地方政府预算管理第三方绩效评价工作的探索——基于山东省莒县的创新实践

●商 淼

绩效评价是全过程预算绩效管理的重要环节，是衡量预算管理绩效高低的有效手段。由于第三方评价的独立性、客观公正性及专业性的特点，可以使得评价主体独立于被评价的对象之外，做出较为客观公正的、具有较高专业性及科学性的评价结果。在预算绩效评价中引入第三方评价，既可以弥补财政部门既当“裁判员”又当“运动员”的不足，又能有效提高评价质量和评价结果的公信力。2018年以来，山东省莒县财政局以引入第三方开展绩效评价为突破口，创新绩效评价模式，全面实施绩效管理改革取得了明显成效。

一、第三方绩效评价工作开展情况

（一）夯实基础，构建制度体系

为组织开展好第三方绩效评价工作，莒县财政局制定了外出学习方案，先后到济南平阴县财政局、上海浦东新区财政局、山东财经大学等地学习先进经验和做法。结合外出考察学习情况，拟定全面推进预算绩效管理及第三方绩效评价工作推进方案，经县政府常务会议研究通过，以县政府的名义印发《关于全面推进预算绩效管理的意见》，同时，县财政局印发 《莒县县级财政项目支出绩效目标管理办法 （试行）》、《莒县县级预算支出项目第三方绩效评价工作规程》等配套文件。对绩效目标的设定、第三方中介机构管理、项目选取等方面都制定了具体的操作规程，形成了“1+N”制度体系，为全县深入开展第三方预算绩效评价工作打好基础。

（二）规范程序，严格准入管理

一是加强智库建设。一方面，通过公开招标方式，择优选定能力强、评价水平高的会计师事务所、造价类及综合类机构，纳入莒县的第三方绩效评价机构库；另一方面，建设专家库。采取聘请省相关专家、县财政局推荐专业人才等方式组建专家库，负责对第三方中介机构进行评价前培训，对第三方机构提供的报告进行审核等。

二是规范第三方评价工作程序。第三方评价机构书面承诺严格按照有关规定进行工作，严格执行公示公告制度，严格执行工作纪律和保密承诺，不得泄露被评价对象的信息和商业机密。

三是保障第三方评价独立性。第三方在部门单位绩效自评的基础上，实施书面评价、现场评价和综合评价等程序，采取定性和定量综合分析、信息技术与数理统计技术、抽样调查、满意度调查等方法，客观全面、科学公正实施独立第三方评价。

（三）精选项目，逐步推行试点

按照“先易后难、稳步推进”的原则，县财政局选取了科技创新、扶贫开发、低保对象核查等项目作为试点。在科技创新项目绩效评价过程中，选取的第三方评价机构中5位专家分别来自中科院海洋研究所、中国石油大学、山东科技大学等部门。首先，财政、科技、第三方评价机构对评价重点、评价依据、评价指标体系等反复多次修改完善，形成最终评价方案。其次，召开绩效评价工作会议对评价程序、评价纪律作了具体要求，然后根据企业提交的材料对照评价方案进行分组审核打分，由财政、科技派出代表监督评价小组工作。在综合打分和小组讨论的基础上形成初步评价结论，对于重点企业由评价专家现场实际考察，与相关单位召开交流会，最后，由专家组集体评议、综合评估，形成最终项目评价结论。在城乡低保对象核查绩效评价过程中，第三方评价机构先后到市场监管局、住房资金管理中心、交警大队、房管局、国土局等部门搜集有关工商注册登记、车辆登记、房屋登记等相关信息5万余条，与城乡低保对象进行比对，发现有不符合低保条件的可疑人员，入村下户，走访邻居，实地调查核实，最终出具评价结论，对不符合城乡低保标准的人员清理退出城乡低保户保障范围。

（四）注重实效，强化结果运用

绩效评价结束后，召开重点项目预算绩效评价反馈会，由各中介机构陈述评审结果，并由项目单位就评价发现的问题作出答复，最后由专家进行点评，将绩效评价结果与下年度预算安排相挂钩，对绩效评价结果差的部门，减少预算安排或者不予安排。同时，建立落实整改机制，将评价结果制成《结果反馈书》送达项目主管部门，要求限期整改并提交整改报告，确保问题整改到位。如科技创新财政扶持项目21个，涉及能源化工、农业旅游、生物医疗、智能制造等四个领域，经过专家评审，认定通过7个、基本通过11个、未通过3个。对所有参加绩效评价的项目，专家均对其以后的发展提出了意见建议，并全面反馈到企业，对企业进一步提升科技创新能力起到了积极的推动作用。对于未通过专家评审的项目，财政部门不再给予扶持，节约财政资金11万元。再如在城乡低保对象核查项目绩效评价过程中，评价小组通过数据比对、现场核实等措施办法，共清理、清退不符合城乡低保保障标准的5千余人，每年节约财政资金1500余万元。

通过深入推进第三方预算绩效评价，莒县预算绩效管理改革取得了较好成效。一是部门初步树立了绩效管理的理念。通过开展绩效评价，部门管理理念开始转变，开始重视财政支出绩效问题。以提高资金使用效益为目标，以结果为导向的管理理念正逐渐深入。二是财政资金使用效益不断提高。对绩效评价结果及时反馈部门单位，有针对性地抓好整改，督促单位不断完善内部管理，自觉加强资金的管理和监督，提高了财政资金使用效益。三是部门财务管理水平持续提升。根据绩效评价结果，有针对性地对部门财务管理的薄弱环节进行改进完善，制定出台了县直部门财务管理工作规范，指导约束部门单位加强财务管理，提高财务管理水平。莒县在连续两年荣获山东省现代预算管理制度改革试点工作先进县的基础上，2018年又被国务院评为全国财政管理工作先进县，位列山东省获表彰三个区县之首，并获得中央财政奖励资金2000万元。

二、第三方绩效评价面临的问题和困难

虽然山东省莒县在第三方绩效评价过程中取得了一定的成效，但与财政科学化、精细化管理的要求相比，还存在一些突出问题和薄弱环节，主要表现在以下方面：

（一）部门绩效管理意识有待进一步加强

近年来通过不断地摸索实践，尽管部门单位对绩效管理有了一定认识，但总体而言，莒县绩效预算管理还处在起步阶段，有些部门单位还处在“被绩效”的状态，积极性、主动性有待挖掘，依然存在着“重分配轻管理，重使用轻绩效”的观念，绩效意识淡薄，频繁申请项目资金但不注重财政资金使用效益的现象还不同程度地存在。

（二）第三方绩效评价机构的业务能力和水平难以完全适应评价工作需要

预算绩效管理工作涉及面广、政策性强、技术含量高，对承接评价业务的第三方机构提出了比较高的要求。莒县目前的第三方绩效评价机构发展仍处于初级阶段，以会计师事务所、资产评估机构和社会咨询机构为主的第三方评价力量，受发展阶段、专业知识、政策等因素影响，评价能力和评价效果仍不尽如人意，难以满足评价工作的实际需要。

（三）第三方评价尚缺乏统一具体的评价规程

完善的评价规程是确保评价质量的关键。虽然财政部相关法规对绩效评价的基本流程进行了规范，但不够细致、具体。尽快研究制定满足实际工作需要、评价方法科学、评价流程规范、评价基础信息统一的评价工作规程，是当前亟需解决的现实问题。

（四）第三方评价在评价时不公开、不透明，评价的公信力遭到质疑

推进第三方评价，社会舆论一直担心，在缺乏诚信的环境中，评价机构可能会搞权钱交易。如果缺乏对第三方机构的监督，在评价结果影响到评价主体的评价中，很可能滋生潜规则，这就使第三方评价失去了意义。

三、推进第三方评价工作的建议

（一）进一步提高对第三方预算绩效评价的认识

结合中央下发的《全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号）以及山东省人民政府《关于深化省级预算管理改革的意见》（鲁政发〔2019〕1号）文件要求，充分发挥政府的网络平台、APP客户端以及新闻媒体宣传引领作用，大力倡导全员抓绩效理念、积极培育绩效文化，增强全社会的绩效意识，为全面开展预算绩效管理营造良好的舆论环境。同时，加强专业知识培训，增强第三方绩效评价机构和部门业务人员的整体素质，为加强预算绩效管理改革提供人才保障。

（二）进一步加强制度建设

会同有关专家和第三方绩效评价机构，以座谈会和专题论坛等形式，深入研究第三方绩效评价面临的理论和实际操作难点，积极推动国家层面出台第三方绩效评价指导意见。结合莒县实际，进一步规范第三方绩效评价机构的选用、管理，从而保证评价机构选用公开透明，管理规范有序。

（三）研究制定第三方评价规程

从规范县级预算项目支出第三方评价工作入手，不断总结经验，尽快研究制定预算绩效第三方评价规程。具体包括：规范评价人员、评价范围、评价方案、评价结果以及评价报告撰写和提交程序等多个步骤，要明确各步骤工作重点和标准要求。

一是规范评价人员及评价范围。根据委托方要求及项目情况，具体开展绩效评价时，第三方绩效评价机构要成立专门的评价工作组，其人员数量、业务能力及专业领域等要满足评价工作需要，必要时需聘请一定数量的评价项目相关领域专家。评价范围上，一般应采取现场和非现场评价相结合的方式进行。对地域相对集中、具体实施单位数量不多、项目管理层级不复杂的项目，一般需要现场评价全覆盖。现场评价范围应根据委托方要求确定，现场评价项目覆盖面一般应占到所有项目的30%以上，现场评价项目资金额一般应占到项目预算总金额的50%以上。现场评价项目点的选取原则上应在综合考虑项目地域分布、资金投向、项目实施单位预算资金规模等方面的基础上，采取随机抽取的方式确定。非现场评价一般应覆盖所有项目实施单位。

二是规范评价实施方案的制定。第三方机构应结合项目基本情况、拟定相应的绩效评价指标体系、绩效评价标准和评价方法，形成绩效评价实施方案。评价实施方案应包括项目概况、项目绩效目标、评价思路、绩效评价指标体系、绩效评价方法等内容。

三是规范重点控制指标的设定。为确保绩效评价结果客观公正，要将资金使用以及政府采购合规合法性、预算执行率、项目实际完成率等指标设为重点控制指标，如指标达不到标准，则相关二级指标整体不得分。

四是规范评价结果。对现场绩效评价全覆盖的项目，根据到实施单位现场评价情况，可以直接形成项目最终结果；对按一定比例抽样开展现场绩效评价的项目，要结合现场评价和非现场评价的结果进行汇总分析，最终形成项目评价结果。

五是规范绩效评价报告撰写和提交程序。在评价规程中，明确绩效评价报告的格式、内容和提交流程。

（四）加强监管 提升第三方绩效评价质量

一是要建立第三方机构资质评价制度和评价效果打分制度，严把准入关口，明确准入条件和准入门槛，给所有第三方评价机构公平参与竞争的机会，同时实行动态管理，建立能进能出的管理机制，提高评价机构的工作质量。二是要建立完备的行业规则，探索建立监督与管理相分离的行业运行体制机制。政府部门是法律政策的制定者和决策者，不适宜既做“裁判员”又做“运动员”，应该以非政府的行业管理机构为主进行管理规范第三方。三是要推行绩效评价信息公开，政府部门要大力推进第三方评价信息公开，这既可为社会提供信息服务，也可通过信息公开，遏制第三方评价的贪腐行为。四是进一步强化绩效评价结果的应用，将绩效评价结果与下年度预算安排相挂钩，对绩效评价结果差的部门，减少预算安排或者不予安排，探索实施绩效评价问责机制，充分体现财政资金使用主体责任，最终形成“谁干事谁花钱、谁花钱谁担责”的良性运行机制。■