新疆社会组织培育与发展战略研究

□程海源

一、引言

1994年7月，美国学者莱斯特·赛拉蒙在美国《外交事务》杂志上发表了一篇题为《第三域的兴起》的论文，他认为全球正在掀起一场“社团革命”。这场社团革命，在他看来“也许终将证明，它对20世纪晚期的意义，如同民族国家的兴起对19世纪晚期的意义一样重大。其结果是形成了一个遍及全球的第三领域……”[1]相对而言，伴随着经济体制改革的不断突破，由此带来的政治、社会领域的外溢效益不断扩展，我国也开始了这场“社团革命”，其主要表现为种类繁多、数量急剧增多的社会组织迅速成立。

而新疆社会组织的发展历史悠久，早在民国37年(1948)7月底，经过登记的各县社会团体便有190个[2]。新中国成立后，由于新疆处于和平解放初期，百业待兴，社会组织登记工作未能摆在议事日程上。改革开放后，特别是进入21世纪以来，在各级党委与政府的大力支持下，新疆社会组织的发展迎来了一个崭新的春天。具体而言：数量不断增长，质量不断提升，社会组织体系基本形成，社会组织的培育与发展环境有了显著改善，社会组织的功能与作用日益凸显，已成为推动新疆社会经济发展不可或缺的重要力量。但也应清醒地看到，新疆社会组织仍处在发展的初级阶段，其发展过程中存在诸多问题。

二、新疆社会组织发展过程中面临的困境

多年来新疆社会组织取得了长足的发展与明显的进步，其功能日益明显，地位越发凸显，实力与能力也得到了进一步的提升。但是，从整体上看，目前新疆社会组织的发展仍较为滞后，且面临着内生性和外展性两大困境。

(一)内生性困境——社会组织发展处于初级阶段。

1.社会组织发展水平明显滞后于全国水平。截至2015年底，新疆社会组织占全国社会组织总数的1.31%，其中民办非企业单位占全国民办非企业单位总数的0.99%；社会团体占全国社会团体总数的1.64%；基金会占全国基金会总数的0.73%。从社会组织的总体数量上看，目前新疆在全国还处于中下游水平，每万人拥有社会组织3.68个，略低于全国4.82个/万人的平均水平。

2.社会组织发展动力不足，增速下降。新疆社会组织在早期呈现高速发展态势，但自2008年开始增速有所放缓，2012年有所回升后，在2013年又继续回落，在2015年更是出现了负增长(-0.31%)。这种增长形势，显示了新疆社会组织发展动力不足。

3.不同类型的社会组织发展不均衡。在新疆，社会团体占据了社会组织的大半江山(61.98%)，而民办非企业单位次之(37.62%)，基金会最少(0.40%)。从三类社会组织的发展速度上看，民办非企业单位增速最为明显，年均增速为8.8%，远高于新疆社会组织整体4.21%的发展速度、社会团体1.87%的发展速度，但即便如此，民办非企业单位的经济实力、社会影响力远不如社会团体。

4.社会组织地域发展水平参差不齐。从地域分布情况上看，新疆社会组织主要分布在北疆地区，总数为5,466个，占全疆社会组织总数的62.7%；东疆社会组织数量为631个，占全疆社会组织总数的7.26%；南疆社会组织数量为2,612个，占全疆社会组织总数的30.06%，地域性差异明显。

(二)外展性困境——社会组织外部环境尚不成熟。

1.以经济发展为中心，社会建设迟缓。新疆长久以来都是欠发达地区，其经济发展水平十分缓慢。自“十一五”开始，党和政府的工作重心转移到“经济建设”上来后，新疆实现了GDP的高速增长势头。不过，这种高速增长的背后，是由于新疆本身底子薄、基础差、起步晚的结果，事实上，新疆经济的发展仍远远落后于其他省份。而社会组织的发展需要一定的外部环境支持，特别是经济发展的支撑，而新疆的经济发展水平依旧处于中下游，因此难以有效支持社会组织的发展。同时，当党和政府的工作重心都集中在经济建设上，社会建设必然会让步于经济建设，社会组织的培育和发展也势必会滞后。

2.传统体制和文化观念的双重限制作用。我国长期处于“总体性社会中”，政府的“权威”与“作用”巨大，同时政府手握众多的社会资源。一方面，使诸多社会组织，特别是社会团体从一开始便直接依附于政府，与政府之间自然而然地形成了一种“制度性依赖”关系，另一方面，诸多民办非企业单位想获得发展，便会想方设法通过“权威”、“私人交情”、“领导魅力”等非正式关系，为自身谋得资源，谋求利益，其与政府之间便形成了一种“非制度性依赖”关系。这两种关系并存于现行的社会体制之下，虽在一定程度上会推动社会组织的发展，但从长远上看，其对社会组织的阻碍作用将日益明显。

3.社会组织监管方面系统性不强。“十二五”期间，新疆社会组织发展总体上是健康有序的，民政部门通过完善社会组织管理制度、推进登记管理机构改革、加强社会组织党建工作等方法，规范引导社会组织健康有序发展，取得了良好的监管效果。但也应看到新疆在社会组织监管上还存在着对社会组织监管的顶层设计与总体规划缺失、社会组织监督和管理的配套政策法规体系不够完善、社会组织管理观念有待更新、社会组织评估效用有待重视、社会组织内部自治机制建设有待加强、社会组织党组织建设有待提升等突出问题，极大地限制了社会组织的规范化发展。

三、新疆社会组织发展战略规划

深处亚欧大陆腹地的新疆，作为我国战略实施开发的重点地区，其各类社会组织的发展事关祖国统一、民族团结、国家安全，关乎社会稳定和长治久安的战略大局。因而，必须将社会组织的培育与发展提升到战略高度，以“五大发展”理念为指导，因地制宜地设计出科学、合理的发展战略构想，从而推动新疆社会组织能够紧紧抓住丝绸之路经济带核心区建设的历史机遇，为社会组织发挥服务社会经济发展的功能提供广阔的空间。

(一)坚持创新发展，强化社会组织自身作用。第一，在新疆社会组织的发展过程中，需将整个“社会组织”行业看做成“第三域”，是与“政府”、“市场”相互独立的部门，其同样有自身的运行与发展规律可循。第二，必须确立“社会组织”在“第三域”中的主体地位，发挥社会组织在“第三域”发展中的基础性与决定性作用。第三，以创新驱动叠加效应推进社会组织的监管创新、社会组织的运营技术创新和社会组织的服务品牌创新，推动整个“第三域”的结构调整和发展方式转变，着力提高社会组织的发展质量和效益。第四，要积极发挥政府在“第三域”发展引导、公共服务和政策扶持中的促进作用，整合各种资源向优势社会组织、新兴社会组织、公益慈善类社会组织等倾斜或集中，形成社会组织优势效益，着力营造有利于社会组织可持续发展的外部环境。

(二)坚持协调发展，优化社会组织功能定位。加强“第三域”发展战略谋划和前瞻部署，立足现有“第三域”发展基础与未来发展趋势，统筹不同地区、城乡之间、不同类型社会组织之间的融合发展，实现社会组织的经济功能与社会功能的协调统一。同时，要抓住关键、找准定位，合理确定全区重点发展的社会组织类型与社会组织，要极力促成各个社会组织之间形成分工合作的产业链，要推动社会组织服务方向的延伸与拓展，同时优化社会组织在不同地域空间布局，引导社会组织集聚集群发展。

(三)坚持绿色发展，着力支持环保型社会组织。新疆恶劣的自然环境，使“生态立区，环保优先”的理念成为新疆发展的基本理念之一。“第三域”的发展也须遵循这一理念，同时把可持续发展作为社会组织建设的重要着力点，切实做到先规划后发展，科学合理有序进行社会组织布局，发挥社会组织孵化基地的规模优势和集聚优势，促进社会资源的集约、节约、高效利用。同时，要着力支持环保型社会组织，为其成立与发展提供相应的便利。积极鼓励社会组织在环保领域有所作为，要在社会组织内部全面推行清洁生产、节约化办公，提高资源回收利用率，要将“第三域”构建成绿色生产和销售体系，确保新疆山川秀美、绿洲常在。

(四)坚持开放发展，深化社会组织的合作共赢。通过政府扶持、招商引资和激活民资三轮驱动，尽快布局一批战略上有需要、服务上有对象、对改善新疆民生生活有支撑作用的重大社会服务项目以及扎扎实实打基础，高起点、高水平、高效益地培育战略性新兴社会组织，以便在未来的竞争中占据社会组织行业、服务市场、服务技术、服务效益、服务规模的制高点。强化社会资源的有效投入，各类社会组织要积极参与国内国际间交流沟通，努力融入国内外区域合作，不断扩大与“丝绸之路经济带”沿线国家与地区的社会组织之间的双边合作，增强社会组织发展的融合度，提升全区社会组织在丝绸之路经济带上的综合影响力和竞争力。

(五)坚持共享发展，孵化培育惠民型社会组织。按照“增加就业，民生优先”的思路，聚焦“精准扶贫”，以产业带动就业为主线，贯穿于社会组织战略发展的始终，着力培育孵化一批就业带动性强、社会效益好、自我造血能力高、经济关联性强的重点社会组织，辐射与带动相关劳动密集型的中小社会组织，确保全区各族人民群众就近、就地就业生活，让改革开放的成果在最大程度上更多惠及普通百姓，使他们也能通过社会组织帮扶，实现产业发展，在产业发展中得到实惠、走向富裕、走向现代文明。

四、结语

新疆社会组织在其发展的过程，一方面确确实实为新疆广大民众提供了诸多社会服务内容，提高了社会福利水平；另一方面，由于历史与现实原因，社会组织的发展也的确暴露出诸多问题。而这些问题的解决，需要群策群力，本文只限于对新疆社会组织整体发展的战略性思考，希望为有关部门和相关社会组织提供些许智力支持。

今后，新疆社会组织的培育与发展必须加强顶层设计、形成高层次政策支持体系、完善社会组织监督体制、健全社会组织治理结构与增强承接社会服务能力等方面狠下功夫，对社会组织要加以正确引导、给予强力支持，切实促进新疆各类社会组织向着更高的目标发展壮大，逐步形成服务经济、服务社会、服务政治的竞争力与影响力，在新疆大发展、大开放、大建设的进程中贡献出自己应有的力量。