李 彦
浅析农村基层治理的困境与改进
李彦
(山西农业大学信息学院山西晋中030800)
新型城镇化带来了农村基层治理理念和途径的变革,但在治理过程中也遇到前所未有的现实困境,现有自治组织作用有限、利益分割导致农村矛盾凸显、农村空心化问题都成为有效治理的障碍。
新型城镇化;基层自治;治理困境
随着农村现代化进程的不断加快,农村社会由原来的单一、封闭逐步向多元、开放转变,原本的农村秩序以及治理结构不能够满足当下农村的发展需要。怎样有效地维护农村社会地稳定,建立完善地治理体系,增强农村治理地能力,已经成为农村民主政治建设急需解决地问题,也是构建现代化国家地一项重大挑战。
1.1.1 村民自治组织行政化倾向严重
威胁农村社会稳定的因素会随着合村并组的进行而增加,一些乡镇政府为了保证农村的稳定,往往会采用一些方法或者通过各种途径来影响新村庄政治。比如:为了能够减少原本各村组之间的矛盾,平衡人事,在选举村支两委成员时,乡镇府会出面将一些竞选人劝退,这就使得村级组织与乡镇政府之间的关系由知道关系转变为直接的行政干预。除此之外,在合并之后,新的村干部对于新村的了解甚少,这就导致其在管理的过程中缺少权威,从而希望能够在工作中借助乡镇政府的权威。因此导致乡镇政府过度的干预农村组织的行政,使得以以村民为主体的自主性治理空间很大程度上被挤压。
1.1.2 村庄管理的社会基础弱化
随着合村并组的进行,了解信息的难度也随之增加,原本的村庄组织结构也被离散,使得原本的“熟人”“半熟人”社会被摧毁,农民在长期发展中形成的对于集体的认知也被改变。村庄管理范围的增大导致原本的小范围的熟人社会网络被割裂,很大程度上削弱了村庄治理的社会关联,使得村民间利益整合和集体共识更难达成。在这样的情况下,会进一步导致村民之间的矛盾以及利益冲突不断增加,大大降低了农村治理的治理绩效。
1.2.1 农村基层治理主体缺失
近年来,大量的务工农民向大城市涌入,留守在农村的主要是中老年以及儿童,这就一方面使得农村的治理状况逐步表现出“空心化”的现象,另一方面农村也失去了一大批优秀的劳动力以及相关的治理人才。人才与劳动力是发展农村经济的依托和基础,农村失去了这些发展的主力军,经济发展也受到了严重制约。乡村治理的核心内容是民主自治,但是对于农村青年来说治理农村与外出务工相比获得的利益差异巨大,因此虽然有大量的务工青年有意愿加入到农村治理中去,但是却没有相应的热情,因为到城市务工所能接触到的现代化生活以及获得的收益让他们更倾向于到城市中,而对于农村的公共事业的发展于建设关心不够,也没有足够的积极性参与其中。
1.2.2 农村干部队伍建设后继乏人
农村干部队伍建设甚至存在后继乏人的问题,年龄结构老化导致有些“空心村”治理能力“软化”“弱化”和“虚化”,村两委形同虚设。有一些村党员干部队伍以及成员老化,组织成员的素质参差不齐,更有一些村选不出合适的带头人,从而使得一些农村的两委班子不够健全,没有足够的战斗力。而农村民间组织和其他各种合作组织由于人的因素,农村治理大多延续着政府“一统”的传统治理模式。
1.3.1 户籍问题
目前的户籍制度将城镇居民与农村居民分隔开来,导致许多的农村流动人口既不能够完全的适应融入到城镇生活当中去,也不愿意回到原有的农村生活方式当中去,这种动态流动使得城镇与农村基层治理的不确定因素增加,也大大提升了治理的难度。进一步分析,户籍制度背后更是城镇、农村在治理的过程中所提供的公共产品及服务市不均等的。户籍制度的存在导致城乡在基础设施、教育事业的投入上差异明显,与城市相比,农村在就业、教育、医疗、基础设施建设、文化建设等方面都严重滞后,使得城乡利益分割不均。这也极大地加剧了城乡之间地矛盾,严重违背了社会治理公众共治共享的原则。
1.3.2 土地问题
在城镇化进程地发展过程当中,从体制上来说,二元结构严重制约了国有与农村土地收益地均等化,在土地交易的过程当中同权、同价、同市的市场化机制也没有得到充分的反映;与此同时,政府的征地强拆、没有提供合理的补偿安置等行为,也使得在增值收益的分配过程当中,农民处于劣势地位,许多的农民在失去自己土地的过程中也没有获得相应的利益,进一步激化了农民与政府之间的矛盾,严重者还会导致农民个体抗争甚至群体性抗争事件的发生,严重影响了农村基层治理的进行。
随着城乡一体化进程的不断推进以及农村产权制度的改革发展,以行政村为单位的自治组织已经不能够发挥相应的作用,迫切的需要一种新的村级治理模式。为了解决这种困境,在基层民主的实践探索工作中急需改革原本的村级治理模式,创新基层自治单元。以“地域相近、利益相关、文化相连”为原则,在保留原本的行政村一级自治组织的基础上,下沉自治的中心,从而形成“两级村民自治”的基层治理格局。譬如:湖北省秭归县以“地域相近、产业趋同,利益共享”为原则,缩小自治单元、建立村落自治的成功经验对于其它地区具有普遍的借鉴价值。其具体做法是:将行政村划分为多个小村落,每个小村落的地域面积在1 ~ 2 km2左右,具有住户30 ~ 80户左右;每个村落内构建村落理事会平台,设立“一长八员”进行分类管理,其主要是服务性质的职能,并不收取任何的工作报仇;群众一起讨论、决策与执行村落内的公共事务。而村落之间的以及村落外部的公共事务则通过理事会向行政村提出,然后由行政村进行协调解决。这种自治组织能够有效地弥补行政村单元过大地不足,充分调动村落内部每个成员自治的积极性,与此同时对村落以及行政村之间的关系进行了严格的制定,使得村落内部不受到行政村的政治干预,充分发挥村民的自治作用,做到真正的自治。
目前,随着现代公民思想观念的不断发展与成熟,传统的思维方式以及价值观念都受到了巨大的冲击与改变,随着人民不断追求个性塑造,利益追求也不断呈现出了开放性、多元性,村民想要参与政治以及社会事务的积极性都在不断加强。因此只有突出农民的主体地位,才能充分体现社会治理多元、互动、共融的理念,才能够满足社会治理的本质要求。第一,要从思想上足够重视,充分认识到尊重农民当家作主主体地位的重要性,而不只是停留在表面的形式。充分发挥村民代表大会的相关作用,促进村民能够进行自我管理、教育、服务以及监督。第二,当前政府包办一切的僵硬化的体制应该被改变,创建“党委、村委、村民”的新型共治模式。进一步发挥基层政府在农村治理上的主导作用,但是也要注意基层政府不能扮演“超级保姆”的角色,不是全能的,要只提供有限的职能,传统的行政权威式的治理方式需要被废弃,应该使用互动、协商,共同参与的治理方式。第三,认真选拔培养后备干部。建立综合型的人才选拔标准,考量后备干部业务知识、管理能力、服务意识等各方面的表现,对后备干部做到广泛培养、重点选拔。在后备干部的选拔中应该加入致富能手、专业军人等各方面的人才,并有针对性对人才进行培养。着重培养大学生村官,将积极肯干、考核称职、服务群众、并且立志于服务农村基层的大学生村官作为培养的重点对象。
要充分地发挥新型城镇化对于城乡一体化发展的积极促进作用,将农村发展发展所需要的要素如人才、资金、劳动力、技术等向农村流动,为农村经济的发展积累各项基础。农民的土地权益是农民所有权益的根本核心所在,所以必须要维护好农民的土地权益,让他们对自己的土地享有独立支配的权利,为了能够有效的解决因为土地权益而导致的各类农村矛盾以及相关的冲突,可以通过市场化的形式让国有以及农村土地享有同权、同价、同市的方式来处理。与此同时,为了能够最大化的消除二元结构带来的城乡在公共服务方面存在的差异,还要从就业、住房、养老等各个方面为农民提供更多更全面的服务产品,在不断加强对农村基础设施建设的基础上,进一步统筹城乡建设,保证农村居民能够在各方面享有与城镇居民一样的社会保障体系。在日常的工作当中,农村干部在处理政务时要做到公开、透明,从而增强村民对村干部的信任感,从而更进一步的信任政府,信任党。
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李彦,女,山西大同人,主要研究方向:农村发展。
10.3969/j.issn.2095-1205.2019.02.10
D422.0
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2095-1205(2019)02-19-02