发挥大数据优势 加强扶贫融资监管——基于河北省的调研

●贾秋宇

一、引言

打好精准脱贫攻坚战，是党的十九大确定的三大攻坚战之一，是实现“两个一百年”奋斗目标的第一个“一百年”奋斗目标全面建成小康社会的重大举措，是一项必须完成的政治任务。随着各项扶贫工作的逐步深入，加大金融扶贫力度，合理合规增加对扶贫龙头企业和农户信贷投放，增强贫困地区造血功能，解决好参与主体有限、整合资源不足、投放不够精准等问题成为当务之急。特别是随着脱贫攻坚进入攻坚期，财政资金难以弥补保障缺口，扶贫融资日益成为地方政府扶贫资金的重要来源，但也出现了一些新情况、新问题，迫切需要引起高度重视，不断加强监管。

河北省扶贫开发重点县共计62个，其中：国定重点县45个、省定重点县17个；建档立卡贫困村7366个，占全省行政村总数的14.8%；2015年底，全省共有建档立卡贫困人口310万人，经过两年脱贫攻坚，2017年全省贫困人口还剩183.4万人。近年来，中央和省级财政不断加大对扶贫投入力度，但远不能满足脱贫攻坚需要。截至2018年底，河北省级共拨付各类资金171.9亿元，除财政部门拨付资金60.5亿元外，通过河北易地搬迁公司拨付资金111.4亿元，主要是政策性银行贷款。对市县调研，主要以资金拨付为主线，以各级融资平台公司为切入点，牢牢盯住扶贫项目这一关键，分析扶贫融资中存在的矛盾和问题。

二、基层扶贫融资存在的问题分析

（一）融资平台数量较多，同质化情况严重

为多方筹措资金加快地方建设，各级政府为争取政策性贷款支持，积极推动建立各类融资平台公司，造成当前融资平台存在“散、乱、差”问题。一是数量多，有的为了规避金融监管，存在为资金设平台的情况，争取一笔贷款就设立一个平台公司，有的为满足上级部门行业扶贫要求，农业、林业、交通、异地搬迁等分领域设立平台公司，根据天眼查数据，最多的县平台公司达到24家。二是管理乱，各融资平台虽然都是政府主导、财政注资，但分别由发改、金融办、农业局等部门负责，存在多头管理问题，加大统筹管理难度。由于信息沟通不畅、责任落实不明，难以准确掌握全县融资金额总数和资金使用情况。有的地区为满足融资需要，融资平台分设多级子公司，法人代表、公司管理层相互兼职情况普遍，甚至存在“一套人马多块牌子”的问题，不仅造成机构冗余，不便于管理，也增加了监管难度。三是隐患大。由于各融资平台之间关联密切，互相之间资金往来和过桥担保情况时有发生，有的融资平台公司互相提供企业担保，分别向商业银行贷款，形成较大运营风险。

（二）政府主导融资决策，存在违规担保问题

由于扶贫融资多由政府主导，且贫困地区很难向融资平台注入优质资产，加之法律意识淡薄，以政府购买服务等形式违法违规融资举债屡禁不止，违法违规提供承诺担保等问题也较为突出，形成隐性债务风险。主要有以下形式：一是以县级一般转移支付收入担保，上级统贷统还的政策性贷款，要求承贷县（区）出具承诺函，同意若该县（区）融资平台公司到期不能偿还贷款，则由上级财政扣减该县（区）一般性转移支付用于偿还贷款本息。二是以土地预期收入担保，有的地方政府承诺以荒山整治出让土地指标收益作为贷款质押，为其融资平台向银行贷款提供担保。三是以政府购买服务应支付价款担保。政府扶贫建设项目全部采取相关平台公司与政府或主管部门签订《政府购买服务合同》或《委托代建购买服务合同》的方式，由平台公司以相应的政府购买服务应支付价款作为抵押进行融资。四是承诺固定收益及回购，某县融资平台公司同金融机构签订股权投资合同，约定年化特定股息率，且承诺金融机构在实缴出资日起满2年后随时有权要求回购主体回购全部股权，这是较为典型的“明股实债”融资行为。

（三）扶贫融资方式多样，综合融资成本较高

在财政投入难以满足需要的情况下，地方政府采取了多种融资方式，综合融资成本高，加剧了地方政府财政压力。一是政府购买服务费高增加融资成本。大部分地区除负担向贷款金融机构支付利息外，还需按项目总投资的一定比例支付融资平台公司购买服务费，有的服务费高达6%，远超融资平台运作所需，扶贫融资变成了企业收入，既造成资金浪费又产生了廉政风险。二是统贷统还方式造成重复支出服务费用。全省统贷统还的政策性银行扶贫贷款，省级作为承贷主体计提服务费后，各县级平台承贷后也据此收取服务费，造成“一笔贷款两级财政负担服务费”问题，且部分地区服务费列支比例过高。三是贫困户入股平台公司资产收益扶贫方式增加财政负担。有的地区鼓励自我发展困难的建档立卡贫困户利用扶贫贷款，投入县政府出资设立的国有平台公司，获得固定稳定收益。这种方式不仅将本应补助贫困户的中央贷款贴息资金用于补助平台企业，与资金政策目标相违背，也损害了贫困户应得利益。同时，以发放投资收益形式补助贫困户，不仅增加了财政支出，也有悖于《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（财预﹝2012﹞463号﹞有关“不得直接或间接吸收公众资金进行公益性项目建设”的规定。四是抵押国有企业权益融资方式。少数地区将林权等国有资产注入平台企业，通过抵押公益性资产方式向银行借款，由于资产优良率不佳、评级较低，造成融资成本较高。

（四）财政支出责任过大，风险防控问题突出

适度举债有利于加快脱贫攻坚推进力度，但超财力承受能力举债、甚至违规举债造成债务风险，则无异于饮鸩止渴。调研发现：一是扶贫融资难以纳入政府性债务监管。尽管各级财政已建立了隐性债务统计监控机制，但由于扶贫工作是政府主导的政治任务，市县财政部门话语权有限，普遍监管缺失，存在底数不清、账务不明等问题。二是中长期支出责任规模较大。扶贫融资还款来源主要是财政拨款，由于扶贫融资均为近两年举借，多数贷款处于宽限期，只付息不还本，但未来几年财政支出责任将快速增长。考虑到贫困县产业底子薄、发展后劲不足，难以实现财政收入快速增长，且扶贫融资还本付息与置换债券偿债高峰叠加，也加大贫困县财政支出压力，可能会出现少数县“因债返贫”的情况。三是还款来源不稳定。目前贫困县还款来源主要依靠上级转移支付和各类一次性收入。随着脱贫攻坚任务的顺利推进，2020年各贫困县出列后，预期国家对扶贫领域的支持力度将逐渐趋缓，同时各类一次性收入受政策变动和调整影响较大，可持续性较差。

（五）项目质量较差，资金使用效益不高

一是有的市县扶贫攻坚规划制定缺乏合理性、科学性和规范性，有的以扶贫项目为“筐”，脱离扶贫攻坚任务和精准扶贫要求，将产业园区、县城基础设施建设等与扶贫关联度不高的项目“装”入扶贫融资范围。二是有的市县项目管理不规范，部分项目在前期论证、开工审批等前置性条件不具备情况下，不按规定履行政府购买服务公开招投标手续，直接通过平台融资，造成“资金等项目”的问题。三是上级财政采取“统贷统还”模式转借县级平台的政策性贷款，不考量地方项目进度，采取一次性拨付，也造成贷款在县级平台闲置。四是贷款资金长期在平台公司闲置，脱离财政预算监管，也带来管理风险隐患，如某县融资平台公司将扶贫项目资金用于担保和借款，为其他非扶贫项目公司提供担保。

三、构建扶贫融资监管数据体系

目前，扶贫融资作为隐性债务由各级财政部门统计监控，但仍停留在事后统计分析阶段，很难对资金使用开展监管。在调研中，不难看出目前扶贫融资数据仍存在数据不够集中，扶贫办、发改委、金融监管机构等数据口径不一、标准不同，无法实现有效的采集、比对、分析，难以形成数据资产。同时，数据细化程度不够，缺乏过程数据，造成细节缺失，难以根据监管需要生成数据表格，使监管缺乏足够的穿透能力，财政监管成了 “守着数据金山的乞丐”。此外，数据外延不够宽，扶贫融资监管不能局限于财政数据，要拓宽视野，融通财政、金融、企业等多方信息，特别是利用好工商注册信息、人行征信报告等外源数据，才能全面细致开展融资扶贫监管。

解决数据规划问题，是监管数据体系建设的关键。根据调研情况，我们坚持问题导向，抓住平台、资金、支出责任三个关键节点，梳理数据重点。一是融资主体情况，主要包括平台公司工商注册信息，其中，按资本金构成区分财政出资、土地实物资产入股、政府债券资金投入、专项建设基金投入、政府投资基金投入、其他社会主体投入等情况。此外，按资本规模对融资平台公司分类划档确定监管等级。二是融资来源情况，主要按照政策性银行贷款、专项建设基金、政府担保贷款、信托和基金融资等分类，根据各资金来源特征，对信贷审核要件和关键信息进行采集。三是融资使用情况。一方面，按照资金使用项目分类，包括精准扶贫易地搬迁、脱贫攻坚计划内项目、产业扶贫等；另一方面，按照资金投入领域分类，如交通设施建设、农林水利建设等，对用于非扶贫领域的重点监管。四是财政支出责任情况。根据贷款合同和实际偿还计划，逐年测算还本付息资金规模，建立中长期支出责任动态监控机制。

四、立足大数据体系构建扶贫融资监管机制

（一）明确目标

服务财政改革和脱贫攻坚大局，充分利用大数据，以县级脱贫攻坚规划和项目库为依据，以融资平台扶贫融资台账为基础，以动态监控平台为支撑，加强与工商信息、征信报告等外源信息系统的互联共享，对各级各类扶贫融资资金筹集、管理、使用等情况进行逐环节、全流程监控，实现扶贫融资资金全过程可记录、风险可预警、责任可追溯、绩效可跟踪，及时规范地方政府扶贫融资行为，提高资金使用效率，推动有效化解扶贫领域隐性债务，构建全链条扶贫融资监管机制。

（二）推进原则

一是加强统筹，分级负责。按照脱贫攻坚中央统筹、省负总责、市县抓落实的工作机制，可由中央或省级财政部门牵头推动部署扶贫融资动态监控工作，或将其作为地方政府债务监管系统子模块，由各级地方财政部门做好具体数据填报和监控工作。二是全面覆盖，分类监控。由各级财政部门牵头梳理汇总扶贫融资资金总台账，针对不同项目不同领域分类设置预警规则，开展动态监控，提升扶贫资金使用的精准性和有效性。三是创新手段，分步实施。充分利用现有财政信息系统资源，充分考虑扶贫融资特殊性和地方发展差异性，搭建全国统一的动态监控平台，避免重复建设和资源浪费。按计划、分阶段拓展完善监控平台功能，逐步实现预期目标。

（三）具体思路

一是掌握信息、明确责任。通过建立覆盖各级财政的扶贫融资资金动态监控平台（以下简称动态监控平台），对扶贫融资资金运行逐环节全过程进行动态监控，全面反映和掌握资金管理使用的所有信息，理清财政部门、主管部门、平台公司、用款单位的职责，及时向各级领导和有关方面报告完整的扶贫融资资金运行情况。二是规范管理、防范风险。通过对各级财政部门和相关单位扶贫融资资金“信息流+工作流”的穿透式动态监控和预警，发现扶贫资金使用中存在的不当或违规做法，找出扶贫资金管理工作的“堵点”和薄弱环节，督促有关方面及时采取有针对性的措施加以整改和纠正，补短板、强弱项，不断规范和加强扶贫融资资金管理，提高扶贫工作效率，防范可能出现的风险。三是协同推进、提升绩效。通过自上而下建立扶贫融资资金总台账和自下而上建立扶贫融资项目库，实现资金和项目匹配、项目与支出责任挂钩，推动形成各部门齐抓共管、协同推进的工作机制，提升扶贫融资资金使用效益。四是分步实施、探索模式。扶贫融资资金动态监控涉及各级各类金融机构、省市县乡各级政府、融资平台等多个部门，点多、面广、情况复杂。做好这项工作需要充分考虑方方面面各种情况，充分整合内部外部各种资源，有计划、分步骤实施，努力探索扶贫融资资金监管新模式，为其他地方政府合力合规融资监管提供借鉴。

五、相关配套政策建议

发挥大数据优势开展扶贫融资监管是一项系统工程，需要在提升监管机制建设能力的同时，加强基础性制度建设，夯实动态监控体制基础。

（一）科学确定扶贫规划，提高融资精准度

一是推动各级政府细化扶贫攻坚规划，结合自身财力情况，合理测算融资需求，切实做细做实融资方案，为扶贫攻坚“一张蓝图”干到底提供稳定、安全的资金保障。二是提高扶贫融资项目质量。完善扶贫融资项目库建设，做好项目前置性审核，确保“成熟一个、入库一个”，按照与扶贫规划、扶贫任务结合程度，对项目实施分类管理，提高融资项目精准性。三是创新融资项目资金管理办法，建立以效益主导的“竞争性分配机制”，优先保障易地扶贫搬迁住房安置、建档立卡贫困户脱贫等“群众获得感强”的项目融资，不断提高融资精准度。

（二）全面纳入财政监管，严格控制扶贫融资增量

按照地方政府性债务应急处置预案，将扶贫融资行为纳入政府性债务监管，实行财政部门归口管理。严格按照《预算法》等法律法规要求，审核项目投资预算和资金来源，对财政性资金作为主要还款来源的公益性存量融资，要通过地方自有财力和新增政府债券逐步消化，纳入预算管理。加强地方财政对融资前置审核力度，除专项建设基金外，原则上采取市场化方式融资，严格控制融资规模和成本，确保地方财政运行可持续。同时，各级财政在预算中要足额安排扶贫项目支出，并建立稳定增长机制。

（三）整合规范平台公司，推进市场化运作

加快推进融资平台公司转型,按照《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预〔2017〕50号)文件要求，开展对平台公司“小、散、乱”现象治理，做实公司资本金，完善法人治理结构，通过兼并重组清理压缩现有融资平台公司数量，原则上每县只能设置一个扶贫融资平台公司，并对规范后的公司统一由省级财政和扶贫部门实行名单制管理。尽快健全信息披露机制，融资时必须声明新增债务不属于地方政府债务，扶贫融资平台公司不得承担与扶贫融资无关的事务。

（四）加强违规融资整改，积极化解高风险

严格按照 《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预〔2017〕50 号)和《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预〔2017〕87号)文件要求，开展地方政府不规范的融资担保行为整改工作“回头看”，依法依规撤销担保承诺，完善合同条款，及时采取补救措施，确保整改成效。建立政府性债务财政承受能力评价机制，确保以后年度中长期支出责任占一般公共预算支出比例不超过一定限额，防止地方出现“因债返贫”，影响财政平稳运行。同时，妥善处理扶贫项目续建和收尾融资需求，引导金融机构按市场化原则继续提供贷款，防止出现“半拉子”工程。

（五）加强追责问责力度，增强监督严肃性

引导地方政府树立正确的政绩观，将融资管理考核纳入脱贫攻坚考核评估指标，建立扶贫融资责任制，确保明责到岗、负责到人。统筹各级审计、纪检等监督力量，对融资行为、项目管理、资金使用等定期开展巡视检查，对推动融资平台转型不力、违规担保承诺、不计财力盲目融资的地方政府，依法追责问责。同时，加强对金融机构信贷行为监督力度，对落实企业举债准入条件不严、诱导地方政府违规担保和不配合地方化解融资风险工作的金融机构从重从严处理。对调查发现的违法违规举借债务等问题，严格按照《预算法》有关规定严肃处理，下不为例。■