城市地下空间开发需科学有序

文 郑 实

城市地下空间不只提供集成的市政管廊、交通、人防等基础设施，还承载着集约共享的城市公共服务基本功能，成为城市区域性“主板”的地下空间，应考虑现实和长远需求。

城市地下空间综合开发利用具有功能集成带来的大尺度、多维度的复合空间集成的特点，它不只提供集成的市政管廊、交通、人防等基础设施，还承载着集约共享的城市公共服务基本功能，成为城市区域性“主板”的地下空间，应考虑现实和长远需求。“主板”之上，小尺度街区中的各建筑成为“即插即用”的“插件”。

北京以交通环廊为代表的地下空间建设起步早，但运行利用率低。城市地下空间存在的问题是多方面的。比如，认识上的误区，认为地下建设对于城市形象没有直接影响，或者认为地下空间既然能疏解地面功能，开发就不要限制。又如法律上的模糊，已出台的法律文件多限于规划、建设和管理原则，很少涉及地下空间权属，而这关系到政策的基础依据。

城市地下空间难以分期建设和分开建设，必须统一规划，一次性建设，否则难以弥补。但地下空间管理权责分置，涉及规土、建设、市政、交通、民防等多部门，条块分割，多司共职，多头管理与无人管理并存，不利于综合开发利用。市政综合管廊是个巨大的进步，但是相对于地下复合空间的综合目标，综合管廊仍只是其中一个子部分。所以城市地下复合空间统筹协调的困难可想而知。与此同时，地下综合体涉及多行业集合，而设计单位，受限于资质的限制，难以统筹规划设计，技术优化造成困难。

为鼓励社会资本投入，已出台减免土地出让金、配套费用等政策，涉及人防、地铁等领域，但适应面偏窄。此外，奖励政策也应分度。尽管地下建筑造价高，但减免土地出让金，可大大降低建设成本和资金还贷压力，这反而可能引起盲目投资的冲动。一些城市已建成的新区、CBD等，不仅地上数百万平方米建筑空置普遍，其地下开发建设，虽然在技术层面上顺利实现，但利用率低，经营运行并不理想。

地下空间综合利用技术标准缺乏。例如在防火安全上，与地上相比，地下建筑在疏散、排烟、采光、救援等方面都非常不利，确应慎重。2015年发布的《地下联系隧道防火规范》，填补了机动车通道的空白，但是地下步行通道上缺少技术标准依据，简单地按照建筑防火分区的概念不合理。已建交通环廊运营不佳，除了权属、投资问题外，也包括规划技术层面的原因，如与地上建筑连接不通不畅，标识不明显，而地上通行顺畅便利、甚至违停不受处罚，这些综合叠加因素导致地下交通环廊缺少吸引力，影响了使用率。

城市地下空间综合开发利用需要科学理性，有序开发。正确认识城市地下空间综合开发利用与疏解非首都功能的辩证关系，缓解地面压力和吸引城市功能与人口的双重效应。此外，城市地下综合空间难以分期建设，需要超前思维，但也忌盲目求大求全、武断决策，一哄而上。需要科学规划测算，尊重市场规律，避免浪费。

构建城市地下空间管理的法规。地下空间相关法规涉及基本政策、城市规划、工程建设、运营维护各个方面。要明确地下空间及建筑物的权属，包括所有权、使用权。权属要公私分明。要明确与相邻地下空间的关系，包括地上已建建筑下方的地下空间所属关系，实施连通补偿，避免各行其是，危及建筑安全和生态安全。

完善城市地下空间管理的体制与机制。实现由规土委牵头主管，各有关部门参与，包括规划、建设、权属登记等在内的综合管理体制。研究解决有利于统筹建设地下综合空间的行业资质管理。

2018年6月，市政协城建环保委员会组织委员视察城市副中心文化旅游区地下空间综合管廊建设情况

编制城市地下空间规划。建立完善规划编制体系，多专业融合，分级编制。由于地下空间复杂，实施不可逆，需要强化建设动态技术管理，达到规划控制与实施管理层面的对接；处理好地下空间利用与地下生态环保、文物保护、地表变形、振动影响等关系；建立包括GIS地理信息和BIM空间信息在内的城市地下空间数据系统平台，实现全过程的数据采集、存储、操作、分析和共享的管理。

规划涉及的因素很多，这里仅就三个层面维度的建立提出建议：宏观维度，进行规划分级定位，制定不同的开发建设强度指数；中观维度，建立规划技术层面上的统筹标准，使各地块互联互通。从上到下，将人行通道、车行道、商业空间、综合管廊的层级、位置进行统筹，避免出现自身合理但地块之间难以衔接的现象；微观维度，改变地下空间仅为市政基础设施的传统观点，引入建筑设计的功能、美学、自然采光等优势特点，让地下空间有趣和满足城市活动。

编制技术标准和技术指南。建立地下空间综合利用专项技术规范，打破行业藩篱壁垒。注重安全防灾的技术标准编制，这是制约地下空间大规模开发模式的瓶颈。总结经验，研究和编写指南，从规划布局到技术细节，从建设到运营，进行指导。

建立合理的利益引导机制。按照从市政、交通等城市公共用地到停车半公共用地、再到商业非公共用地，建立不同支持力度的政策和利益补偿机制，鼓励和吸引社会资金投入。