提质增效 全面预算绩效管理步入新阶段

●本刊编辑部

一、全面实施预算绩效管理的历史机遇

（一）新时代经济发展要求政府履职更高效

第一，新时代主要矛盾的变化要求公共部门提高效率，使公共资源物尽其用。党的十九大报告提出“中国特色社会主义进入了新时代”，并进一步明确我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人民日益增长的美好生活需要，在一定程度上要依托于公共需求的满足，不平衡不充分的发展也需要政府作为受托责任人依据实际情况予以调整配置。全面预算绩效管理在这一矛盾对接中发挥着关键作用。作为对所有公共部门的一种约束机制，预算绩效管理要求公共部门提高管理和服务效率，更加高效合理地利用财政资金，在提供公共服务与满足公众需求之中更充分有效地发挥作用，使广大人民群众拥有更多的获得感和幸福感。

第二，全面预算绩效管理为新常态下高质量经济增长提供坚实支撑。进入新常态经济，我国经济增长速度从高速增长逐渐转为中高速增长。庞大的经济体量使我国经济发展难以寻求更高的经济增长速度，从高速度增长转向高质量增长成为新常态下经济发展的方向。高质量的经济发展要求有严格的绩效管理制度把关。全面预算绩效管理从全方位、全过程、全覆盖角度出发，以寻求“更高绩效的财政分配、更高质量的公共服务”，使各种资源得到更加合理的配置与利用，充分彰显“绩”与“效”的管理艺术。无论是企业还是政府公共部门，由全面预算绩效管理所引发的管理理念和方式的变革，从传统的重“资金”转到“目标”和“效果”上来，在做好过程管理的同时，更加注重实际效果，有利于从根本上提高产品和服务的质量，为推动高质量发展提供坚实的支撑。

第三，全面实施预算绩效管理是落实建设新型政府的制度保障。2015年政府工作报告中，李克强总理提出要加快建设法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府，增强政府执行力和公信力，促进国家治理体系和治理能力现代化。新常态要求加快“四个政府”建设，全面实施预算绩效管理有助于加强对政府行政过程的控制及结果的考评，为提高政府公信力和执行力提供了一个突破口。预算绩效管理，其本质是向预算管理要效率。以绩效管理为抓手，通过对各项政府工作制定考评指标，对政府管理中的各项工作进行有效控制，对考评结果进行追踪和利用，有利于提高政府办事效率，增强行政透明度，更好更快地服务人民，积极转变政府形象，为建设新型政府提供制度落实保障。

（二）财政新定位与绩效实践探索提供必要支撑

党的十八届三中全会提出：“财政是国家治理的基础和重要支柱。”这是对“财政”提出的新定位，将财政提升到国家治理的高度，赋予财政更高层次和更宏大的视野。新的定位下，全面预算绩效管理应势而为。党的十九大报告提出要“全面实施绩效管理”，将绩效管理推向全面纵深方向发展。绩效管理作为建设现代财政制度、推动国家治理能力现代化的一项重要举措，在引领经济发展新常态，推进供给侧结构性改革，保障民生“获得感”方面，财政可以发挥更大的职能。

另一方面，随着我国公共财政支出规模的不断加大，财政资源配置和使用中的低效、无效问题值得深入关注。现行预算绩效管理中存在着一些突出问题，如部分部门在预算管理中存在“重投入轻管理、重支出轻绩效”；绩效管理覆盖面不全，基层积极性不高，绩效管理范围尚未覆盖到所有财政资金；绩效的激励与约束作用不明显，绩效评价结果利用不充分；等等。基于此，新的预算绩效管理，必须坚持以问题为导向，提高财政资金使用效益，着力解决当前阻碍经济发展和深化改革中的“绊脚石”。

从实践来看，全面实施预算绩效管理具有一定的现实根基。自2003年党的十六届三中全会提出要“建立预算绩效评价体系”，各地财政部门纷纷展开绩效预算改革试点探索，形成了具有代表性的“焦作模式”“闵行模式”和“南海模式”。特别是《财政支出绩效评价管理暂行办法》《关于推进绩效管理的指导意见》《关于全面实施预算绩效管理的意见》等系列文件的出台，预算绩效管理工作在全国各地全面铺开。从人员观念来看，绩效管理从“要我有绩效”向“我要有绩效”转变。这些制度上的保障和各地有益的实践经验，为全面实施预算绩效管理提供了丰厚的现实土壤和有力的基础支撑。

二、对全面预算绩效管理的再认识

（一）从“绩效评价”到“绩效管理”

20世纪80年代，一种以结果为导向的管理理念在西方发达国家政府改革中流行。部分学者提出，政府应像企业一样引入竞争机制，以服务顾客（民众）为导向，建立绩效管理理念，以提高政府服务质量和效率。这种观念被英美等发达国家政府改革所接受，纷纷推出了绩效管理改革，取得了良好的效果。

步入21世纪以来，以公共财政为基本框架的财政体系逐步建立，深化财政改革转向完善预算管理与提高财政资金使用效益上来，绩效预算在我国开始受到重视。任晓辉（2018）认为，预算绩效管理是我国特有的概念，相近的国际表述为“政府绩效管理”和“绩效预算”。我国预算绩效改革是从项目绩效评价开始的，以重大项目支出情况为绩效评价对象，财政部门在推进绩效预算改革中发挥了重要的作用。2011年启动政府绩效管理试点后，绩效预算改革更名为“预算绩效管理”，预算绩效管理从财政部门独家推进演变成整个政府部门的共同目标，实现了预算绩效管理的全面推进。

党的十九大报告提出 “建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”，将绩效管理提升到一个新的高度；2018年9月，中共中央、国务院发布《关于全面实施预算绩效管理的意见》（以下简称《意见》），对全面实施预算绩效管理工作作出指导，进一步加快了全面实施绩效管理的进程，使所有财政资金“花得其所、用得安全”的绩效管理机制正在形成。

新时代背景下，绩效管理还承担着新的历史使命。作为现代国家治理的有效工具，绩效管理从最初简单的绩效评价转向全方位、全过程、全覆盖的绩效管理，这是一次质的飞跃，带来了政府管理理念和实践的双重变革。全面绩效管理不仅为加强财政资金监管指明了新方向，也对政府执政理念和行政效能提出了新要求。新的理念提出了新的思考：在既有的公共支出总量上，如何让财政资金每一分钱都发挥出最大的效用？如何让既定的公共资源分配得更加公平、合理？如何在满足公共需求的基础上促使公共服务更有效率？这些都是全面绩效管理需要深入研究和着重解决的问题。

（二）全面预算绩效管理的新内涵

新时代赋予绩效管理新的内涵。全面实施预算绩效管理，意味着“预算所到之处，即有绩效管理”，在财政资金所延伸的范围之内形成“花钱必问效、无效必问责”的机制。全面实施预算绩效管理，应从全方位、全过程、全覆盖三个层面加以理解。

——全方位，构建预算绩效管理的立体格局

全方位绩效管理从三个方面清楚地划定了预算绩效管理所涵盖的内容：各级政府收支预算、部门和单位预算收支、政策和项目全面纳入绩效管理。从政府预算收支来看，绩效管理要求在制定收支计划时要实事求是、讲求质量、统筹兼顾、量力而行，确保财政可持续性。从部门和单位预算收支绩效管理来看，在赋予单位和部门更多管理主动权的同时，从运行成本、管理效率、履职效能、社会效应、可持续发展能力等方面衡量其整体及核心业务实施效果。从政策和项目预算绩效来看，分别从数量、质量、时效、成本、效益等方面进行综合考评，对重大政策项目实行全周期跟踪问效。这三个层面，从立体上勾画出了全面预算绩效管理的新格局。

——全过程，建立预算绩效管理全链条机制

中央财经大学施青军教授认为，在“三个全面”（全方位、全过程、全覆盖）之中，全过程预算绩效管理是主要矛盾。为此，要抓住建立完善全过程预算绩效管理体系这个“牛鼻子”。全过程预算绩效管理要求“将绩效理念和方法深度融入预算编制、执行、监督全过程，构建事前事中事后绩效管理闭环系统”。从具体实施过程来看，全过程预算绩效管理链条分为评估机制、目标管理、过程监控、结果应用“四步走”。在事前绩效管理环节，首先要对重大政策项目开展进行立项论证，开展事前绩效评估，是事前把关环节；其次，结合单位和部门实际设定绩效目标，既要考虑产出成本，还要考察经济、社会、生态效益等方面指标。在事中控制环节，要求对绩效目标实现程度和预算执行进度实行“双监控”，确保绩效目标如期保质保量实现。在事后绩效管理环节，可以通过自评和引入第三方机构进行外部评价相结合的方式对预算执行情况开展绩效评价，并建立绩效评价结果反馈制度和绩效问责整改制度，加强绩效评价结果应用。

——全覆盖，涵盖“四本预算”全范围

《意见》将预算绩效管理的范围从一般公共预算扩展到包括政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算在内的“四本预算”，实现了政府预算绩效管理的全覆盖。这与新《预算法》所规定的预算范畴是一致的。一般公共预算是预算绩效管理的重点，同时要加强“四本预算”之间的衔接。

三、全面实施预算绩效管理的几大难点

预算绩效管理是一种倡导以“结果”和“效益”为导向的管理模式，为政府预算管理提供了新的方向，在西方发达国家政府管理中得到了广泛应用。在大力推广之际，值得反思的是，这种“舶来品”对中国的适用性究竟有多大呢？其实施过程中又面临哪些困难？在全面实施预算绩效管理的当下，必须对相关问题展开深入探讨和研究。

难点之一：如何科学制定绩效指标体系，量化考核结果

科学规范的绩效管理制度离不开合理的绩效指标体系。相对企业而言，政府部门及个人职责细化、量化问题更加难以确定。特别是当前部门意识强化，各职能部门之间权责不清，容易发生推诿责任现象，将具体责任指标下放到个人在具体执行中存在一定困难。面对这种现实情况，很难确保绩效管理目标能精准执行到位。

绩效管理指标的设计要防止行为短期化和结果考核流程化，为此，如何制定科学而规范的绩效评价指标体系，尽量避免这种制度上的弊端和漏洞则成为绩效管理制度设计的一项重要内容。要使绩效评价指标体系的设计既能确保绩效管理目标不走偏，又不落于具体繁复的指标框架之中，这是要在制度制定之初就应把握好的原则。一方面，在总体框架制定下，要将权责尽量落实到具体责任人，使每项指标都有据可循，做到指标设计科学合理；另一方面，以问题为导向，抓住重点，尽量去繁就简，避免绩效指标的“浮夸主义”。

在具体绩效指标体系设计上，对于不同行业领域具体绩效指标如何设立？是建立统一标准还是分别结合实际制定具体的实施方案？《意见》提出要建立健全定量和定性相结合的共性绩效指标框架，分行业、分领域、分层次制定核心绩效指标和标准体系。在确保绩效指标体系科学性方面，要求核心绩效指标和标准体系科学合理、细化量化、可比可测、共建共享。在评估方法上可依托大数据分析技术，采用多维视角和多元数据，综合运用各种评估方法，以提高绩效评估结果的客观性和准确性。

难点之二：如何保持绩效管理目标与结果的一致性

确保绩效目标与实际执行效果的一致性，是绩效管理的核心问题，也是绩效管理的难点。绩效指标设计千头万绪，如何才能保证绩效目标的顺利实现？中国财政科学研究院院长刘尚希认为，应抓住以问题为导向这个“牛鼻子”，分清问题主次和轻重缓急。“要真正使预算绩效管理收到实效，必须以风险问题为导向，坚持‘实质重于形式’的原则，注重宏观绩效和整体绩效。”为此，他建议，无论是事前的绩效目标分析，还是事后的绩效评价，应超越会计学意义上的指标导向，从重大风险问题出发，落脚到未来重大风险问题的解决上来。

为确保全面实施预算绩效管理顺利推进，《意见》明确了绩效管理的责任约束和激励约束。一方面，确立地方各级政府和各部门单位是预算绩效管理的责任主体，对重大项目的责任人实行绩效终身问责追究制；另一方面，建立绩效评价结果与预算安排和政策调整挂钩机制，将本级部门整体绩效与部门预算安排挂钩。

此外，还出台了一系列保障措施，如加强绩效管理组织领导，加强绩效管理监督问责和工作考核。预算绩效结果作为政府政绩和干部政绩考核的重要参考，审计机关、各级财政部门以及社会公众对预算绩效管理进行监督，相关违纪违法线索移交纪检监察机关。

难点之三：防止绩效管理落入形式化、流程化

在全方位、全过程、全覆盖开展预算绩效管理下，防止预算绩效管理陷入流程再造、指标包围之中，是全面实施预算绩效管理值得重视的一个问题。由于绩效指标体系的复杂性加之政府部门职能的非明晰化，容易造成以指标来衡量一切、部门之间发生责任推诿等现象。在绩效指标考核体系下，政府公职人员的工作容易走向形式化的会议多、各种表格填写、经常开展督查等具体事务，在绩效考核的关键领域采取避重就轻，甚至出现“为了绩效而绩效”，扭曲了绩效管理的实质目标。

无论是对预算执行情况开展自评，还是引入第三方机构进行外部评价，都需要对其评价过程及结果进行监督。在自评过程中，为防止单位和部门简单“走过场”，对绩效评价不重视，财政部驻各地专员办在对单位和部门开展绩效评价检查时，应重点加强观念意识引导，使单位和部门真正认识到绩效管理的重要作用，促进单位自觉实现从“要我有绩效”向“我要有绩效”转变。在引入第三方机构参与绩效评价的过程中，既要检查第三方机构的执业质量，又要防止第三方机构因为经济上依附于被评估对象而发生绩效评价不实等现象。

四、以结果为导向的绩效管理实施路径

全面实施预算绩效管理是深化政府治理和预算管理，推进国家治理体系和治理能力现代化的深刻变革。在开展过程中，要重点围绕 “全面”和“绩效”两大关键点下工夫，“全面”要求实施预算绩效管理的覆盖范围及内容要“全”，“绩效”即要建立以结果为导向的绩效管理机制，向结果要效率和效益。为确保全面预算绩效管理的落实，必须弄清和解决三大主要问题。

（一）以绩效目标为主导，推动全面预算绩效管理落实

在开展预算绩效管理之前，首先应当明确实施绩效管理的最终目标是什么，要达到什么最终目的，这是绩效管理的起点也是终点问题。目标在绩效管理中发挥着引领作用，也是关键环节。

绩效管理目标要以未来计划实现的战略和政策的行为结果为导向，使预算绩效管理从单纯地管“资金”转向“目标”管理上来。在单位和部门制定绩效管理目标时，应以未来风险预测及控制为着力点，在目标制定及预算编制过程中坚持问题导向，着重解决当前及未来所面临的重大问题，以更好地满足未来人民对公共服务和公共产品的需求。

针对不同单位和部门，绩效管理目标应有所侧重。绩效目标首先要以保障重大政策项目的贯彻落实为前提，引导预算编制进一步精细化、科学化。在全面实施预算绩效管理之下，绩效管理还应以提高政府治理能力为目标，在绩效目标制定上应予以体现，将目标设定与考核结果紧密相连，努力提升政府服务能力。

值得注意的是，对绩效目标进行审核把关同样必不可少，这也是绩效管理事前监管的重要内容之一。在对绩效目标进行审核时，要重点关注绩效目标编制的完整性、绩效指标的精细化、项目立项论证情况、绩效目标所需预算资金的合理性等内容，提高预算绩效管理的科学性、规范性和前瞻性。

（二）加强全过程监控，确保绩效管理实施效果

全过程预算绩效管理是全面实施预算绩效管理的关键，也是确保预算绩效管理实施效果的重要路径。全过程预算绩效管理是将绩效理念和方法深度融入预算编制、执行、监督全过程，构建事前、事中、事后绩效管理闭环系统，包括建立绩效评估机制、强化绩效目标管理、做好绩效运行监控、开展绩效评价和加强结果应用等内容，是确保预算资金合理高效使用的关键。

全过程预算绩效管理要求对新出台的重大政策、项目开展事前绩效评估，结合预算审批、项目审批等现有工作，对其科学性、必要性、经济性、可行性等方面进行考察和论证，这是确保项目、政策科学决策的前提。为确保预算审核的公正、客观、科学，必要时可适当引入第三方机构，将其审核和评估结果作为预算安排的重要参考，以从源头上防控财政资源配置的低效无效，提高财政资源配置的科学性和精准性。

为确保绩效管理目标如期保质实现，《意见》特别提出了对绩效目标实现程度和预算执行进度实行“双监控”，这两条线有力地保证了绩效管理目标与预算执行过程的一致性。以绩效管理目标为方向对政策与项目完成进程及情况进行监控，是基于结果导向的必备保障，以利于及时发现和纠正目标管理中存在的问题。同时，对预算执行过程实行实时监控，确保预算资金拨付进度与目标管理一致，避免出现预算资金拨付不及时、财政资金闲置沉淀浪费等情况。

事后绩效管理主要体现在对各部门各单位整体工作及政策和项目实施效果的绩效评价上。以结果为导向的绩效管理，对于项目与政策目标实现与否、效果如何开展绩效评价，是绩效管理的宗旨目标。通过建立绩效自评和外部评价相结合的多层次绩效评价体系，发现绩效管理中存在的问题，并对好的经验方法予以总结推广，实现绩效评价的良好应用。

（三）重视绩效评价结果应用，使绩效管理发挥实效

预算绩效评价是对预算结果的事后考核和评价机制，是一种事后监管与应用，也是预算绩效管理的终点和价值环节。只有加强对绩效评价结果的强化与利用，绩效管理才能显现应有的意义，才能发挥对预算管理的改进和优化作用。

绩效评价不能“一评了之”，而应该通过与预算安排和政策调整相挂钩，与部门考核、干部提拔任用相关联，以此规范预算，形成“花钱必问效、无效必问责”的约束机制，进一步强化预算绩效管理意识，真正实现“要我有绩效”向“我要有绩效”转变。

绩效管理结果的应用应体现其导向性，主要表现在以下几个方面：一是引导资金使用和政策决策从惯性思维转向绩效思维，抛开原有的旧有观念和低效率思维，一切从实际出发，事事以“绩效”为先导，提高预算资金使用的效益，增强科学决策意识。二是引入竞争理念，促使政府管理更加高效。绩效管理是将市场竞争理念引入政府管理，将客户与服务提供者的关系借鉴到政府与公众之间的服务关系，对行政效率低下、重大项目决策失误、资金使用无效等情况有权利进行监督和 “问责”。三是引导政府管理逐步走向公开透明。实施全面预算绩效管理，要求对绩效管理的过程和结果予以公开，绩效评价指标体系的设计要求合理、公正，通过绩效管理实施过程和绩效评价结果的公开，促进政府部门管理的公开透明。■