国内外城市滨水区域立法模式及其对“拥江发展” 建设的启示

周鲁耀 方 洁 罗一涵

提 要： 城市滨水区域是城市发展中的关键资源和环境载体。 国内外大多数著名城市滨水区域都经历过“兴盛—衰败—复兴” 的过程。 通过立法实现对城市滨水区域的整体布局、 统一规划， 是国内外许多城市的共同经验。 “拥江发展” 是杭州城市格局的重大跨越， 也意味着沿钱塘江滨水区域的重大发展契机。 应当从加快“拥江发展” 专项立法进度、 立法明确“拥江发展” 管理体制机制、 立法明确“拥江发展” 规划体系法律地位等方面， 尽快推动“拥江发展” 法律保障体系建设。

世界上著名的城市， 几乎总有一条著名的河流与之相伴。 今天， 世界超过100万人口的城市大多数仍然分布在河口海岸平原区。 虽然时代不断发展， 但这些城市始终保留着临水、 亲水的特色。 河流给予城市发展的水源、 交通之便， 同时也形塑了城市的空间形态与功能布局。 实现对滨水区域的有效治理， 也成为维系城市持续健康发展的关键所在。 而立法则是城市滨水区域实现有效治理的重要保障。 2017 年12 月杭州市委、 市政府出台《关于实施“拥江发展” 战略的意见》， 意味着杭州市城市格局从“三面云山一面城” 向“一江春水穿城过” 的跨越， 也意味着沿钱塘江滨水区域的重大发展契机。 借鉴国内外城市滨水区域立法经验， 推进“拥江发展”行动法律保障体系建设， 则是保障“拥江发展” 行动有效推进和持续实施的关键。本文比较了国内外著名城市在滨水区域立法上的经验做法， 以期为杭州市钱塘江两岸滨水区域的立法以及相关立法的执行提供借鉴。

一 国内外城市滨水区域立法模式

国内外大多数著名城市滨水区域都经历过“兴盛—衰败—复兴” 的过程。 在这一过程中， 通过立法手段对滨水区域进行整体布局、 统一规划， 同时对相关的开发手段和功能定位予以明确， 协调相关部门进行职能配合等， 是实现滨水区域有序、协调发展的重要保障。

（一） 伦敦： 立法保障泰晤士河流域环境保护与城区更新

泰晤士河是英国的“母亲河”， 也是英国最重要的一条都市河流。 伦敦并没有对泰晤士河流域进行单一的总体立法， 但是充分依托《大伦敦地方政府法》 《绿带法》 《新城法》 《城乡规划法》 《内城法》 《卫生法》 《工厂法》 等系列法案， 实现了对泰晤士河流域的保护与发展的协调推进。

1. 依托《水资源法》 推动成立流域统一管理机构

泰晤士河在污染防治和水质保障方面进行了全球最早的立法实践。 1876 年议会通过的《河流防污法》 是英国历史上第一部防治河流污染的国家立法， 也是世界历史上第一部水环境保护法规。 但对泰晤士河水污染防治最重要的一部立法是1963 年的《水资源法》[1]。 《水资源法》 颁布之后， 泰晤士河全流域200 多个管水单位合并组建了泰晤士河水务管理局， 逐步形成了一体化流域管理模式。 正是流域统一管理机构的建立和职责的明确， 促进了泰晤士河流域的有效改善和长效维持。

2. 依托《新城法》 推进流域新旧城区协调开发

为推动伦敦中心的人口、 就业问题在更大的范围内实现平衡布局， 英国政府在1946 年颁布了《新城法》。 在泰晤士河流域整体发展过程中， 伦敦市充分利用《新城法》 中的相关规定， 将泰晤士河流域划分为河口地区、 旧港地区、 老城区以及上游区段， 并于2002 年提前编制整体规划， 对政策区边界划定标准进行明确。 在2011 年大伦敦空间规划中， 更是将泰晤士河流域细分为八大片区， 并对各个片区的核心与要素进行识别， 构建综合协调机制， 保证了泰晤士河流域各区域的协调同步、差异特色发展[2]。

3. 依托《绿带法》 促进郊区生态建设

《绿带法》 自1944 年实施以来， 伦敦绿带囊括了周边总计八个城镇， 总面积约350 平方公里。 泰晤士河流域， 尤其是上游区段的发展， 严格遵循了《绿带法》 中的相关规定。 从2005 年起， 通过开展伦敦田园计划， 伦敦市把泰晤士河两岸公共空间、 郊野公园、 皇家行宫等串联起来， 形成了具有伦敦地域特色的田园风貌。

（二） 上海： 立法赋权， 明确黄浦江两岸政府综合管理职能

为实现黄浦江流域的综合保护与治理， 上海市2003 年颁布了《上海市黄浦江两岸开发建设管理办法》。 虽然该办法在位阶上只是一个行政规章， 但在当时的时代背景和政策环境下， 通过对黄浦江两岸开发建设的职责权力进行明确界定， 对后续黄浦江两岸地区的整体开发、 规划编制、 产业集聚、 基础设施推进都起到了关键作用。 至2010 年， 上海市政府对该办法进行了重新修订， 并没有将之升级为条例， 也充分反映出该办法在实践过程中的有效性。

1. 形成沿江开发政策体系

2003 年之后， 以《上海市黄浦江两岸开发建设管理办法》 为核心， 上海市迅速构建起较完善的沿江开发政策体系。 在市一级层面成立市黄浦江两岸开发工作领导小组对黄浦江两岸开发总体谋划， 下设办公室对综合开发行使组织、 协调、 督促和检查的职责， 并通过内部征询制度， 加强与相关单位的沟通配合。 同时建立市、 区浦江办的联席会议制度， 加强市、 区之间的沟通交流。 此外， 还组建市、 区合作的滨江开发公司， 通过市场化资本运作推进滨江区域的开发建设。

2. 构建整体性的开发思路和规划体系

《上海市黄浦江两岸开发建设管理办法》 为黄浦江两岸地区规划体系明确了方向。 2003 年后， 上海市在该办法的要求下， 形成了多层次、 分领域的规划体系， 完成中心段和南、 北延伸段的结构性规划， 18 个单元通过控详规划审批， 10 个单元正在进行或基本完成控规编制， 22 个单元开展不同程度的城市设计， 完成《黄浦江水上旅游码头布局规划》 《黄浦江两岸轮渡布局规划》 等多份专项规划。

3. 打造以现代服务业为主的沿江产业集聚带

《上海市黄浦江两岸开发建设管理办法》 推动黄浦江两岸地区加快推进产业结构调整， 以国际金融中心和国际航运中心建设为引领， 大力发展现代服务业， 积极打造沿江现代服务业集聚带。 同时积极促进黄浦江两岸滨水区域生产功能逐步向外转移， 推动了沿江产业结构和布局的调整， 为沿江产业向服务型经济转型腾出空间，同时也为金融服务业、 航运服务业、 商贸物流业等服务经济发展提供平台[3]。

（三） 新加坡： 立法与河流两岸区域规划体系相配套

新加坡在推动新加坡河区域综合治理的过程中， 同步推动了《规划法》 及相关法律的出台和修订， 并在此过程中逐渐完善了新加坡规划体系和相关部门的职责体系。

1. 立法明确多层级规划体系

1985 年新加坡政府制定和颁布了《新加坡河概念规划》， 明确了对新加坡河滨河区域进行改造。 在这一过程中， 新加坡政府同步出台了《规划法》。 1990 年的《规划法》 中明确了概念性规划、 总体性规划、 开发指导规划等详细的规划体系及各自的功能。 1994 年制定的《新加坡河区域控制性详细规划》， 进一步强化了对新加坡河区域建筑遗产的保护， 并重新划分区域内用地性质， 实现了多层级规划体系的可操作、 可执行。

2. 立法明确相关职能部门分工

1990 年新加坡颁布的《规划法》 中规定国家发展部的职能包括制定《规划法》的实施条例和细则、 任命规划机构的主管官员、 审批总体规划、 受理规划上诉， 并可直接审批开发申请。 国家发展部下设城市重建局、 建屋发展局、 建筑业发展局、古迹保留局等法定机构和公共工程局、 公园暨康乐署等行政机构。 通过一系列制度设计， 各主要职能部门各自的分工得以明确， 各层级规划编制和执行得到充分保障，从源头上保障了新加坡河流域总体规划在制定与执行体系上的有效性。

3. 保证规划思路的连贯一致

在新加坡河流域的概念性规划中， 新加坡政府一早就确定了“以河道为主轴， 面向河道发展” 的思路， 确定了“一轴三区、 外环内网” 的整体空间结构[4]。 这一思路以新加坡河为轴心， 辐射到新加坡全市的城市空间布局与景观设计。 而《规划法》 中明确规定了概念性规划的法律地位， 通过法律程序保证了规划思路的严格执行。

（四） 首尔： 以立法化解矛盾， 保障汉江两岸景观的恢复与重建

早期城市发展中， 汉江原有的生态型河岸遭到了严重破坏， 大部分滨水区域被人工化的设施所取代。 利用1988 年奥运会、 2002 年足球世界杯的契机， 首尔重新设计了汉江两岸的景观布局， 并通过法治手段促进了各区域发展诉求与城市环境保护和有机更新之间的平衡。

1. 确立基本景观规划法定化， 恢复汉江两岸景观风貌

2007 年韩国政府颁布了《景观保护法案》， 首尔市政府2009 年制定了《首尔基本景观规划》， 并于2015 年上半年实施《汉江沿线管理基本计划》， 同时明确相关规划文本具有法律同等效力。 此后， 首尔市政府宣布汉江河畔治理要遵循四个主要原则和七项具体管理原则， 强调汉江两岸治理原则是“与城市空间构成和层级一致” “与首尔独特的自然风景相协调” “与历史与文化遗产保护同步”[5]。

2. 通过“景观协议”， 汉江两岸旧城区改造赢得居民支持

汉江两岸公共基础设施和建筑大量兴建于“汉江奇迹” 时期， 到20 世纪80 年代以后， 多数老旧破损、 功能缺失。 由于汉江两岸位于首尔市中心区域， 拆迁工作曾引发所在地部分居民的强烈反对。 为促成居民的理解和支持， 首尔市政府在重点项目推进中采用政府与所在地居民签署“景观协议” 的方式， 引导市民亲身感受景观管理的必要性， 并给出具有法律效力的政府承诺， 有力提升了公众认同， 并由此顺利推进了对汉江主要支流清溪川等城市河道的系列改造。

3. 依法释放开发用地， 保证都市区域发展空间良性循环

1971 年首尔开始正式划定大都市区绿带， 到1976 年绿带范围确定为1567 平方公里。 绿带有力保障了首尔市的生态环境， 但也一定程度上限制了城市的发展空间。为保证城市发展空间以及所在地区居民的发展权益， 2000 年韩国通过《绿带地区法》， 规定部分土地被释放为可开发用地。 但被释放土地需要严格基于环境评价的结果， 并选择保护价值较低的土地释放。 到2006 年， 首尔绿带中被释放的土地达到136 平方公里， 促进了整个大都市区域发展空间的良性循环[6]。

二 “拥江发展” 行动亟须法治保障

当前杭州市“拥江发展” 行动推进中仍存在一些制约因素， 需通过进一步优化“拥江发展” 法治保障体系来予以解决。

（一） “拥江发展” 执行体制机制需进一步明确

“拥江发展” 行动是一项系统工程， 必须加强组织领导， 完善工作机制， 强化政策支持。 同时“拥江发展” 行动涉及主体较多， 包括市级相关部门， 钱塘江沿线各区、 县（市） 政府和相关管委会等， 职责涉及规划、 建设和管理等各方面， 需通过立法进一步理顺和明确相关主体的管理职责。 为保证“拥江发展” 行动的顺利推进和长效稳定， 亟须通过立法明确钱塘江流域的综合协调机制、 主管部门和相关部门职责、 综合考评与监管机制等体制机制问题。

（二） “拥江发展” 规划体系的法律地位尚不清晰

落实市委、 市政府关于“拥江发展” 实施意见的具体要求， 关键在于高起点推进钱塘江两岸规划建设， 处理好钱塘江上下游统筹、 两岸协同、 分段特色彰显等关系。 关于钱塘江流域相关控制性详规、 专项规划、 导则等是钱塘江流域发展方式转变、 区域城乡统筹发展和生态文明建设的重要抓手， 是“拥江发展” 行动实施的基本保障。 但目前钱塘江流域概念性规划、 总体性规划以及控制性规划尚不明确， 在规划体系中的地位尚不明确。

（三） 各区、 县（市） 对“拥江发展” 诉求存在差异

“拥江发展” 行动涉及六区两市一县， 以钱塘江流域而言则覆盖到杭州市所有区、 县（市）。 从课题组对各区、 县（市） 相关部门的调研来看， 虽然各区、 县（市） 对拥江发展行动都非常支持， 但对“拥江发展” 的诉求仍不一致， 甚至存在矛盾， 主要包括以下方面。 第一， 对于沿江产业的布局， 包括对于传统产业的态度，各区、 县（市） 以及不同区块、 不同部门之间存在较大不一致。 第二， 对于重要公共性基础设施的布局， 包括污水处理厂位置、 自来水取水口位置的选取， 上下游区、县（市） 之间也存在严重分歧。 第三， 对于钱塘江的品牌资源， 各区、 县（市） 之间也存在竞争关系， 比如对于千岛湖的品牌， 淳安和建德之间仍存在竞争， 而对于钱塘江流域的“代表性文化”， 各区、 县（市） 都希望本行政辖区内的文化能够纳入。第四， 在涉水执法等领域， 各区、 县（市） 在职能履行中仍存在边界不清、 划定不明等问题。

（四） 钱塘江流域均衡发展统筹协调机制有待健全

“拥江发展” 行动要求促进上中下游协同发展， 统筹推进市域一体发展。 但在具体推进过程中， 仍然存在多方面矛盾： 第一， 市、 区两级在沿江产业布局、 城市发展、 风貌保护中的统筹机制尚不清晰， 部分区、 县（市） 对于“拥江发展” 中区县一级政府职能职权调整存在疑虑； 第二， 目前对于钱塘江流域整体产业发展， 协同平台作用有限， 各区、 县（市） 之间在企业引入、 产业转移等领域不能很好地配合， 完整的上下游产业链条尚未成型； 第三， 流域产业政策不统一， 钱塘江两岸区域范围内集中了高新技术开发区、 经济技术开发区、 大江东产业集聚区、 科创大走廊、 风景名胜保护区等重要产业园区， 但各区块之间的政策区分度不明显， 区域范围存在交叠， 亟须理清、 理顺； 第四， 对重点项目、 重点工程的推进仍面临阻碍，尤其在省、 市安排的重点项目推进过程中各主体如何协调配合缺少制度性保障； 第五， 对杭州市辖区外区域的辐射力不足， 尤其沿钱塘江上下游， 杭州市都市圈范围内各主要城市的协同发展机制尚不健全。

（五） 钱塘江流域环境和生态家底保障有待精确

钱塘江流域要实现生态基础上的持续发展， 需要正确处理好保护与利用之间的关系， 坚持保护优先、 生态优先、 绿色发展， 在保护中合理利用、 科学利用， 在利用中提升钱塘江生态环境品质。 保护的前提是对钱塘江生态家底有准确的摸查并拟订有针对性的保护方案。 但杭州市钱塘江流域山体破坏和恢复的具体情况、 水质和污染物排放及监测的标准、 彩色森林等资源的具体种类和分布， 乃至钱塘江流域湿地、 滩涂、 岛屿与沙洲等分布形态等数据很多仍没有足够精确的信息。 这其中有两方面的原因： 一是目前我国相关法律法规和政策规定的标准存在不统一、 不明确的情况， 给具体的认定工作造成困难， 例如对于“沿江湿地” 的定义， 不同主管部门在工作中存在不同定义标准； 二是其中有些资源属于杭州市钱塘江流域特有或具有特别重要性的资源， 如彩色森林资源、 沙洲资源等。

三 对“拥江发展” 法律保障体系的借鉴

“拥江发展” 行动立法保障应当充分将钱塘江两岸滨水区域既有的优势资源容纳进去， 使立法真正成为促进和提升两岸区域资源保护、 文化发展和产业提升的抓手。 应当从加快“拥江发展” 专项立法进度、 立法明确“拥江发展” 管理体制机制、 立法明确“拥江发展” 规划体系法律地位等方面， 尽快推动“拥江发展” 法律保障体系建设。

（一） 加快“拥江发展” 专项立法进度

涉及流域范围内的保护与发展有分散立法和专项立法两种模式。 结合相关法律完备条件， 以及杭州市已有工作开展情况， 采用专项立法的方式更能够促进钱塘江流域的整体保护与发展。 2018 年7 月28 日， 中共杭州市委《关于打造展示新时代中国特色社会主义的重要窗口 当好“八八战略” 再深化改革开放再出发排头兵的决定》 中明确提出要“出台钱塘江流域保护与发展条例”。 “拥江发展” 专项立法，将成为深入推进“拥江发展” 行动部署的关键抓手， 也是对“拥江发展” 建设成果的巩固以及促进钱塘江流域协调、 持续、 高水平发展的重要保障。

（二） 立法应推动“拥江发展” 跨部门、 跨区域整合

“拥江发展” 行动是一项系统工程， 必须加强组织领导， 完善工作机制， 强化政策支持。 “拥江发展” 行动涉及市级相关部门， 钱塘江沿线各区、 县（市） 政府和相关管委会等， 职责涉及规划、 建设和管理等各方面， 迫切需要通过法治手段进一步理顺和明确相关主体管理职责。 首先， 应当明确“拥江发展” 主管部门及其职责， 同时注意协调与省钱塘江管理局在名称、 职能上的区分问题。 其次， 需要明确各相关职能部门在“拥江发展” 中的职能分工， 尤其要明确“拥江发展” 主管部门与相关职能部门在涉及“拥江发展” 重大事项时的责任分工与协调问题， 明确责任主体， 防止相互推诿。 再次， 要协调好市与区（县、 市） 两级政府相关部门职能分工的问题。 钱塘江流域下辖区县有很多仍属于省管， 如何平衡市级统筹与发挥区县积极性、 主动性， 需要充分考虑。 最后， 要充分考虑到“拥江发展” 中相关社会部门、 企事业单位力量的有效整合、 参与。

（三） 明确《 “拥江发展” 行动规划》 的法律地位和法律效力

“拥江发展” 所涉及的概念性规划及相关控制性详规、 专项规划、 导则等是钱塘江流域发展方式转变、 区域城乡统筹发展和生态文明建设的重要抓手， 是“拥江发展” 行动实施的基本保障。 围绕规划建设， 应同步开展相应立法工作， 为规划体系提供合法性依据， 并为概念性规划、 战略规划的制定、 实施、 修改以及与相关规划衔接提供法定程序， 同时尽快出台专门的《规划管理实施办法》。 具体包括明确《“拥江发展” 行动规划》 的法律地位、 落实钱塘江流域重点区域规划的编制与实施实行市级统筹管理、 健全钱塘江流域规划实施监督和考核机制等。

（四） 立法应构建特色及优势资源保护体系

市委、 市政府“拥江发展” 实施意见中多次提到“保护优先” 的概念， 并将“保护优先” 确定为首要原则。 “拥江发展” 要正确处理好保护与利用之间的关系，首先要明确杭州市钱塘江流域特色与优势资源的分布与保护情况， 并拟订有针对性的保护措施， 构建整体性保护体系。 在这个过程中， 需要进一步明确相应保护原则、界定相应名称和定义、 制定检测机制与保护标准， 同时还需要相关部门排查已有规定， 对重要资源开展专项保护。

（五） 立法应平衡各类地区发展与保护的诉求

钱塘江流域上下游、 左右岸在资源条件、 发展阶段、 产业布局、 经济规模方面具有很大的差异， 在发展和保护方面的诉求也不一致。 在“拥江发展” 过程中要充分尊重和考虑不同地区的诉求， 并通过法治方式平衡各方利益、 回应各自诉求。 具体包括尽快落实上下游生态补偿协议、 出台不同区、 县（市） 产业项目转移和税收分享政策、 探索政府与公众之间的“景观协议” 模式等。

（六） 立法应分层分级设定协同发展职责

实现持续、 绿色发展应当是“拥江发展” 法律体系的核心功能， 是对“拥江发展” 行动目标最集中的落实。 各级政府在发展中的职责需要通过构建法律体系予以明确。 一方面， 立足于钱塘江流域统筹协调发展的原则， 保障生态、 文化、 景观、交通、 产业以及公共服务基础设施应由市政府统一规划、 统一标准、 统一建设、 统一管理。 另一方面， 在具体发展职责设定上应综合考虑市、 区（县、 市） 两级政府职能， 市一级主要负责统筹协调， 区、 县（市） 政府主要负责属地建设与管理， 两级政府之间要做到职责清晰、 分工明确。

（七） 出台“拥江发展” 行动保障与考核的配套实施办法

在“拥江发展” 专项立法及配套政策制度设计中应充分考虑“拥江发展” 行动实施中的保障与考核机制。 一是要对土地和资金保障政策进行具体的规定和设计。二是要加强“拥江发展” 综合监督考核， 对市、 区（县、 市） 两级政府钱塘江流域保护与发展工作的考核机制、 规划实施的考核机制以及自然资源的离任审计机制进行明确。 三是要强化具体行政监督制度规定， 对加强联动执法监督以及建设项目中政府职能履行具体监管事项予以明确。

（八） 推动与周边城市的法治协同工作

钱塘江流域不仅仅涉及杭州市区域， 其范围还包括衢州、 金华、 绍兴、 黄山等省内外城市。 钱塘江流域的生态环境保护、 产业协调发展等主要工作也不是杭州市能够独立完成的， 仍需要与相关城市开展协同配合。 从另一方面讲， 杭州市“拥江发展” 同样也为杭州市整合杭州都市圈中各城市资源、 实现共赢发展提供了契机。杭州市应积极推动相关城市围绕钱塘江流域保护与发展工作开展法律和政策协同，增强杭州市的辐射影响力， 推动杭州市都市圈各城市同步协调发展。

注释

[1] 彭智敏： 《世界大河流域生态环境保护立法及启示》， 《政策》 2016 年第5 期， 第61 ～62 页。

[2] 黄嘉瑜： 《伦敦： 功能布局合理综合交通便捷》， 《前线》 2017 年第1 期， 第84 ～88 页。

[3] 丁凡、 伍江： 《全球化背景下后工业城市水岸复兴机制研究——以上海黄浦江西岸为例》， 《现代城市研究》 2018 年第1 期， 第25 ～34 页。

[4] 邓艳： 《基于历史文脉的滨水旧工业区改造和利用——新加坡河区域的更新策略研究》， 《现代城市研究》 2008 年第8 期， 第25 ～32 页。

[5] 薛原、 陆巍、 陈圆圆： 《首尔城市规划转型的启示与经验借鉴》， 《城乡规划》 2017 年第2 期， 第6 ～14 页。

[6] 刘传、 肖琳： 《首尔城市群发展对京津冀的启示》， 《中国集体经济》 2019 年第14 期， 第167 ～168 页。