野外科研活动经济事项内部控制探析

2019-03-20 03:20何小冬

财会研究 2019年2期

■//何小冬

野外科研活动是资源环境类科研机构工作人员主要从事的活动。与其他类别的科研机构不同，资源环境类科研机构进行的诸如实验测试、观测计量、样本采集、开采发掘、井下取样、工程管理、仪器组装等工作必须大量在生活条件艰苦，无人或人烟稀少，气候条件恶劣的野外地区进行，正是基于这种特殊性，相对于室内科研活动，野外科研活动具有更多的不确定因素。

相较于上世纪80、90年代，进入21世纪之后野外需要通过经济行为解决的问题愈来愈多，仅就野外观测仪器架设一项就产生了占地费、生态保护费、开挖费等以前未曾发生过的费用。同时，对于这些新的经济行为，原有的管理制度已明显难以发挥作用。

科研事业单位如何在变化的社会经济环境下做好野外科研活动经济事项的管理，内部控制建设无疑是解决问题的关键。通过内部控制体系的建设，将预算控制、收支控制、采购控制、资产控制、基建控制、合同控制等手段融入到野外科研活动经济事项管理当中，防范可能出现的风险，保证财务信息的真实完整。

一、现状与问题

野外科研活动经济事项的管理是具有历史传承的。科学事业单位为了自身经济的安全，风险的防控，经过30多年的发展，几代管理人员和科研人员一并探索出很多有效的保护财产安全、保障会计信息真实完整，防止经济舞弊的管理方法，也制定了许多管理制度，如野外差旅费开支规定、野外台站收支管理办法等。这些制度发挥了很好的内控管理作用，有效地防止了经济风险的发生。

2012年12月财政部印发了《行政事业单位内部控制规范（试行）》（以下简称《规范》），各类行政事业单位都开始根据《规范》制定本单位的内控管理制度。但从现实来看内控制度的建设不同程度地存在着一些问题和风险。

（一）野外考察真实性问题

确认野外考察活动真实与否这个问题在二十世纪90年代以前能够很好地解决。在计划经济时期和计划经济向市场经济过渡时期，我国基础设施建设较为落后，野外用装备、物资、车辆等比较紧缺，野外人员的安全难以充分的保障，所以野外考察活动开始前准备比较充分，各项登记管理工作十分完备，科研人员对活动的过程管理也相当谨慎，所以当时确认野外考察活动不需要做更多的工作，舞弊风险极小。

二十世纪90年代末，尤其进入21世纪后我国经济飞速增长，基础设施建设发展迅猛，交通、通讯、食宿的条件达到了以前难以想象的水平，一次野外考察再用不着大费周折。与此同时，随着市场行为对科研活动的渗透，人们逐渐对经济利益看重。无论是客观原因还是主观原因，都导致了野外考察真实性的舞弊风险大大提高，造成了严重后果。第一，内部控制管理的难度增加。由于管理人员以往仅仅依靠交通、住宿发票等法定票据确认活动真实性的方法已经远远不够用，说明材料、自制单据、佐证照片等新的确认形式逐渐增加，一张财务单据后附的材料越来越厚，参与签字审批的人员越来越多。科研人员野外考察的报销手续非常繁琐，一件事情要“跑几个部门，反复几次”。第二，签字人员的增多导致权责不明。管理人员、科研人员对增加签字环节的原因不清楚，出现问题难以追责。第三，审计风险的增加。由于管理手段的匮乏，日常内部管理很难保证没有“漏网之鱼”。面对各类经济审计，这些“漏网之鱼”往往很可能变成“定时炸弹”。

（二）现金收付管理问题

野外科研活动收付现金现象普遍且金额较大。造成此现象的原因有三：一是野外地区不具备城市里便利的资金收付手段，即便在我国经济高速发展的今天，大部分野外地区的经济活动仍以现金收付为主；二是野外地区自然环境复杂，很多业务都是“一锤子买卖”，现金被认为是最安全的支付手段；三是野外经济事项的对象人员一般文化水平不高，甚至有些人不识字，不会使用手机便捷功能的情况极为普遍，只能以现金支付达成交易。

（三）各类人员管理问题

据统计，参与野外科研活动的人员主要分为六类：（1）在职职工；（2）在读研究生；（3）长期临时聘用人员；（4）退休返聘专家；（5）项目参与专家（外单位）；（6）一般临时聘用人员。

在职职工是参与此类活动的主体，其管理较为规范，人员活动有规律，内部控制工作较为容易开展；在读研究生是野外科研活动的主力军之一，有野外工作能力的培训教育，但是此类人员年轻，且一般在3-4年后可能离开单位，流动性较大；长期临时聘用人员一般由野外台站聘用，较为熟悉单位的管理制度，有一定的经济管理意识，但是与单位驻地城市联系较少，日常管理工作一般由野外台站科研人员完成；退休返聘专家熟悉单位的管理规章制度，但由于年龄较大、行动不便捷，安全风险较大；项目参与专家因没有在本单位管理，管理上有可能出现“两边取酬”的风险；一般临时聘用人员多为文化水平不高的外出务工人员或当地农牧民，流动性很大，人员身份有时都难以确认。

整体来看，与室内科研活动人员管理的单纯性不同，野外科研活动参与人员类型较多，人员之间的经济行为十分复杂。随着科研组织活动的发展，（3）（5）（6）类人员的数量也逐年递增，内部控制管理的难度也日渐加大。如何在统一管理和个性管理之间找到平衡，是野外科研活动人员管理的重中之重。

（四）野外补助管理问题

野外补助是科研单位发放给野外科研活动人员的一项艰苦补助，也是对其野外艰苦地区生活的经济补偿。目前，野外补助的管理存在四类问题。

第一，野外补助标准的增长速度远远低于工资的增长速度。据老一辈科研人员反映，在二十世纪80、90年代科研人员的野外补助收入甚至有时高于工资。

第二，野外补助的用途及具体补助内容不够明确。按照传统的说法，野外补助属于野外艰苦环境下工作的一揽子补助，但是艰苦程度、内容具体包括什么没有说清楚。2013年12月31日，财政部印发了《中央和国家机关差旅费管理办法》，《办法》中明确了差旅费补助包括伙食补助和交通补助。相对于城市出差，显然野外考察要艰苦的多，而且性质也不一样。如果硬说野外补助也是伙食补助和交通补助，明显不符合实际情况，比如人员去城市出差一般情况下是没有健康损耗的，但是去野外地区比如海拔4000米以上，深入沙漠50公里以上，低氧和强辐射会对野外工作人员造成容易发现和不容易发现的人体器官损耗。

第三，一般野外地区与特殊野外地区（如海拔4000米以上，深入沙漠50公里以上）补助差异不明显。近十五年来，我国农村基础设施的改善，使得原来一般地区相较于以前“不那么艰苦了”，而特殊地区仍然十分艰苦，甚至危险。但是根据相关规定，一般地区与特殊地区的补助标准差别并不大。

第四，驻台站补助没有明确在哪种情况下发给哪类人员。由于驻台站补助较野外补助偏低，很多科研人员舍弃成本更低的台站住宿，反而住宿在价格更高的农家或宾馆。

（五）资产材料管理问题

野外资产材料的管理思路没有从室内管理跳出来是最大问题。野外资产材料的验收、入库、出库、报废管理仍然是高风险环节。与室内管理不同，野外地区的设备架设铺陈、材料采购使用因与单位驻地遥远，无法进行常规的出入库管理。为了达成审计整改的要求，管理人员只能在形式上把室内资产材料的管理程序套用到野外，这样造成了野外资产材料的管理手续繁琐，但是与控制风险的初衷大相径庭。

（六）施工项目管理问题

为达成某种科研条件或采集某种样本，科研人员需要在野外进行施工活动，如建盖房屋、铺设道路、实验系统施工组装、冰芯样本打钻采集等。因野外地区的特殊性，施工项目管理存在以下困难：（1）项目往往难以取得完备的手续；（2）工程价格很难在市场上询价；（3）施工自然条件不稳定，经常不能按照计划、预算进度推进；（4）工人流动性大，且劳务价格波动大；（5）工程甲方控制力弱，施工过程监督成本高；（6）野外工程修缮、仪器修购项目的预算执行与验收管理套用城区的管理办法，如果产生了经济纠纷（如工程或仪器质量达不到标准），甲方单位就非常被动。

（七）野外车辆管理问题

野外地区道路情况复杂，车辆管理的好坏直接影响到科研任务的成败，有时甚至关系到科研人员的人身安全，目前野外车辆管理主要有三类问题。

首先，专业司机配备不够，车辆出行安全下降，租车成本高。原计划经济体制下，科研单位一般配置专业司机车队，随着市场经济的发展，原有的车队式管理机制慢慢在消亡，新的配备专业司机的管理机制又没有形成，导致要么租车要么科研人员自己充当司机。近年来，研究所的租车费用逐年递增，同时出行安全也得不到保障。

其次，车辆购置标准进行限制，形式“一刀切”，车辆安全性能下降，人员安全保障能力下降，执行任务能力下降。随着国家政府采购管理的改革，行政事业单位的公务用车管理纳入了“三公”经费管理，同时明确了车辆购置标准，但野外科研用车不是一般意义上的公务用车，车辆不仅用于乘坐人员，而且需要搭载科研仪器、基本生活物品，长时间行驶在路面条件非常艰险的道路（有时甚至没有道路），所以车辆的性能要求远远高于通常在城市道路或高速公路行驶的载人车辆。

第三，车辆购置指标太少，不能满足实际需要。国家车改管理执行过程中严格控制了购置指标，新增购车数量必须与报废车辆数量挂钩。因为野外用车对于车辆的损耗大于一般用车，所以车辆能够正常安全行驶的时间低于国家标准，如越野车国家规定为15年，实际正常使用7-8年后，车况已经达不到野外安全行驶的条件，但又不能报废，造成事实上野外出车时无车可用。

（八）野外台站控制管理问题

野外台站的控制管理较为薄弱，随着台站数量增加、规模增大，管理能力没有跟进。具体体现在以下四个方面：第一，野外台站一般离单位驻地较远，单位的很多内部控制手段很难平行移植，台站自然形成的管理办法发挥着主要作用，但是随着经济环境的改变，这些方法难以有效抵御风险；第二，野外台站的规模在所在地相当于一个单位，但是没有规范的组织架构进行内部管理和对外协调，各种管理风险较高；第三，野外台站基本没有配备专业的管理人员，管理事务不是科研人员兼职处理就是长期临时聘用人员代为办理，人员的不固定，造成野外活动管理职责不清，内部牵制机制不健全，不能确保野外台站财产物资和货币资金的安全完整；第四，根据行政事业单位银行账户管理办法，野外台站不能开立银行账户，导致很多经济事项只能通过现金收付实现，单位无法通过银行结算这项有力的手段加强监督检查，初衷是降低风险的内控办法反而引起了不应有的管理风险。

二、改进建议

根据上述野外科研活动经济事项内部控制现状与风险的分析，笔者认为，野外科研活动经济事项的管理要建立具有自身特点的内控制度。

（一）建立野外科考领队和后勤管理制度

领队负责整个野外科研活动经济事项的管理，统一管理物资、资金、记录，负责与外界的沟通，防止可能出现的经济风险。制度当中要明确整个管理流程上各个管理人员和科研人员的具体责任，职责划分要清晰，权责要对等，并形成牵制机制。

（二）建立野外科研活动管理日志制度

领队负责日志的逐日登记工作，记录每日的科研活动和取得的科研数据，使整个野外科研活动的管理流程得以体现。日志可以作为证明野外科研活动真实性的材料和野外经济事务真实性的佐证依据。也着力解决了野外地区特殊情况下发票难以取得时、支付现金时的财务报销问题。

（三）健全规范单位纸质原始凭证的管理制度

对于自制的材料采购凭证、畜力租用凭证、劳务费发放凭证、野外补助发放凭证等难以取得发票或需要现金支付的情况下，统一格式的说明或者自制的原始凭证可以作为佐证的真实性的材料，同时提高管理效能。

（四）尽快出台科研用车管理政策

用市场化的办法解决专业司机不足的问题，通过招标的形式确定车辆租用或劳务公司并与其签订长期合同，建立相对固定、长期的经济合作关系，保障每次出行都有专业司机专职驾驶，以此保护科研人员的人身安全，同时降低交通成本。

（五）提高野外补助标准

主要包括增加健康补助；提高特殊地区补助标准，加大一般地区补助与特殊地区补助标准之间的差额；野外住宿费用实行包干制；明确驻台站补助发放的对象和条件等等。

（六）工程修缮、仪器修购项目预算执行与验收管理制度的制订要“接地气”

野外管理环境的不确定性导致项目实施过程很难按部就班，计划经常赶不上变化，建议此类制度应补充有关如何处理因野外特殊情况产生的经济纠纷的管理流程和方法。

（七）建立既有共性又有个性的野外台站内部控制制度

由于野外台站是大部分野外科考活动的物资吐纳地，人员出发归队的集结地，科研资料的收集地，经济事项发生的结算地，信息交流的中转地，单位很多内部控制管理的实施都是通过台站完成的，所以应制定统一的野外台站组织管理办法，明确台站管理人员或者兼职管理工作的科研人员的职责，规范长期聘用人员的合同管理，加强临时雇佣人员的日常管理。通过规范人、财、物的管理，充分发挥野外台站在野外科研活动当中的控制作用。