉及民生的重点项目，需要进行重点通报，加强社会和舆论监督，提供财政资金的使用效率。同时，针对评价结果发现的问题，督促相应人员进行整改落实，增强绩效考核的约束力，建立部门预算编制及执行问责机制。最后，完善相关制度及机制建设，如结果应用机制、激励机制、问责机制、公开透明机制和公众参与机制，规范预算绩效管理评价结果应用的实施流程。

（四）完善预算绩效管理的法律制度保障

我国需要不断完善预算绩效管理法律法规体系建设，修改、补充现有《预算法》，确保全面预算绩效管理与法律要求相协调，为全面预算绩效管理提供坚实的法律基础。具体表现为：首先，从法律层面上优化全面预算绩效管理过程，包括绩效评价目标管理、绩效执行监控、绩效评价结果应用、财政资金配置、绩效问责机制和审查制度等方面；同时在预算立法中完善预算编制、审批、执行和监督等环节的规定，使预算执行符合法律和制度规定；最后，借鉴国外先进的经验，总结我国全面推行预算绩效管理以来出现的问题，推动我国的预算绩效管理逐步走上法治化道路。

（五）注重预算绩效管理信息化应用

预算绩效管理是一项涉及领域广、信息量大、透明度要求高的工作，须利用网络信息化技术，科学统计分析数据和材料，构建基础数据材料库，实现绩效管理信息化对全面预算绩效管理全方位、全过程、全覆盖的支撑和保障。首先，拓展绩效目标的指标库，完善绩效指标归集和分类，系统设置项目及预算执行计划和实施阶目标值。然后，常态化采集管理重点绩效跟踪信息，对绩效目标实现和项目活动进展情况进行持续跟踪和监督检查，有机结合发现偏差与及时纠偏等控制方式，保证绩效目标顺利实现。最重要的是，实现系统对结果应用相关信息的归档管理功能，保持数据的完整性，并将所有环节的评价结果提供给财政及预算部门（单位）参考，指导下一年预算安排及完善项目管理。最后，加强预算信息管理人才队伍建设，培养和引进专门的人员，确保预算绩效管理信息化工作落到实处。■