推进地下空间立法工作

文 许 槟

建立相对完善的法律体系是地下空间科学合理规划建设的首要保障，对于推动北京市城市地下空间的安全、高效、可持续发展有着非常重要的意义。

地下空间在疏解非首都功能，缓解大城市问题，增强城市防灾减灾能力，提升城市公共环境品质，保障城市服务功能等方面具有重要的作用。北京作为我国地下空间开发利用起步最早、规模最大的城市之一，把握城市地下空间快速发展的重要时期，积极学习和借鉴各地区地下空间立法工作经验， 在全面推进依法治国的总体目标要求下，发挥立法的引领和推动作用，建立相对完善的法律体系是地下空间科学合理规划建设的首要保障，对于推动北京市城市地下空间的安全、高效、可持续发展有着非常重要的意义。

从北京城市的发展阶段来看，地下空间已成为城市发展的重要空间资源。

在北京市轨道交通快速建设的带动下，目前约65%的轨道交通线路为地下线路，以地下空间为主的开发建设以每年约680万平方米的速度增长，截至2017年底，全市建筑面积规模总量已近一亿平方米，未来还将继续增长。还有遍布全市的已建和规划待建的各类大规模城市综合功能区、市政管网管廊和设施的地下空间开发利用建设以及占全市30%的地下机动车停车等。

从地下空间资源的建设特点来看，规划的综合统筹是合理利用的前提。

城市地下空间是一个“复杂巨系统”，涉及城市建设的各个方面，需要面对比地上空间更为纷杂的统筹要素。中央国务院批复的《北京城市总体规划》（2016年-2035年）提出，“将北京建设成为多维、安全、高效、便捷、可持续发展的立体式宜居城市”的总体目标，2017年作为落实总规的重要专项规划，市规划国土委牵头已启动编制《北京城市地下空间规划》，研究范围涵盖全市域。这也是继2004年北京在全国首次总规层面的地下空间专项规划。

从专项规划的有效落实来看，综合性的政策机制和法规规章是实施保障。

地下空间的管理涉及规划管理、用地管理、建设管理、信息管理、配套政策等多个重要环节，是一项全面、综合性的工作。其中，规划管理要涵盖规划设计到竣工验收的整个过程，需要统筹和协调的部门众多。另外，地下空间的开发利用是一项系统工程，涉及面广，与城市交通、城市市政、城市人防与防灾、城市公共服务、住宅区建设等专项领域联系紧密。涉及十余个相关行政管理部门以及地铁、排水、燃气、电力、热力等多个专业单位。

从北京相关的法规政策体系来看，目前没有一部地下空间的综合性法规或部门规章。主要是人防、地下管线等专项法规或部门规章，内容以地下空间的专项建设与使用管理为主，对于地下空间的规划、建设、权属以及综合管理机制缺少规定。

住建部1997年出台了《城市地下空间开发利用管理规定》，并于2001年修订，是国家层面唯一专门针对地下空间的部门规章，针对地下空间的规划、建设和管理进行了较为系统的规范，但内容相对宽泛，缺少实施细则，很难指导地下空间建设中所面临的众多具体实际问题。

目前，许多城市都已颁布了地下空间开发利用的综合性立法。包括两种形式，上海、天津是“地下空间规划建设条例”，广州、深圳、南京、长沙、杭州、济南是“地下空间开发利用管理办法”，对地下空间规划编制审批、用地管理、建设管理、使用管理以及用地权属登记等方面进行了规定，通过立法在一定程度上推进了城市地下空间的有序发展。

地下空间的开发利用涉及排水、燃气、电力、热力等多个专业单位

2014年，定位于地方性综合立法，北京市城市规划设计研究院开展了《北京地下空间规划管理立法研究》，分析制约北京地下空间发展的关键性问题，并提出立法建议。

2015年初，市人大法制委组织研究了立法的可行性和必要性，建议由市人大常委会和市政府共同负责，进行法规预案研究，适时进入立法程序。同年，经过市人大常委会组织的多轮部门研讨会，明确了地下空间分层确权、建立综合管理机制、改善地铁接驳、促进地下空间连通、推动综合管廊建设、保障地下空间安全六个方面的关键问题，并协同各部门、各领域专家共同搭建地下空间法律体系框架。

2016年，市规土委组织有关部门及专家意见，围绕上述六个关键问题深入研究，北京市城市规划设计研究院技术牵头形成了《北京地下空间规划管理条例预案》，为推动北京市首部地下空间地方性法规的制定奠定了基础。

早在2004年，北京在国内首次探索编制完成了总体规划层面的地下空间开发利用专项规划，研究范围为中心城的中心地区。2017年为落实新版总规启动了一系列专项规划，包括《北京城市地下空间规划》，规划范围涵盖整个市域。

自2004年以来，北京陆续开展了一系列重点功能区，基于控制性详细规划的地下空间专项规划，包括北京商务中心区、奥运中心区和南区、轨道交通线网及站点沿线、通州运河商务区。

2017年5月，颁布实施了《北京市地下空间规划设计技术指南》，针对规划编制、规划管理及其他相关专业技术人员，内容涵盖地下空间基本原则、规划编制、标准体系、规划制图等诸多方面，通过“ 一张图则”明确地铁接驳、地下连通、公共空间布局等核心控制要求，为规划条件的拟订提供方便实用的技术基础。这些总规层面的专项规划、控规层面的重点地区规划以及设计技术要求都为地下空间立法提供了技术支撑。