打造成都北部新城示范社区治理模式创新研究——以四川建院与德阳市乐安社区合作为例

□张 翔 董汉松 黄 皎

一、引言

德阳市经济技术开发区目前将乐安社区作为重点打造社区，未来将建成“一核三治“新型城市社区现代治理旌东品牌，成为全市、全省甚至全国的人文示范社区、国际示范社区。基于2017年2月四川建院与德阳市经济技术开发区乐安社区的“双创工作”研讨会，双方于2017年3月签订了《四川建筑职业技术学院德阳市乐安社区居民委员会共建社会实践基地的协议》。双方秉承“资源共享、文明共建、发展共筑、探索共创、互利共赢”的原则，实现涵盖民生工作、就业创业、职业培训、文化传承、精神文明及公共服务等领域的合作。充分发挥高校和社区各自优势，为德阳经济技术开发区“做强工业、做大产业、做美城市、做实民生”，为乐安社区建立人文社区、国际社区、为德阳市加快实现千亿产业新城贡献力量。

小区治理是社区治理的重要组成部分。小区是居民生活休息的场所，是德阳市经济技术开发区打造人文社区、国际社区的最小单元。转非小区，是指转非人员集中居住的居民小区，这类社区的居民主要由转非人员组成。它是伴随着城市向外扩张，大开发大建设而出现的。小区，特别是“转非小区”的治理水平以及居民居住环境，直接影响经济技术开发区的该项指标是否圆满完成。因特殊原因，这些转非小区应该成为经开区打造“一核三治”新型城市社区现代治理旌东品牌的重点改造对象。为此，四川建院专门针对经济技术开发区乐安社区转非小区展开了社区治理模式创新研究。

二、乐安社区转非小区现状分析

四川建院研究人员经过为期两个多月实地调研，乐安社区辖区东湖苑、龙井新村、西芳苑、西沁苑等四个转非小区，该转非小区存在如下现实状况。

(一)乐安社区转非小区形成原因。

1.转非小区是城镇化建设的产物。城镇建设开发征地直接改变了相关农民的居住方式。在转非以前，他们的身份是农民，住房自己修建，分散居住，转非后，他们成为居民，大多被集中安置在一个小区，小区一般由几栋6层左右的楼房组成。可以说，在开发区的土地上，在新建的厂房和商业住宅的同时，也出现了这些转非居民小区。

2.转非小区是不同时期征地住房安置政策的一种产物。根据不同时期的政策，被征地的转非人员的住房安置经历了从优惠购房到互换房，又从互换房到住房货币化与互换房相结合的变化过程。从乐安社区转非人员住房安置的情况来看，多数是政府部门统建房安置，客观上也就出现了集中安置的格局，为转非人员修建的统建房小区就成为转非小区。

3.转非小区也是转非人员自愿的选择。从乐安社区的情况看，多数转非人员在住房安置时，选择了住房安置而没有选择货币安置。转非人员一是考虑到目前城区房价上涨较快，所得的货币补偿很难在市场上买到好房子；二是他们更愿意和以前同村的人同居住，互相之间也有个照应。

(二)乐安社区转非小区的现状特征。

1.人员结构。乐安社区转非小区90岁以上老人29人、残疾人30人，政府登记困难户141户，劳动人口2,503人，退休人员647人，学龄人口218人，瘫痪失能5人。该四个转非小区劳动人口密集，且多为“40后”、“50后”人员。

2.基础设施建设情况。从乐安社区转非小区的基础设施建设情况看，标准低，功能不齐，各小区之间差异较大。早期建成的转非小区路小绿化少、环境卫生差，下水道、化粪池也经常发生堵塞，基本没有消防设施或配备不齐。修建较早的转非小区基本上都没有供居民休闲运动的场地，房屋之间间距小，外观看上去破旧拥挤。

3.这四个转非小区的物业服务完全处于停摆状态。一是小区多日没有进行地面清扫，垃圾露天乱放，甚至影响到周边街区；二是小区车辆停放无规划、无秩序，有较多农用拖拉机随意停放；三是小区公用设施配套不齐，甚至是基本无公用设施供居民使用；四是小区绿化规划太差，有的小区基本无绿化；五是因转非居民集中安置，没有交物业管理费的习惯，小区保安保洁没有配备齐全，甚至压根就没有保安和保洁。

三、乐安社区转非小区存在的主要问题

(一)拆迁遗留问题。

1.征地遗留问题。因拆迁有先后，农转非补偿的标准是随着时间而变化的，不少转非小区的居民是在不同的时间转非的，因而根据不同时期的政策享受的补偿标准不一样，而后期拆迁居民的补偿要远比之前拆迁的的补偿高得多，引起早期农转非的那部分积极支持政府拆迁工作的人的极度不满。

2.规划遗留问题。因城市建设需要，乐安社区大多转非小区修建及搬迁时间非常短，因此质量本来就先天不足，同时转非小区规划建设时没有长期战略眼光。时间短工期重的建设使转非小区的基础设施、环境跟不上实际发展的需要。小区硬件设施配备不完备，外部环境差，导致居民诸多不满。

3.无维修资金问题。早期修建的转非小区根本没有维修资金，转非小区大修无钱可用，多数时候只能找社区解决，如果解决不好又会造成转非居民的怨气，也给社区带来了沉重的负担。

(二)转非小区人员市民化问题。

1.失业问题。调查发现乐安社区转非小区失业问题严重，大多数失业人员的学历低、素质低、就业难，且多为“40后”、“50后”人员，他们等靠要思想、吃老本现象凸出，有逐渐贫困化倾向。

2.精神文明建设问题。转非人员虽然已经成为了城市居民，但其思想、行为和习惯往往还保留了农民的特性，社会公德意识差，业余活动基本为赌博。

3.稳控人员问题突出。因政策、失业、无收入来源等因素造成部分人员成为政府重点关注的“稳控人员”，他们对街道对社区有很大怨气，会单个或串连闹事，和街道及社区对着干，甚至还会有组织的去上访,也有人因为无业，成天游手好闲，造成社会的极大的不稳定。

四、调查结论

(一)乐安社区转非小区有逐渐贫困化的趋势。转非小区居民因耕地被征所得政府房屋安置，并不能保障他们在失去第一产业农业的情况下，取得新的生产资料。也就是失地农民就失去了他们维持生计的生产资料，要想再就业比较困难。他们只有吃政府低保，有逐渐贫困化的趋势。

(二)以前转非小区安置方式不利于转非居民融入城市。乐安社区转非小区居民因周边居住的都是转非以前的同村、亲友等。他们在转非前形成的思想、行为已经有固定的模式，且多为上文提到的不良习惯。他们之间因现在居住在一起又会相互影响，导致恶性循环，不利于他们快速融入城市，不利于他们的市民化进程

(三)集中居住导致转非小区怨气相互传染。乐安社区转非小区因转非居民的处境相似，利益趋同，很容易就结成了利益共同体。因政策、补偿、关怀、攀比心理及精神文明建设等不到位，会使他们怨气加重。如果有别有用心之人加以煽动，就可能造成群体事件。

(四)管理机构与管理方式问题。乐安社区转非小区与城市商住小区不同的是小区没有物业管理公司，有业主委员会但基本没有发挥作用，小区无论大小事都由社区承担，因此所有矛盾也就都集中到了社区，而社区人力财力都不够，显得不堪重负。社区对于转非小区基于政策照顾就显得政事不分，统包统揽，造成社区工作难免有所缺失，疲于应付。

五、针对乐安社区转非小区治理方案

(一)政府购买公共服务进乐安社区转非小区。一是日常保安保洁问题全面解决，全面改变现在转非小区无管理的现象；二是可就地解决部分小区待就业人员的就业问题；三是发挥四川建院在建筑设计、城市规划、园林设计、景观规划等方面的智力资源，大力改善乐安社区转非小区的硬件条件；四是在半公益性承担了更多社会责任的物业公司的协助下，充分发挥转非小区业委会、党员、干部的作用，实现小区的自治。

(二)扶持引导公益性社会组织参与转非小区治理。依托四川建院在社区管理方面的专业优势及资源，引进德阳市民政局、妇联、残联等政府部门的公益性的项目，定点到转非小区开展，提升转非小区居民幸福点指数；同时也充分发挥四川建院的高校精神文明建设优势，将青年志愿者队伍、法制宣传队伍、文艺表演队伍全向乐安社区倾斜，潜移默化地实现丰富和改善乐安社区转非小区居民的精神文明风貌。

(三)实现社区管理转型，积极发挥社区服务职能。以乐安社区和四川建院合作这个平台，乐安社区也可以加大力度，积极发挥社区干部的能力，通过复合式办公、开放式服务实现乐安社区的“三个转型”：社区由“行政办公”向“民生服务”转型；干部由“后台管理”向“一线社区”转型；社区工作人员由“集中封闭式办公”向“网格化开放式服务”转型。

相信只要把德阳市经济技术开发区和四川建筑职业技术学院强强联手的“校政合作”落到实处，就能构建和谐宜居、富有活力、产教融合的德阳新旌东，为加快建成千亿产业新城，打造成都北部新城贡献新的力量。