新形势下会计监督工作转型发展思考——基于财政部门会计监督工作视角

●王国庆 金佳银 许维海 朱家彤

会计信息失真，不仅仅是会计问题，也是经济和社会问题，甚至是事关经济社会发展全局的政治问题。多年来，全国各级财政部门依法履行《会计法》《注册会计师法》赋予的会计监督职责，切实强化会计执法检查，在整顿规范会计秩序、提升会计信息质量、服务经济社会发展等方面发挥了积极作用。但随着经济的快速发展，特别是在国家调整财政部门监督职责的新形势下，如何进一步做好会计监督工作，是摆在各级财政部门面前的一个重要课题。本文对新形势下加强和改进会计监督检查工作进行了粗浅探究，以期能为下一步财政部门会计监督工作转型发展提供借鉴。

一、会计监督检查工作取得的主要成效

财政部党组高度重视会计监督检查工作，明确提出“要把组织开展会计信息质量检查作为每年的常规性工作，规范财务行为，严肃财经纪律”。2017年5月，财政部党组成员、副部长刘伟在全国会计金融监督培训班上作了《围绕协调推进“四个全面”战略布局 开创财政部门会计监督工作新局面》的重要讲话，针对会计监督检查工作的重点，他指出“我们现在有很多新经济、新业态，以及国企改革、混合所有制、境外投资等值得研究的问题，我希望通过专项检查上升到完善制度甚至推动修法的高度，这样我们的监督检查才更具权威性”。全国各级财政部门认真落实财政部要求，切实加强会计监督检查，在整顿规范市场秩序、完善社会主义市场经济体制、防范化解重大风险等方面取得了明显成效。

（一）重点行业会计监督检查力度进一步加大

在财政部统一要求下，各级财政部门围绕推动供给侧结构性改革和培育经济发展新动能这条主线，有针对性地开展重点领域、重点行业会计监督检查。一是围绕落实国家去产能和深化供给侧结构性改革的要求，开展对地方国有钢铁、煤炭企业的检查；二是围绕打赢“三大攻坚战”，组织开展对地方农业龙头企业、节能环保等重点行业的检查；三是围绕规范代理记账机构的代理记账行为，开展对代理记账机构的检查，为大众创业、万众创新提供良好的服务环境。据统计，2017年全国地方财政部门投入检查力量2万余人次，检查企业和行政事业单位近3万户，发现违规问题金额407.69亿元，查补税款6.23亿元，追缴财政资金12.42亿元，处理处罚企事业单位5643户，处理处罚责任人近500人，没收违法所得和罚款2765.84万元。

近年来，黑龙江省各级财政部门坚持以服务国家宏观调控和财税体制改革为核心，组织开展重点领域和行业会计监督检查，努力推进会计监督工作上层次、上水平。2015年至2017年全省共检查地方农业、节能环保、旅游、体育等重点行业企业和行政事业单位1875户，查出违规问题金额29.47亿元，通过严格处理处罚和跟踪整改，督促被查单位规范会计核算、加强内部控制和提高财务管理水平，有效规范了被查单位财务会计行为，维护了财经纪律的严肃性。

（二）注册会计师行业监管机制进一步优化

财政部从2016年开始对会计师事务所实行分类监管和随机抽查制度，每年随机抽取1000余家会计师事务所作为重点检查对象，并尝试开展分类监管。2017年，组织开展中小会计师事务所专项整治，通过“回头看”“清挂名”等六项措施整治中小事务所风险意识淡薄、恶性低价竞争、挂名执业、出具不实审计报告等严重扰乱市场秩序的行为，共计检查会计师事务所1513家，对49家会计师事务所给予警告、暂停执业和撤销会计师事务所等行政处罚，对93名注册会计师给予警告、暂停执业或吊销证书等行政处罚。通过严肃追究责任，有效增强了注册会计师行业的风险意识和责任意识，督促注册会计师遵守独立、客观、公正的执业原则，为防范化解重大风险发挥了独立、客观、公正的审计鉴证作用。

根据财政部统一部署，黑龙江省财政部门在探索开展会计师事务所分类监管的基础上，切实加大对会计师事务所的重点检查力度，推动注册会计师行业执业质量不断提升。2016年至2017年全省共检查会计师事务所143家，针对检查发现的内控质量体系有待健全、执业质量不规范等问题，共计对33家会计师事务所进行了处理处罚，其中对2家会计师事务所予以暂停经营业务的行政处罚；共对51名注册会计师进行了处理处罚，其中对4名注册会计师予以暂停执业的行政处罚。

（三）会计监督检查工作规范化水平进一步提高

财政部严格落实国务院“双随机、一公开”工作要求，在会计监督检查工作中率先建立市场主体名录库、率先随机抽选检查对象和执法人员、率先查前公示和查后公告、率先建立信息化系统；进一步规范统一部署、上下联动的检查机制，建立会计师事务所业务报备制度和日常监管机制；坚持将《会计法》和《注册会计师法》执法检查有机结合，实现了对企事业单位和会计师事务所的双向检查；同时不断完善逐级复核、集中审理和专家论证机制，使会计执法行为更加公开、公平和公正。在财政部统一组织下，地方各级财政部门不断加大检查公示公告力度，大部分地区实现了省、市、县三级公示被查单位，部分地区在公告检查结果的基础上积极探索通报典型案例的试点，进一步增强了会计监督的威慑力和辐射效应；积极推行随机抽查和集中审理制度，会计监督的科学化、规范化水平不断提高。

按照财政部统一部署和要求，黑龙江省各级财政部门坚持将重点行业会计监督检查和注册会计师行业监管，作为推进简政放权、放管结合、优化服务的一项重要工作，认真实行公示公告制度，探索开展企事业单位会计信息质量和会计师事务所执业质量“双向延伸”检查，探索推行随机抽查监管方式，提高了监管的有效性和针对性；坚持依法、依规、依程序检查，完善联审联评会议集中审理机制，对重大问题的定性处理统一把关，有效规避和控制了行政风险。

二、会计监督检查工作中存在的问题和不足

在总结过去财政部门严格履行法定会计监督职责并取得一定成绩的同时，会计监督检查工作也存在一些问题和不足，需要在今后的工作中加以明确和解决。

（一）思想认识不到位，会计监督的力度、深度和广度有待拓展

会计监督工作已开展了十几年，对会计监督的重要性认识本应毫无疑义，但在组织实施过程中存在工作推进不平衡的问题。一是会计核算单位对自身内部会计监督认识不够。有些单位内控制度不健全，使得单位人员只能执行领导决策，财务人员无法对经济活动进行监督管理，造成单位内部会计监督应有作用不能有效发挥；有些单位虽然建立了会计监督内控制度，但却有名无实，流于形式，未能严格履行对经济活动的监督、控制义务；甚至有些单位还认为内部会计监督不能为单位带来业绩和荣誉，造成对会计监督不重视，态度不积极，乃至存在抵触情绪。二是财政部门对会计监督重视不够。有些财政部门认为会计监督只是一项日常工作，上级布置，应付一下就可以了，并未从深层次进行研究和落实，造成会计监督的成效不显著。就目前财政部门实施会计监督的范围看，每年按照财政部统一要求，紧紧围绕中央重大决策部署、重大财税政策落实情况开展会计监督检查，但是地方财政部门更偏重于对行政事业单位的监督，对企业的监督较少；选取的企业，其监督过于注重点上的深度，却在一定程度上忽略了面上的广度。会计监督检查是财政部门依据《会计法》等有关规定，对企业、行政事业单位的会计行为进行检查，从目前来看是大势所趋、是必然的，也是非常必要的。

（二）职责定位不清晰，会计监督的执法责权边界划分有待明确

多年的会计监督工作实践表明，财政部门的会计监督和审计部门的审计监督，以及财政部门内部业务管理机构和专职监督机构之间的责权划分边界还不够明晰。如：财政部门开展会计监督，是对国家机关、社会团体、公司、企业、事业单位和其他组织执行《会计法》和国家统一会计制度的行为实施的监督，既监督检查各单位会计凭证、会计账簿、财务会计报告和其他会计资料的真实性、完整性，也监督检查各单位有无违反法律、行政法规和国家统一会计制度的行为；审计部门开展审计监督，是依据《审计法》对政府及其各部门的财政收支、国有金融机构和企业事业组织的财务收支的真实、合法和效益性所实施的监督，与财政部门的会计监督均属于事后监督，并且监督的对象、监督的重点和内容趋同，特别是近年来审计部门对国有企业全面开展了领导干部经济责任审计，今年机构改革审计署划入国有重点大型企业监事会职责后，也将中央企业的财务会计事项纳入日常监管范畴，与财政部门对国有企业的会计监督检查形成一定程度的交叉。再如：财政部门内部除专职监督机构开展事后会计监督外，会计管理机构在负责辖区内各单位会计基础工作管理和指导的同时，也具有对各单位的会计准则、会计制度执行情况的检查职责和权限，并对注册会计师行业进行监督、指导。上述情形造成会计监督的内外责权边界不明晰，存在监管部门职能重叠、职责不清和检查交叉重复的情况。

（三）监督手段不先进，会计监督队伍配备和能力建设有待加强

一方面，地方财政部门应用大数据信息技术不够，对开展会计监督的支撑作用有待进一步提升。实际工作中，地方财政部门尚未建立起统一的会计监督信息系统及日常监督数据库，大多数财政监督机构仍然采取人工查账的手段，一定程度上影响了会计监督的效率和效果。另一方面，有些地方财政部门监督检查力量不足，年龄、知识结构不合理。一是有的地方财政监督机构缺人少编，力量薄弱，甚至有的市县连最基本的2名执法人员都无法保证；有的地方财政监督队伍不稳定，人员变动频繁，影响了会计监督工作的连续性。另据了解，在本轮地方机构改革中，有的地方财政监督机构的部分编制被划转审计部门，还有个别地方财政监督机构和人员整建制划入审计部门，财政监督力量进一步削弱。二是有的财政监督人员主动学习、探究问题和钻研业务的动力不足，缺乏全才或多面手，致使监督检查质量不高，影响了检查成效。三是有些地方财政部门涉及财政业务的培训往往优先安排从事预算监管的干部参加，监督检查干部学习培训不够充分，致使会计监督工作水平提升速度缓慢。

（四）成果利用不充分，会计监督推动完善政策的作用有待发挥

部分地方财政部门认为会计监督检查结束后就算完成任务，忽视对检查工作的总结提炼和检查成果的充分运用，没有把检查上升到推动完善政策法规制度和规范管理的高度，使会计监督职能作用未得到有效发挥。如：有的财政部门对检查发现问题的处理处罚和督促整改重视不够，查后跟踪回访不到位，被查单位对财政部门的整改意见不落实或落实不积极，整改限于账务处理和技术层面上等易解决的问题，涉及深层次的政策制度上的完善则拖拖拉拉，存在应付了事的思想，致使检查成效不明显。再如：有的财政部门未将会计监督成果与部门预算安排进行有效衔接，尤其是和财政政策相关的、具体到部门预算编制执行方面反映出的财政管理不到位问题，没有进行举一反三、深刻反思并针对性地研究解决，在部门预算编制执行中未根据实际需要，该修订的政策未修订，该完善的制度未及时完善，该满足的支出未满足，不该安排的支出安排了，使许多会计监督成果未得到充分利用，没有成为促进完善财政政策制度和规范部门预算管理的参考依据。

三、新形势下加强会计监督检查工作的对策建议

按照财政部关于“会计监督工作必须明确自身定位，以服务全面建成小康社会为出发点，紧紧围绕协调推进‘四个全面’战略布局，进一步提升会计监督工作层次和成效”的部署要求，各级财政部门应直面问题，认清形势，服务大局，履行好法定的会计监督职责，切实加强和改进新形势下会计监督工作。

（一）进一步提高思想认识，抓好会计监督工作落实

只有对会计监督的思想认识到位，才能在具体工作中执行和落实到位。一是会计核算单位要提高对内部会计监督的认识。各企业、单位要将内部会计监督与促进经济活动依法依规和遵纪守法，谋划企业发展前景、做大做强和提升企业效益，以及单位依法行政、为民服务和优化营商环境挂钩，理清职责权限，明确工作定位，整合会计资源，健全内部会计监督体制机制。单位主要领导靠前指挥，财务监督部门分管领导及其他部门积极协助，确保会计监督工作顺利进行。财务人员应加强对党的政策理论、财务会计法律法规制度的学习和职业道德教育，不断提高政治觉悟和职业道德水平，增强使命感和责任心，在会计监督工作中自觉遵守财经纪律，爱岗敬业、依法办事、客观公正，做好内部会计监督工作。二是财政部门要提高对会计监督的重视程度。会计监督是法律赋予财政部门的法定职责，各级财政部门要从财政政策的规范、完善上，从改善营商环境、促进作风转变上，以及从严肃《会计法》和国家统一会计制度执行上，高度重视会计监督工作，加强组织领导，紧紧围绕社会关注的焦点和热点，围绕全面深化改革的重点领域，围绕财政中心工作和加强预算管理，不断加大会计监督力度、深度和广度。在企业检查方面，可以通过检查会计师事务所的方式延伸检查（市县财政部门检查会计师事务所可以由省级财政部门授权）相关企业，推动财政政策的贯彻落实和不断完善，促进企业会计信息质量和会计师事务所执业质量不断提升，进一步优化营商环境，激发市场活力和社会创造力。

（二）进一步划清权责边界，明确会计监督工作目标

新一轮国家机构改革已将财政部的中央预算执行情况和其他财政收支情况的监督检查职责划入审计部门，直接涉及地方财政部门的监督检查职责调整、转型和完善。根据目前机构改革进展情况，财政部门的监督职责主要包括财税政策监督、预算管理监督、绩效评价、会计信息质量检查、注册会计师和资产评估行业监督、内控和内审等。据此，可按以下原则划分会计监督的权责边界并进而明确工作目标。一是划清财政部门和审计部门在会计监督对象、范围、具体事项上的各自职责，巩固部门间合作机制。以审计监督为基础，审计部门已履行的会计监督职责，财政部门不要再介入。比如在审计部门对国有企业全面实施经济责任审计的情况下，财政部门应减少对国有企业开展直接、全面检查，避免与审计的重复监管；财政部门对国有企业的监督除了领导直接交办事项外，主要通过会计师事务所延伸检查的方式开展。同时，财政部门实施会计监督应重视技术、规则层面的规范，并加强与审计部门在会计监督范围对象的事前沟通协调，进一步巩固与审计部门在会计师事务所监管方面的合作机制，对审计部门移交的事务所违规问题，依法严肃追责处理。二是划清财政部门内部机构和行业协会的监管职责分工，完善相互协调配合机制。对注册会计师、资产评估行业的财政监管，行政主管部门负责制定政策和行政审批，并会同行业协会进行日常监管；专职监督检查部门进行重点专项检查，行业主管部门根据重点检查结果和日常监管情况进行评价处罚。要加强相互合作，建立信息共享和案件移送制度，财政部门应充分利用行业协会的监管力量和检查成果，逐步减少对会计师事务所和资产评估机构的全面轮查，主要负责重大案件执法调查和行业性、系统性问题的专项检查，弥补行政监管的不足。三是明确切实可行的工作目标，进一步找准会计监督定位。多年来，黑龙江省的会计监督工作一直与单位财务收支和预算执行情况检查合并进行，工作效率和效果都很显著，但随着国家机构改革的深入推进和财政监督职责的优化调整，会计监督工作应主动适应改革需要，重新调整自身定位，做到立足实际、常做常新。须知，财政部门的核心职能和主要业务是预算管理，不可能投入太多的资源、人力到会计监管上来。会计监督工作要在目前资源有限的情况下，充分调动和利用各种有利因素，实现监管成果最大化。因此，新形势下财政部门实施会计监督工作的目标定位可以概括为：切实履行《会计法》《注册会计师法》赋予的职责，统筹协调内部业务机构以及相关部门和行业协会等多方力量，充分体现财政部门在会计监督体系中的主体地位和主管部门作用，有效整顿规范市场秩序，促进会计行业健康发展。

（三）进一步应用信息技术，增强会计监督工作效能

一个时期以来，各领域、各部门都在研究开发信息技术软件，造成各种软件碎片化和资源浪费，未达到共享现代信息技术。因此，财政部门应当用好已开发的信息软件，并加强会计监督人员素质能力建设，提高会计监督效率效果。一是将现行使用的“会计监督检查软件”和已研究的“双随机、一公开”管理平台加入大数据系统，提高会计监督大数据运用水平。通过将现有会计监督软件与“互联网+”、大数据、大平台的贯通，嵌入会计监督内容，覆盖从项目立项到整改落实的检查全过程，完善检查对象名录库和执法人员名录库，以及随机抽选、工作底稿、征求意见函、检查报告和信息公开等关键检查资料的线上起草、线上审核等功能，做到过程留痕，责任可溯。要充分利用大数据和大平台，创新信息采集和挖掘分析技术，监控和搜集财政内部业务信息、单位财务信息、会计师事务所信息等，提高大数据运用能力，为会计监督提供第一手资料，从而使会计监督实现信息化、系统化。同时依托财政部门政务网站引入群众监督和社会监督，打造阳光财政。二是注重会计监督人才建设，提高会计监督工作能力。会计监督直接面对市场主体，具有知识更新快、检查周期长、社会关注度高、行政风险大等特点，是财政监督中最具有技术含量和挑战性的工作。需要以精益求精和久久为功的“工匠精神”，扎实做好每项基础工作，把着力点放在干部队伍素质的提高上。要把年富力强、专业水平高的干部充实到会计监督岗位，充分发挥“传、帮、带”作用，不断提高干部专业水平。坚持每年举办会计监督业务培训，培训内容为新出台的政策法规制度、检查技巧和案例模拟等，并将培训工作纳入会计监督的总体规划和设计之中，为会计监督工作顺利开展提供智力支持。

（四）进一步注重成果利用，提升会计监督工作层次

各级财政部门要加强会计监督成果利用，注重检查发现问题的整改落实，惩防并举、综合治理，同时将监督成果与推动社会诚信体系建设、财政政策法规制度完善和部门预算安排相结合，充分发挥会计监督对优化发展环境、规范财政财务管理的保障作用。一是建立健全违法违规失信当事人名单制度。结合社会信用体系建设，对恶意骗取、肆意侵吞挪用财政资金，严重违反有关财会法规以及屡查屡犯的相关主体，除依法依规严肃处理外，将其列入财政违法违规失信当事人名单，规定期限内明确限制性措施。二是建立健全典型案例曝光制度。在定期发布会计监督检查公告的基础上，将查处的会计信息失真、截留挪用财政资金等违法违规典型案例向社会公开，充分发挥会计监督的震慑和警示作用，进一步增强全社会的财政法治观念和财经纪律意识。三是建立健全会计监督成果与政策法规制度完善和部门预算安排紧密挂钩制度。各级财政部门要将会计监督上升到完善政策法规制度和部门预算管理的高度，对于检查发现的内在体制机制不合理、部门预算编制不实和执行随意以及行业共性问题，深入分析问题产生的原因，注重揭示违法违规问题背后的制度缺陷和管理漏洞，从完善政策制度、体制机制、运行程序等方面提出建设性意见并反馈相关部门，推动现有政策法规制度的修订完善，达到 “发现一类问题，完善一项制度；检查一户单位，规范一个行业”的效果。同时，将会计监督成果作为部门预算安排的参考依据，促进完善资金管理的激励制约机制，助力全面实施预算绩效管理，不断提升会计监督工作层次和成效。■

（作者单位：黑龙江省财政厅监督检查局）