“谁制作、谁负责、谁公开”

主持人：近年来，地方债信息公开一直是社会各界关注的焦点，此次《办法》的出台可谓是“千呼万唤始出来”。地方债信息公开有何意义？我国地方债信息公开现状如何？

毛捷：此次出台地方债信息公开办法，我认为至少有以下三方面重要意义：

其一，规范地方债（包括债务和债券）信息公开的内容和监督机制，是进一步完善政府预算制度的必然要求。新《预算法》（2015年1月起）实施后，法律对地方政府债务作了严格界定，地方政府债务包括纳入预算管理的一般债务和专项债务，地方政府通过融资平台或其他方式举借债务（又称隐性债务）属于违法违规举债，不得计入地方政府债务。既然地方政府债务已经纳入政府预算管理，就应该与政府预算其他内容（例如一般公共预算和政府性基金预算等）同等对待，各级政府应在规定时间、按规定格式公开地方政府债务信息。

目前，地方政府债务信息主要来自以下两类渠道：一类是全国层面的地方政府债务加总信息，主要由财政部公布。财政部网站里有一个专题栏目是 “地方债管理 ” （http：//yss.mof.gov.cn/zhuantilanmu/dfzgl/），其中有一项内容是“数据统计”。2015年、2016年和2017年主要提供一般债务和专项债务的年度数据，包括限额、余额、发行额和还本额等。2017年11月起，开始提供地方政府债务的月度数据。最近一次发布是2019年1月23日，发布了 “2018年地方政府债券发行和债务余额情况”。另一类是各地政府债务信息，2015年之后地方政府陆续公开上述信息，2017年以来，超过八成的市县在公开政府预决算信息时公布地方政府债务相关信息。然而，地方政府债务信息的公开程度各地差异迥然。以宁波市和大连市为例，在上述两市2017年政府决算报告中，宁波市详细介绍了地方政府债务的举借规模、结构、使用和偿还情况，而大连市仅介绍了地方政府债务的余额和限额情况。

上述数据为社会各界认识和理解我国地方政府债务规模及其风险提供了重要信息，但还达不到习近平总书记在党的十九大报告上提出 “建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度”的要求。要达到上述要求，各级政府必须按统一标准，全面规范地公开地方政府债务信息，加强预算层面对地方政府债务规模和风险的约束。这正是出台《办法》的主要目的，为我国各级政府依法公开地方政府债务信息提出范式要求，是我国预算制度深化改革的又一项重要举措。

其二，地方政府债务信息的全面规范公开和监督机制的完善，有助于防控地方政府债务风险，为打好防范化解重大风险攻坚战扫除障碍。风险是一个中性词，指可以估算出某一项投资活动可能产生的各类结果，以及出现每类结果的概率，在此基础上，计算出该项投资活动的收益期望值（均值）和收益波动性（标准差），据此对投资风险进行评估。地方政府债务主要是为各级政府的投资活动提供资金，要有效防控地方政府债务风险，前提条件是要能对地方政府债务产生的风险进行准确评估。这不仅需要地方政府债务的基础数据，而且对数据格式也有要求，数据规格不同会影响不同地区风险的可比性。此次《办法》的出台，统一了地方政府债务信息的标准，并明确了公开地方政府债务信息的监督机制，可以期待未来我国地方政府债务信息的质量将进一步提高，有助于科学识别地方政府债务的微观风险和宏观风险、静态风险和动态风险等，为有效防控地方政府债务风险提供关键信息。

其三，要求县级以上地方政府按统一标准公开政府债务信息，还有利于提高财政政策的透明度，让社会各界更好地了解积极财政政策发挥作用的具体过程。2018年下半年以来，经济下行压力增大，“稳就业”“稳外贸”“稳投资”“稳金融”“稳外资”“稳预期”要求各级政府一方面加大减税降费力度，另一方面适度扩大公共支出规模，由此产生的收支缺口（财政赤字）体现了财政政策的积极性。地方政府举债是填补上述收支缺口的重要方式，随着各级政府全面规范公开地方政府债务信息，社会各界可以更及时地了解地方政府积极财政政策的“发力”时点和“用力”程度，并形成合理预期，为积极财政政策更充分地发挥作用创造有利条件。

刁伟涛：地方债在2015年纳入预算之后，就属于地方政府预决算信息的一个组成部分，因此按照《预算法》《政府信息公开条例》以及财政部的其他相关要求，地方债信息公开无疑构成了预决算公开的重要组成部分，其公开对于保障公民知情权、制约行政机关自由裁量权、推动透明法制政府建设、推进国家治理能力现代化、改善政府服务功能等方面将会发挥重要作用。更为重要的是，由于我国地方政府存在预算软约束、救助预期等问题，如果没有一个外在的强力约束，往往会导致地方债务的规模扩张，而这个外在强力约束的重要组成部分就是债务信息公开制度。

近年来，我们地方债务的研究团队也在一直关注地方债务信息的公开状况，并组织了几次集中的债务数据查找工作，根据一些前期成果和最新数据的初步整理，地方政府信息的主动公开状况有明显好转，由2015年决算中的零星公开，到2017年的决算中，大致而言，所有的省级政府、90%的地级政府、80%的县级政府都主动公开了其一般债务和专项债务的余额和限额等信息，可以说地方债务信息公开工作的推进取得明显成效。

但是在这些成效背后，也有许多需要进一步完善提高的地方，比如上级政府对于下级政府的债务信息公开。2016年以后，财政部会在全国决算中公开分地区的债务信息，这个分地区指的是36个自发自还地方债券的省级政府，即31个省、自治区和直辖市，以及5个计划单列市。因此，按照这个做法，省级政府也应该公开分地区的债务信息，即下辖的地级政府和省直管县的债务信息，地级政府也应该公开下辖的县级政府的债务信息。当然，从2017年的决算公开信息来看，已经有部分省级政府和地级政府公布了分地区的债务信息，但是数量并不多，大概估计，不到10%，同时有的也只是限额信息而没有余额信息。

另外一个不足之处，是债务年末余额信息的公开时间问题，相当数量的地方政府，是在决算中公开上一年年末的债务余额，而决算一般是在下半年才公开，因此一个年份结束之后，要等半年甚至更长时间才能知道上一年的债务余额，滞后较为严重，如果能在每年1-3月份的预算执行报告中公开上一年的债务余额信息，无疑又是一个进步。

实际上，我个人的理解，在财政部发布的《办法》中，已经明确了上述问题并提出了要求，接下来就要看贯彻实施的情况了。

除了口服中药汤剂外，进行耳周穴位注射，操作如下：患者取坐位，如单侧耳鸣取患侧耳门、听宫、听会及同侧的翳风；若为双侧耳鸣则取双侧耳门、听宫、听会及翳风。用10ml注射器抽取药物注射用灯盏花素（批号：20151203,规格：20mg,衡阳恒生制药有限公司生产）20mg（用5ml灭菌注射用水稀释），常规消毒耳门、听宫、听会、翳风穴局部皮肤后，进针点选于该穴或其敏感痛点，得气后，回抽无血，然后缓慢注入药液，其中耳门、听宫、听会各注射1ml，翳风穴注射2ml。起针后为防出血可用无菌棉球按压片刻。穴位注射注射治疗隔日一次，5次为1个疗程，治疗3个疗程。

陈宝东：公开透明是现代财政制度的要求。而对于地方债信息公开的意义，我们结合此次出台的 《办法》，文件中指出“为依法规范地方政府债务管理，切实增强地方政府债务信息透明度，自觉接受监督，防范地方政府债务风险”，从短期来看，债务信息公开是评测和有效防范地方债务风险的有效手段；长期来看，在《预算法》赋予地方政府发行债务权利后，债务信息公开成为加强债务管理工作的必须环节。同时，债务信息公开有利于使地方政府接受社会各界的监督，有利于建设阳光型的政府。

应该说，自2008年地方债务问题引起政府和社会重视以后，对于地方债务规模到底是多少一直是一个难以回答的问题。观察清华大学公布的近几年的《中国市级政府财政透明度研究报告》，地方债务的信息公开虽然整体表现略有提升，但一直是公开程度最差的部分。再结合自身曾经参与 《中国地方政府性债务透明度报告》的讨论过程，2017年之前的地方债务信息公开处于较低的水平，2017年之后债务信息公开程度有了较明显的提升，不过债务信息公开仍然以被动公开为主，即需要民众申请公开相关债务数据。然而，即使有申请渠道，部分政府依旧没有回应，政府主动公开债务信息的水平仍然较低。

袁铁芽：地方政府债务信息公开意义重大。宏观层面，规范地方政府债务信息公开是建立现代财政制度的内在要求，有利于增强财政运行成本核算和控制意识，提升地方财政透明度和财政运行效益；微观层面，规范地方政府债务信息公开有利于更好地引入社会监督，强化对地方政府债务“借、用、还”的全过程监督，确保将有限的新增债券资金切实用到基础设施“补短板”等重点民生领域，并有助于准确评价地方政府债务状况和风险水平，遏制地方政府隐性债务规模扩张，助力继续打好防范和化解重大风险攻坚战。我国地方政府债务信息公开主要有三个渠道：一是随年度预决算报告和年度预决算调整方案公开地方政府债务限额、新增债务限额和简要使用情况等信息；二是随地方政府债券发行公开本地区国内生产总值和发债项目情况等基础信息；三是随地方政府性债务综合报告定期公开限额、余额和相关风险指标。当前，地方政府债务信息公开存在着信息披露内容不全面、信息披露不及时、信息披露监督机制不健全等突出问题亟需解决。

主持人：《办法》要求遵循“谁制作、谁负责、谁公开”等原则，明确地方政府债务预决算信息公开、地方政府债券信息公开、强化信息公开监督等要求。您认为督促各地落实《办法》、推进地方政府债务信息“阳光化”可能存在哪些难点？

毛捷：第一个难点是区域差异。我在我最近发表的一篇论文《中国地方政府债务问题研究的现实基础——制度变迁、统计方法与重要事实》中提到，我国地方政府债务问题的一个重要事实是区域异质性。不同地区的经济社会发展水平存在差异，导致地方政府债务的资金来源和投向、过程管理和风险防控等呈现出明显的区域差异。落实地方政府债务信息公开，也避不开区域差异。东部地区经济社会发展水平较高，地方政府债务的治理体系比较完善、治理能力相对较强，按统一标准公开地方政府债务相关信息和管理制度等，难度应该不大。而在中西部和东北地区的某些市县，政府信息化建设还没跟上，要及时公开相关信息（尤其是公开未来数月债券发行信息等），可能存在一定难度。第二个难点是政绩观。2017年7月，在第五次全国金融工作会议上，习近平总书记围绕防控地方政府债务风险强调，各级地方党委和政府要树立正确政绩观，严控地方政府债务增量，终身问责，倒查责任。习近平总书记首先提到政绩观，然后才是其他措施，可见正确的政绩观对于防控地方政府债务风险何其重要。唯GDP或消极懒政等不正确的政绩观，都会严重干扰地方政府债务的管理工作，进而影响地方政府债务信息“阳光化”的推进。

刁伟涛：我个人体会，推进地方政府债务信息“阳光化”的一个难点在于，对于未纳入财政部地方债务系统管理的债务是否公开、如何处理的问题。对于系统内的债务数据，各级地方政府基本都能主动公开，但是就我们查找数据过程中所了解的情况来看，部分地方政府还存在系统外的债务，或者说未纳入财政部地方债务系统管理的债务，这部分债务的规模也并不小，同时也应该不是违法违规举借的债务，因此部分地方政府也会主动公开。但是，在预决算报告中没有提及系统外债务的地方政府不一定就是没有系统外债务，能否在预决算公开的报告中，明确说明有无系统外债务？如果有，说明相关情况。

陈宝东：《办法》其实已经对很多问题进行了思考和论证，试图最大程度保证其能顺利实施，但在推进中可能需要思考评级机构的独立性问题。由于地方政府债务不仅要面对专业的投资者，还需要接受大众的监督，但他们往往还不具备专门的知识，提供经济发展指标、财政预决算和债务信息可能并不能给大众一个直观的认识，因此，债务评级报告的结论可能是大众更易接受的，这也对债务评级机构的公正性和独立性提出了更高的要求，要降低地方政府对评级机构可能存在的干预行为。

除此之外，对地方债务信息公开是否需要指导性的信息公开模板，保证在不同层级政府、相同层级政府间公开获取信息的一致性和可比较性，也需要额外关注。

袁铁芽：做好地方政府债务信息公开需攻克的首要难题是如何调动地方政府的积极性，促使地方政府主动、及时、完整公开相关地方政府债务信息。地方政府债务信息 “阳光化”受影响最大的就是地方政府，一方面要求地方政府必须尽快转变政绩观和发展观，摆脱对超越财力可能、过度举债谋发展的传统发展路径的依赖，加快向高质量发展模式转变；另一方面要求地方政府学会过紧日子，“量力而行、尽力而为”，向内挖潜增效，不断提升财政资金的使用绩效。这一转变对地方政府的治理能力和治理水平提出了巨大挑战，短期的冲击显而易见。此外，缺少规范的信息公开标准、监督和奖惩机制不明确等等也是制约地方政府债务信息公开的一些亟需解决的难点。

主持人：《办法》提出，地方各级财政部门要将地方政府债务信息公开情况纳入地方政府债务绩效评价范围，加强绩效评价结果应用。您对此有何设计建议？

毛捷：首先，我认为《办法》明确提出将地方政府债务信息公开情况纳入地方政府债务绩效评价范围，非常必要。2018年9月出台的 《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》明确指出，要建立全过程预算绩效管理链条，包括建立绩效评估机制、强化绩效目标管理、做好绩效运行监控、开展绩效评价和结果应用。将地方政府债务信息公开情况纳入地方政府债务绩效评价范围，并加强绩效评价结果应用，符合建立全过程预算绩效管理链条的要求，为地方政府债务信息公开的制度化和深度化提供了激励。其次，我个人有两点建议：第一，在统一规定的标准之外，是否可以考虑给各地公开地方政府债务信息保留一定的自由发挥空间。例如，有些地区对于地方政府债务积累了大量经验和基础数据，有能力提供深度化的政府债务分析或评估报告。对于这些地区，不妨鼓励其提供基于本地经验的地方政府债务补充信息，作为标准化信息的附件。这些先进地区提供的补充信息如果得到社会各界认同，会起到示范作用，鼓励其他地区更深度地公开地方政府债务信息。第二，加强绩效评价结果与新增债务年度限额 （包括提前下达限额的比例）和风险预警评估等的关联，鼓励各地更好地公开地方政府债务信息，以更充分地利用地方政府债务促进当地经济社会发展。

陈宝东：对于地方各级财政部门的债务信息公开情况，应该建立评价方案和奖惩制度，上一级政府可制定《XX省地方债务信息公开评价实施方案》，从债务公开公布时间、债务信息公开完整度、违法违规情形公开和处理情况、接受监督询问回应的及时性和针对性、收到举报次数等方面设计评价方案，年度评价从每年1月1日开始，3月底前完成，评价标准时点为上一年12月31日，评价时期为上一年度。半年评价从每年7月1日开始，9月底前完成，评价标准时点为当年6月30日，评价时期为当年上半年度。评价完成后，发布评价结果，编制评价分析报告。按照最终的评分在同级政府之间进行评比，表现差的部门需进行情况说明并接受重点监督，如若下半年或下一年度情况仍未改观，则需对相关责任人进行调任或处罚。

袁铁芽：将地方政府债务信息公开情况纳入地方政府债务绩效评价范围有利于进一步增强地方政府的认识，加快和规范地方政府债务信息公开工作的开展。对绩效评价结果运用我认为可以从四方面着手：一是与年度新增地方政府债务限额分配挂钩，对地方政府债务信息公开情况未达要求的地方按照一定比例扣减下年度新增债务限额，用于奖励地方政府债务信息公开情况先进地区。二是与年度一般转移支付和地方财政预算管理绩效评价挂钩，在年度对下一般性转移支付资金中留出一定额度专项用于奖励当年度地方政府债务信息公开先进地区。三是与地方政府党政主要负责人的提拔任用挂钩，地方政府债务信息公开落后地区党政主要负责人不得提拔重用。四是实行 “一票否决”制度，对虚假披露、选择性披露等性质极其恶劣的行为，实行“一票否决”，取消当年度评先评优资格，并对相关责任人严肃问责。