特朗普政府中亚政策的新趋势分析

□吴文兵

美国政府2017年之后的中亚政策核心是阿富汗局势、有重点选择的中亚外交以及推动区域整合的经济意图。

一、尽早摆脱阿富汗负担是美国政府现在的优先选择

在刚上任时，特朗普政府中亚政策的优先目标仍然是维护阿富汗的政治稳定和巩固反恐形势。时任国务卿蒂勒森2017年10月23日在阿富汗空军基地接受访问时，特别强调美国已经明确表示支持阿富汗,支持一个主权独立、统一和民主的阿富汗,为和平、繁荣和自力更生开辟道路，必须拒绝任何恐怖主义组织或任何极端分子在这个世界的任何部分的安全避难所。就区域伙伴的努力方向，蒂勒森指出“我们还希望与区域伙伴合作,确保该区域不存在任何威胁。这是一个很大的区域努力,正如你看到的是在战略本身推出的。因此,我们要求其他人也拒绝对在该地区任何地方的恐怖分子提供安全避难所。”可见，反恐与维护阿富汗政局稳定，是特朗普当局最为重视的政策目标。

2019年1月，美国和塔利班谈判代表达成了一项框架草案，其中塔利班承诺禁止恐怖组织在阿富汗境内活动，以换取美军最终撤出阿富汗。对美国而言，中亚国家对于阿富汗局势的战略意义在于，这些国家可能对阿富汗的稳定和新丝绸之路战略的成功至关重要，该战略旨在帮助阿富汗成为南亚和中亚之间的贸易十字路口。越来越多的贸易正在从阿富汗流向中亚各国并通过中亚各国，阿富汗从这种贸易中收取过境费和关税。因此，美国中亚政策最现实的决策思维前提就是阿富汗局势稳定和顺利从阿富汗脱身，这是最优先目标。

二、美国对中亚外交进行重点调整

特朗普政府在外交层面更加注重人口最多、新更换领导人的乌兹别克斯坦以及面积最大、综合实力比较突出的哈萨克斯坦。

2017年整整一年，美国高层在与中亚的外交联系当中极少出现。这是由于特朗普才刚上任，中亚不是其优先关注的对象。

2018年1月16～18日，哈萨克斯坦总统纳扎尔巴耶夫对美国进行访问是最近美国中亚外交的一个突出的首脑峰会。特朗普对纳扎尔巴耶夫重申了在政治、经济、军事、不扩散和阿富汗问题上美国的基本立场，表示对哈萨克斯坦诸多方面的赞赏和支持。

至于乌兹别克斯坦，美国专家认为，该国政治变化令他们感到兴奋。这是因为在卡里莫夫去世后，米尔济约耶夫所推行的政策和改革是面向市场、货币可兑换，促进经济增长，贸易扩展。美国在这种背景下，在外交层面提升对乌兹别克斯坦的重视。2018年5月15～17日乌兹别克斯坦总统米尔济约耶夫对美国进行了三天的国事访问。访问期间，美国与乌兹别克斯坦签署了《乌兹别克斯坦和美国：开启战略伙伴关系的新时代》的文件，以外交文件的形式进一步显示了对乌兹别克斯坦的重视，访问期间签署了一揽子文件。

三、继续推动区域合作框架构建

C5+1结构是奥巴马政府推动美国中亚的合作框架。特朗普政府并没有废除这一平台，反而成为一个更加活跃的政府间合作制度基础，这一框架包括了安全、经济和环境。2018年7月20～23日,美国政府官员在哈萨克斯坦阿拉木图和乌兹别克斯坦塔什干会见了来自五个中亚共和国的高级代表团,进行了三个C5+1工作组——环境、经济互联和安全工作的讨论。分别涉及经济互联互通、中亚区域电力市场项目以及区域反恐和边境安全合作。

在贸易与投资谈判方面，2018年10月16日，美国、乌兹别克斯坦、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦和土库曼斯坦政府高级官员举行了美国中亚贸易和投资框架协定理事会会议，主要讨论贸易和投资环境问题，涉及知识产权保护和执法、海关、标准、卫生和植物检疫措施。

四、对于中亚区域重大基础建设工程转移到商业操作模式

从美国曾经积极推动“新丝绸之路愿景”和一些重点基础建设项目来看，美国也已经采用了商业化和非直接干预手段。CASA-1000和TAPI项目都远未完工，甚至部分项目招投标都没有进行。目前在亚洲开发银行TAPI项目(土库曼——阿富汗——巴基斯坦——印度天然气管道)被明确列为终止状态(Status:Closed)。

CASA-1000项目主要融资机构为世界银行。2018年底的世行评估文件总体来看比较认可其项目进展，认为该项目的实施进展顺利，在过去几个月中取得了可持续的进展；CASA项目问题协调行动基础设施的主要合同已经签署并正在生效。但对于未来项目的执行仍然提出了风险警告，首当其冲的就是政治与治理风险，评估报告都认为是高风险等级。

总体而言，美国在中亚区域的大型基础设施项目有一定程度进展，但美方已经不再直接参与。

特朗普政府的全球战略转型是美国中亚政策调整的最为重要的原因。2017版《美国国家安全战略报告》非常明显地将美国的全球战略重新确定为传统的大国战略竞争，其主要防范的就是中国与俄罗斯。这就使得中亚的反恐战略地位非常明显地体现为下降。2017年上台执政的特朗普政府一直到2018年也没有出台明确的中亚政策，甚至连美国国务院负责中亚与南亚事务的助理国务卿都长期空缺，这个职务一直是由第一副助理国务卿威尔斯代理。

从中长期看，由于美国战略重点转移和关注焦点缩小，中亚对于美国而言必然是一个逐步收缩的趋势，从战略重点转移来看，即使是美国国务院南亚与中亚司负责人都明确表示，美国在南亚和中亚地区的优先事项是重申美国对一个自由和开放、以规则为基础的印度——太平洋区域的承诺,特朗普总统在亚太经合组织峰会上的大港演讲中明确了这一点。突出美国作为一个印度——太平洋区域国家，强调对这一地区的繁荣有着关键的利益。于中亚，阿富汗局势始终是最为关注的焦点。2018年3月27日在塔什干阿富汗问题会上，美国主管政治事务的副国务卿小托马斯.香农就表示，“我们将继续支持阿富汗政府及其安全部门。正如我们全心全意地支持阿富汗政府的和平倡议一样,我们和我们的北约盟国和伙伴也充分致力于确保阿富汗政府有能力剥夺塔利班任何通往胜利的军事道路。”其主旨反复强调：和平进程、安全合作和区域连通性。但美国对阿富汗和平进程已经显示出了明显的妥协和谈判倾向，副助理国务卿威尔斯在第二次喀布尔和平与安全合作进程会议上就很明确地说，特朗普总统宣布的《南亚战略》是一项基于条件的战略,向塔利班表明,他们无法在战场上实现目标,但必须在与阿富汗政府的谈判桌上解决合理的不满。因此，美国中亚战略在已经明确退出阿富汗战争的前提下，推进阿富汗内部和平进程。