社会建设委员会职责及相关问题研究

□贾夕婕 赵俊娟

2018年3月13日，中国共产党十三届全国人大一次会议第四次全体会议表决通过了大会关于设立十三届全国人大专门委员会的决定，决定设立社会建设委员会等10个专门委员会。此次表决是依据中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》第二十一条规定：“组建全国人大社会建设委员会。为适应统筹推进“五位一体”总体布局需要，加强社会建设，创新社会管理，更好保障和改善民生，推进社会领域法律制度建设，整合全国人大内务司法委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会的相关职责，组建全国人大社会建设委员会，作为全国人大专门委员会。”[1]全国人大增设“社会建设委员会”，表明了社会治理将更趋向社会化、法治化、智能化和专业化，国家治理体系现代化建设进入了新的发展阶段。众所周知，社会建设委员会主要负责劳动就业、社会保障、民政事务、群团组织、安全生产等相关议案、法律草案的研究、拟定和审议，同时也需要开展与这五方面有关的调查研究、执法检查等。先对社会立法的概念进行定义，再梳理当前社会建设相关立法规定，最后对未来如何加强社会领域立法工作进行重点分析。

一、社会立法基本问题分析

“社会”一词的适用范围很广，既包括广义的内涵“人类生活的共同体”，也包括狭义的内涵用于具体的语境和语义，如“社会组织”、“社会保障”、“社会管理”等。而社会建设立法中所涉及的“社会”为中义的社会，为推进“五位一体”总体布局的需要，与政治建设、文化建设、经济建设、生态文明建设相配套的社会范畴，就是所要研究的社会建设。

此范畴的社会立法比法律层面上的“社会法”涉及的内容更广泛，法律层面上的“社会法”，旨在保障社会的特殊群体和弱势群体的权益的法律，包括《劳动法》《工会法》《未成年人保护法》《老年人权益保护法》等。而本文所探讨的社会法，除了以上范畴，还包括社会事业、社会管理、社会问题等方面，它的范围如何界定，是随着社会的发展不断充实和完善的。但今后不论对“社会法”的范围是否调整以及如何调整，都不会影响加强社会领域立法的方向和趋势。

二、社会建设相关立法梳理

根据党的十三届全国人大规定的社会建设委员会的相关职权范围，与社会建设委员会对接的政府部门应该是劳动就业与社会保障部、民政部、安全生产委员会及与中央编制委员会四个部门。通过查阅并统计这四个部门的法律法规发现，部分法律法规配套齐全，全国人大颁布法律之后，政府部门有相应的实施条例来贯彻施行，例如社会保障法相关法律法规比较健全；但有的是只有全国人大颁布了法律，政府部门没有相对应的专门对接的规章制度来保证实施，如老年人权益保护法；还有的是只有国务院的各部委有自己的条例，并没有全国人大的上位法对应，如社会组织管理、社会救助、区划地名、社会工作与志愿服务并没有相关的法律对其进行规制而是分散于各个行政法规规章、条例和办法中。下文将梳理社会建设委员会相关法律制度。

(一)劳动就业与社会保障相关法律法规。此项法律与民生息息相关，所以所占份额是这五部分里最多的。

与劳动就业与社会保障相关的法律有：《中华人民共和国国家勋章和国家荣誉称号法》《中华人民共和国劳动合同法》《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国劳动合同法〉的决定》《中华人民共和国军人保险法》《中华人民共和国工会法》《中华人民共和国劳动法》《中华人民共和国公务员法》《中华人民共和国就业促进法》《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》《中华人民共和国社会保险法》[2]。

与其相关的行政法规有：与军人保险法相对应的《军队转业干部安置暂行办法》；与公务员法相对应的《行政机关公务员处分条例》《综合管理类公务员非领导职务设置管理办法》《公务员登记实施办法》等；与社会保险法相对应的《全国社会保障基金条例》《失业保险条例》、与劳动法相关的《全国年节及纪念日放假办法》《职工带薪年休假条例》等；还有一项是《残疾人就业条例》，它所对应的应该是《中华人民共和国残疾人保障法》，但是条例规定在了劳动就业与社会保障中，而残疾人保障法规定在民政事务相关法律法规中，给人感觉有些混乱。

其他具体的规章制度有九十条，如《劳动人事争议仲裁办案规则》《关于废止部分劳动和社会保障规章的决定》《社会保险登记管理暂行办法》等。

(二)民政事务相关法律法规。从民政部官方网站查询可知，属于其管辖范围的事务有：社会组织管理、社会救助、基层政权和社区建设、区划地名、社会福利和慈善事业、社会事务、社会工作与志愿服务等。

关于基层政权和社区建设相关的法律仅有一项《中华人民共和国村民委员会组织法》，关于社会福利和慈善事业相关法律有《中华人民共和国慈善法》《中华人民共和国残疾人保障法》《中华人民共和国公益事业捐赠法》等，关于社会事务相关的法律有《中华人民共和国收养法》《中华人民共和国婚姻法》。其余几项社会建设相关事务如社会组织管理、社会救助、区划地名、社会工作与志愿服务并没有相关的法律对其进行规制而是分散于各个行政法规规章、条例和办法中，需社会建设委员会进一步进行立法完善。

(三)群团组织相关法律法规。群团组织，是“群众性团体组织”的简称，是当代中国社会团体的一种。中央机构编制委员会办公室管理机构编制的群众团体有中华全国总工会、中国共产主义青年团中央委员会、中华全国妇女联合会等22家[3]。在我国群团组织是在编的，工资待遇和党政机关相同，只是没有党政权力，是中国共产党组建的，是党联系这方面群众的桥梁和纽带，帮助党联系这方面的群众，并帮助做好他们的思想工作，向党反映这些群众的愿望和要求[4]。现有行政法规主要是国务院颁布的《社会团体登记管理条例》。

(四)安全生产相关法律法规。与安全生产相关的法律有：《中华人民共和国突发事件应对法》《中华人民共和国矿山安全法》《中华人民共和国安全生产法》《中华人民共和国煤炭法》《中华人民共和国矿山安全法》。与其相对应的行政法规有：《生产安全事故报告和调查处理条例》。此外，还有国家整体和专项预案：《国家突发公共事件总体应急预案》《国家安全生产事故灾难应急预案》《危险化学品事故灾难应急预案》等。以及一系列国务院文件：《进一步加强安全生产应急救援体系建设的实施意见》《国务院关于进一步加强安全生产工作的决定》等。

这部分是国务院安全生产委员会的工作范畴，虽然所依据的法律只有5部，但是国务院自己拟定的部门规章很多。是否有必要另行起草、拟定新的法律需要在安全生产委员会实地调研，多听取委员会的意见，毕竟他们有第一手的资料和经验。

三、社会建设委员会未来加强社会领域立法工作重点分析

我国宪法规定了许多有关社会建设的内容。通过上文的分析可以看到在社会领域法制建设方面全国人大已经做了不少事情，取得了相当的进步，已经形成基本架构。但就目前情况来看，我国社会领域立法与人民群众的期待相比，差距还比较大。主要表现在：第一，社会建设范畴中的部分法律尚未完善，如社会管理、公共医疗卫生等方面还没有专门的法律进行规制；第二，现有社会建设规范层次比较低，缺少上位法律，法规、规章及政策性文件十分混乱分散，需要对其进行统合协调。第三，公共基础保障方面投入不足，缺少应有的制度保障和服务。第四，监管方面不够完善，还存在着不少缺陷，如社会保障、慈善基金和企业年金等方面的监督和管理均存在着许多明显的问题。可以将社会领域未来的立法大致归纳为以下几方面。

(一)完善社会保障相关法律和法规。在社会保障方面，需要逐渐建立起社会救助、社会保险、社会慈善和社会福利互相衔接的覆盖城乡居民的社会保障体系。通过完善社会救助相关立法，规范救助流程，更有效地实现社会救助；通过完善社会保障方面的相关立法，将整个社会保障体系纳入法制化之中；通过完善社会慈善相关立法，有效的监管慈善基金的筹措和使用，使之用到最需要的地方；通过完善社会福利相关立法，发展社会福利事业，充分发挥社会福利济危救困、帮助孤老残等特殊群体的作用。

(二)完善公共基础事业相关法律和法规。不断完善公共基础事业，提高政府的公共服务水平，以促进社会经济协调发展。医疗保健是涉及到每个公民身体健康权的公共服务项目，目前我国尚未有医疗卫生专门法律，制定相关的法律、法规，建立覆盖面更广的医疗卫生制度，使更多人享受到更优质的医疗卫生服务。对医疗机构和药品安全进行更科学的监管，完善相关法律、法规，使群众感到更加安全和安心。

(三)完善特殊群体保护相关的法律法规。在我国，妇女、儿童、老年人、残疾人等均属于特殊群体，需要进行特殊关注和保护。妇女、儿童和残疾人都有专门的立法，并且全国人大常委会对其作了全面的修订，但是老年人权益保障法，还有待进一步的修订和完善。

(四)完善社会组织管理法律法规。社会组织作为区别于政府和企业的一种组织形式，既需要发展和培育，也需要监督和管理，尤其是其中具有公益性质的社会组织，更需要一个比较完善的制度对其进行规范和引导，充分发挥社会组织在社会经济发展中的积极作用。