缓解养老保险基金收支平衡压力：政策建议综述及简要评析

社会保障是现代社会一国公民享有的基本权利，其中，作为惠及最大多数公民的基本养老保险制度是整体社会保障制度的核心。理论上而言，养老产品及服务具有明显的正外部性特征，因此，各国的通行做法是，以政府作为分配主体，对一国范围内的所有公民提供无歧视、无障碍、无断裂的基本福利供给，从而使其在年老时有权获得基本均等的养老待遇给付。

但是，社会保障权利的实施需要消耗巨额、稀缺的公共资源，尤其是在当前我国人口年龄结构急剧转型、老龄化程度日趋深化的背景下，养老保险基金的收支平衡压力也在不断加码，制度能否可持续运行面临巨大考验。据人社部公布的统计资料，2014～2017年，我国养老保险当年征缴收入分别为21 100亿元、23 717亿元、27 500亿元、34 213亿元，增幅分别为9.5%、12.4%、16%、24.8%，全年基金总支出分别为23 326亿元、27 929亿元、34 004亿元、40 424亿元，增幅分别为17.7%、19.7%、21.8%、18.9%。(1)历年人社部统计公报[EB/OL].人社部网站(2018-05-21)[2019-03-13]， http://www. mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zwgk/szrs/tjgb/除2017年外，当年支出增速均明显高于当年征缴收入，且二者间的差额呈逐渐扩大的趋势。

一方面，我国人均预期寿命已由1950年的40.8岁上升至2015年的76.34岁，(2)寿命延长、二胎政策与人口老龄化的经济效应[EB/OL].国家统计局网站(2017-11-29)[2019-03-13]，http://www.stats.gov.cn/tjzs/tjsj/tjcb/dysj/201801/t20180105_1570147.html而预期寿命的延长则意味着个人在退休后领取养老金年限的增加。同时，近年来中央政府按照5%～10%的速度连续上调城镇职工养老金待遇，迄今为止，企业退休人员基本养老金水平已明显提高。诚然，上述现象反映了我国居民生活水平和医疗卫生条件等的持续改善，是政府惠民生、促公平、鼓励消费的重要体现。但是，个人预期寿命的延长和养老金待遇的提高也意味着全社会受益人口总量的扩大，以及财富总量用于养老和医疗方面社保资金规模的不断攀升与所占份额的增加，而由此呈现的约束因素也愈加突出。

另一方面，缴费人既有负担已十分沉重。目前，我国城镇职工五项社会保险的费率合计约占工资总额的40%，其中，用人单位应承担的费率合计约占30%，个人应承担的费率约11%。而在用人单位承担的费率中，仅养老保险费率就高达20%，相较国际社会，我国社保缴费率，特别是养老保险费率明显偏高。加之自2019年起，各项社会保险费的征缴工作由税务机关统一负责，企业用工成本与财务负担将随之进一步上升，其市场竞争力和生存能力也将受到负面影响。

基于以上严峻事实，理论界与实务界提出了应对养老保险基金收支平衡压力的多种政策建议，包括渐进式延迟退休年龄、延长缴费年限、以房养老、放开生育政策、理顺征缴体制并调整缴费水平、提高养老金统筹层次、划拨国有资产弥补养老保险缺口等。而以上政策建议的可行性及政策效果如何，本文拟对此予以简要评析。

(一)、渐进式延迟退休年龄

渐进式延迟退休年龄，包括延长退休年龄、延迟领取养老金的年龄、实施弹性退休制三种方案。其中，所谓弹性退休制，是指政府规定一个退休年龄区间段，由员工根据自身情况选择适时退休领取养老金的退休制度。渐进式延迟退休年龄的理论依据是：养老保险缴纳的时间越长，退休时领取的退休金就越高，因此，设计者推测一般不会有人选择提早退休，从而同样达到延长退休年龄或延迟领取养老金年龄之效。该政策建议意图一目了然，即推迟退休年龄，无论属于哪种意义上的推迟，都意味着可以多收而少付，一增一减，其结果都会减缓当年及一定时期的社保支付压力。也正因为如此，党的十八届三中全会就已提出，要研究制定渐进式延迟退休年龄政策。而据此精神，自2015年3月起，行政事业单位副处以上、副高以上女性已规定年满60周岁退休，标志着此举措已逐渐进入实施阶段。

对此，学术界普遍认为，渐进式延迟退休年龄能够在缓解养老金支付风险方面起到一定效果，但该方案作用程度如何，则尚未达成一致意见。持该方案作用效果明显的观点者认为，延迟退休能够有效改善未来年份养老保险制度的抚养比(王晓军、赵明，2015)，且延迟退休年限越长，其对于缓解养老保险收支压力的作用就越明显(于文广等，2018)。方案选择方面，有观点认为，“一次性延迟退休年龄”对于缓解养老金基金支付压力作用明显，但短期内影响范围大、易受到民众反对；而“阶梯式延迟退休年龄”对缓解养老金支付压力的作用虽不如前者明显，但可以满足基层人员和技术人员、教师和管理人员的不同需求，相较而言更容易实施(张琴、郭艳，2015)。另有学者认为，尽管延迟退休对养老金的“减支”效果在短期内较为明显，长期内则难以预测(梁宏，2015)，且对“新人”“中人”养老金支出规模的影响存在异质性(王翠琴、田勇、薛惠元，2017)，因而无法彻底消除测算区间内的统筹养老保险基金缺口(金刚、柳清瑞、宋丽敏，2016)，也不能完全避免养老金支付风险的发生(苏春红、李松，2016)。

实际上，据笔者调研，部分环境恶劣、工作条件艰苦的国有企业职工大多存在内退问题，这些内退职工的社保缴款有的由企业负担，有的自我负担，而非国有企业的同类职工则需要动用家庭存款支付正式退休前必须按期缴纳的社保金，如果进一步推迟退休年龄，则实际上形成了下移负担。况且，由于工作环境较差，这些人的寿命较之一般人为低，因此，普遍推迟退休年龄又易产生新的累退性的问题，同样有违公平。可见，绝不能把延迟退休作为缓解养老金缺口的唯一手段，还应该同时考虑其他渠道，以多种手段、多种方法的综合运用确保城镇企业职工养老保险制度的有效运行。

(二)、延长缴费年限

此措施与推迟退休年龄有一定的相关性或相似性，即推迟退休年龄的同时，也往往意味着缴费年限相应延长，但侧重点有所不同。历史地看，首先，我国养老保险最低缴费年限最初设定为15年，是考虑到20世纪90年代社会保险制度初步建立时，多数企业职工此前从未缴纳过社保费，而距离退休的时间仅十余年；其次，缴费年限较低，还能够吸纳自谋职业者、非全日制职工等加入社保体系中来。但是，这一规定运行至今天，已难以适应我国企事业单位职工预期寿命和实际缴费时间大大延长的实际，尤其是在女性工人50岁退休、一般女性干部55岁退休的低退休年龄背景下，确实会形成一部分人缴费时间最短，而领取养老金时间最长的格局，并催生出部分灵活就业人员以较低的一次性补缴成本换取退休后较高的养老金收益的问题，使社会及财政难以承受。

事实上，与发达国家相比，如法国法定工龄年限设定为41～43年，英国基本养老金规定缴费年限为30年，日本领取国民年金的最低缴费年限为25年，我国基本养老保险的最低缴费年限标准设定为15年明显偏低。因此，多数学者认为，通过延长缴费年限缓解养老保险基金收支平衡压力具有一定的采纳空间。主要原因在于：缴费能力和缴费年限是影响基本养老保险制度可持续性的主要因素(王素芬，2016)，在现行养老金制度下，早退休、早调待、少缴费的养老金水平明显高于晚退休、晚调待、多缴费的养老金水平，因而将打击职工长缴、多缴的积极性，不利于制度的可持续发展和建立正常的养老金调整机制(仙蜜花、薛惠元，2015)。且经测算后发现，缴费年限与养老保险基金收支缺口之间存在倒U形关系，在缴费未超过25年的情况下，延长缴费年限会增加收支缺口；在超过25年的情况下，延长缴费年限会减小收支缺口(陈曦，2017)。但也有部分学者对此持不同意见，认为现行制度下，要维持基金横向平衡，参保人员平均缴费年限不得低于20年，且提高最低缴费年限或者延迟退休，均难以有效改善基金状况(杨一心、何文炯，2016)。

笔者认为，适度提高养老保险最低缴费年限，对于调动参保者的缴费积极性，进而增强养老保险制度的可持续性具有一定的作用效果，特别是对于平均寿命普遍高于男性的女职工与女干部而言更是如此。但这个群体人数毕竟不多，因此，延长缴费年限对于缓解我国严峻的养老资金支付压力恐难贡献更多。

(三)、放开生育政策

我国实行的统账结合式社会养老保险制度，本质上属于财富的公共代际转移，而出现基金收支缺口的主要原因之一，即在于当前我国人口年龄结构进入深度调整期，“婴儿潮”一代相继步入老年，领取养老金的群体人数不断膨胀，而总和生育率却逐渐驶入下行通道，加之历史积累有限，导致人口抚养比持续上升。因此，放开生育政策不失为延缓老龄化进程的又一重要思路。其作用机制在于，通过鼓励生育平衡人口年龄结构，从而在长期内提高劳动年龄人口的总量及占比以充实养老“资金池”，对冲养老保险基金收支矛盾加剧所可能引致的财政风险。

部分学者认同政府通过调整生育政策以缓解老龄化程度，进而减轻养老保险基金支付压力的政策思路。例如，“全面二孩”政策虽不能推迟统筹基金当期结余出现赤字的时点，但有效地缓解了未来基金支付压力，解决了基础养老金支付危机(肖彩波、邓大松，2017)。持反对观点者则认为，“全面二孩”政策实施短期内有利于城镇职工养老保险的收支平衡，政策效果从2037年开始显现，但从2040年开始逐年减弱，因而并不能改变养老金缺口不断扩大的长期趋势(唐运舒、吴爽爽，2016)。李晓芬、罗守贵(2018)则以2010年为基年预测上海市2011～2060年的人口结构及城镇职工基本养老保险基金缺口和变动趋势，结果显示，目前的“全面二孩”政策无法扭转上海城镇职工基本养老保险收不抵支的趋势，也难以抑制养老金缺口不断扩大的走势；到2060年，上海当期收支缺口将达到0.96万亿元，占当年上海一般公共预算收入的17.2%，占当年上海市地区生产总值的3.9%，彼时养老金赡养率为1.56。

同时，另有学者指出，“全面二孩”政策能够一定程度上缓解养老保险基金支付压力，但如果要达到破解支付危机的目的，主要依赖于生育意愿的提高。对此的测算结果，学术界依然存在争论。石人炳、陈宁(2017)认为，社会统筹基金将分别在2025年和2032年出现当期缺口和累计缺口，而“全面二孩”政策能够改善统筹基金财务状况，在预测期末，生育率低、中、高三种方案下的基金收入将比基准方案分别增加4.53%、12.59%和25.1%。曾益、张心洁、刘凌晨(2016)则认为，如果所有符合“单独二孩”规定的夫妇生育二孩，养老保险基金出现累计赤字的时点推迟约9年；在不同的“全面二孩”生育意愿下，养老保险基金出现累计赤字的时点均有所推迟，如果生育意愿达到54%及以上，养老保险基金在2090年及以前不出现累计赤字。

此外，张鹏飞、陶纪坤(2017)通过构建城镇职工基本养老保险收入和支出模型，以研究2016～2100年“全面二孩”政策下基本养老金收支关系的变化，结论显示，当二孩生育比例处于10%～30%的低生育水平，在维持原财务状况不变时，基本养老保险缴费率可下降到14.44%～17.75%；处于50%～70%的中生育水平时，基本养老保险缴费率可下降到10.36%～12.10%；处于90%～100%的高生育水平时，基本养老保险缴费率可下降到8.44%～9.01%。这表明全面放开二孩政策能够改善我国养老统筹基金的收支关系，但将受到生育保障力度的影响。

综上所述，学术界普遍借助精算模型研究放开生育政策对城镇职工基本养老保险统筹基金收支情况的影响，进而探寻人口政策改变对解决养老金支付危机的效果。但需注意的是，从现实情况看，放开二胎政策对人口出生率的实际增长效应十分微小。据国家统计局统计资料，2014年，中国启动“单独二孩”政策，在政策鼓励下，当年出生人口数量比2013年增加47万人，但到了2015年，出生人口数量却比2014年减少32万人，出生率回落到政策出台以前的水平。紧接着在2016年，中国推行“全面二孩”政策，但2017年出生人口较2016年反而减少了63万人，表明“单独二孩”“全面二孩”政策并未有效提升国民的生育率。究其原因，生育养育成本、城市新生代家庭的生育观念、政府相关配套服务的缺位均对居民家庭的生育意愿起到抑制作用。因此，放开生育政策仅能在一定程度上缓和人口老龄化的财政负担，长期来看也无法根除养老保险基金收不抵支的问题。

(四)、以房养老

所谓以房养老，也称为“住房反向抵押贷款”或“倒按揭”，是指老人将自己的产权房抵押给金融机构，由金融机构定期支付一定数额养老金或接受老年公寓服务，待老人往生后，保险公司或银行收回住房使用权的一种养老方式。该养老方式一般被视为完善养老保障机制的一项重要补充，且自2014年3月起在北京、上海、广州和武汉等城市试点以来备受社会各界热议，但时至今日政策效果尚不显著，对此，学术界也展开了广泛而深入的讨论。

当前，中国老龄化快速发展，城市家庭住房拥有率较高，针对一些存在现实需求的家庭开展“老年人住房反向抵押养老保险”试点已经具备基本条件(张建伟，2014)。然而，受制于金融业的分业经营限制、普遍的风险规避意识、法律制度不完善、风险担保制度缺失、配套政策不到位，以及住房、金融和房地产等市场机制不成熟等问题(张仁枫，2015；周煜，2014)，以房养老的普遍推行尚面临重重困境。因此，以房养老有可能会加剧代际矛盾和冲突，老年人的合法权益也难以得到有效保障(陈友华、施旖旎，2016)。

可见，住房反向抵押贷款作为各国试图探索的多元化养老方式之一，尽管在西方发展已有上百年的历史，但在中国仍属于崭新事物，且经过近十年的探索，其局限性也愈加突出，致使迄今仍未取得实质性进展。主要原因在于，目前已步入老年的人群，实际上大多是传统计划经济时期的低工资、低财富积累者，且通常子女多，负担重，不太可能有能力享受以房养老。相应地，以房养老补偿的资金也不太可能大范围地成为养老金的主要来源。

(五)、理顺缴费体制并调整缴费水平

理顺缴费体制并调整缴费水平包括降低和提高两种表述。前者的实质主要是通过降低社保缴费率以扩大征收面，进而增加社保资金收入。在当前企业经营困难，职工收入较低的情况下，这一思路无疑具有重要意义，而这也是党的十八届三中全会中提出的“扩大参保缴费覆盖面，适时适当降低社会保险费率”中的精神之一。但这里的前提是：必须扩大参保缴费覆盖面，也就是以扩面为前提，以确保总收入不下降，甚至上升，否则，将进一步影响当期的收入，并加剧本已严峻的社保收支形势，进而损害其可行性。当前，我国确实还有一些企业未给劳动者缴纳养老金，包括国有企业、政府机关部门雇用的临时工，超市、餐饮业、宾馆里的服务员等。如何降率扩面，是一个需要认真研究的问题。而后者则是指针对我国退休人口预期余寿的延长，个人账户制度难以实现自身收支平衡的情况下提出的适当提高个人缴费率，同时适当降低企业缴费率，并使得总缴费率适当降低的政策方案。因此，后者的目的，与前者一样，也是为了有效增强社保制度的吸引力，进而有助于实现养老保险收支平衡的举措。

对此，有学者指出，社会保障体制转轨的“成本叠加”、全社会代际交叠的“有限责任”、个人生命周期的“不可预期”是导致养老保险缴费率膨胀的主要原因和内在规律(穆怀中、陈洋、陈曦，2015)。因此，在较高的社会保险法定缴费率下，企业参保概率显著降低，法定缴费率与实际缴费率的差距将显著扩大(赵静、毛捷、张磊，2016)。而适度降低政策缴费率水平能够带来企业的遵缴率与计费工资基数的增长，提高企业实际缴费率水平与养老保险基金实际收入规模(肖严华、张晓娣、余海燕，2017；金刚、范洪敏，2018)，从而促进经济增长和社会福利水平的提升(景鹏、胡秋明，2016)。此外，在降低企业缴费率的同时，适度提高个人缴费率和个人账户实账率，能够进一步为养老金待遇的改善留有空间，从而刺激职工的参保积极性和国内有效需求的提升(高彦、杨再贵、曹园，2015)。

对于社会统筹缴费率的下降空间，不同学者的测算结果存在差异。李培、范流通(2018)认为，城镇企业职工、灵活就业者、农民工福利分配最优时的费率分别为17%、9%和9%，均比现有政策规定降低3个百分点。景鹏、胡秋明(2017)认为，在优化制度参数和固化政府补贴责任的情况下，缴费率可降低3.86～5.36个百分点，且如果缴费率以渐进式而非一次性方式下调，将存在更大的下调空间。路锦非(2016)综合考虑我国基本养老保险体系复杂的运作实际，提出缴费率可以尝试降低到20%，其中企业15%、个人5%，但必须同时加强征缴、扩大制度覆盖面并开始执行延迟退休政策，实施降、征、扩、延、放、投六个措施，以改善制度内生结构。曾益、刘凌晨、高健(2018)通过测算后发现，如果每5年降低缴费率，财政对基金的累计投入要比每2年降费的情况低2.21%～36.96%。

总的来看，目前，学术界已对社会保险“低企业缴费率—高覆盖率—高遵缴率—高基金收入”和“高个人缴费率—高激励效应—高基金收入”的作用机理达成共识，且测算结果同样表明，社会保险缴费率的降低并不会导致社保基金收入的下降。从现实来看，考虑到当前经济增速趋缓，市场需求萎缩，企业成本高企，生存境况日益艰难，加之国税、地税、社保征收机构的整合与部门间职责的重新划分，在规范化、专业化的社保费征缴体制下，企业费负可能会随之进一步上升。可见，在目前的市场竞争环境下，适时下调社保缴费率对于平衡政府、企业与个人的负担水平而言，其必要性与重要性更为凸显。也正因为如此，理顺缴费体制并调整缴费水平，可以作为缓解养老保险基金收支平衡压力的操作路径之一。因此，迫切需要在已实现更低成本和更高效率的社保费征管体制基础上，科学设计缴费率调整方案，确保养老保险基金稳定增收，为进一步深化制度改革提供决策参考。

(六)、提高基础养老金的统筹层次

基本养老保险制度，是现代社会惠及最大多数公民的最为重要的公共制度，一国政府有义务对一国范围内的所有公民提供无歧视、无障碍、无断裂的基本福利供给，以保障每位公民在年老时有权获得基本均等化的养老待遇给付。而且按照保险的大数法则，养老保险，尤其是基本养老保险应实行全国统筹。而我国目前的实际情况是：基本养老保险的统筹层次较低，限于省级统筹或市级、县级统筹，且以市级、县级统筹为主，由此导致不同地域、不同行业之间公民养老保险待遇、负担差异不一。其基本格局是：经济越发达、支出压力越小者，费率越低、费基越窄，反之则反是。这一现状不仅有违公平，而且严重背离保险的大数法则，亦容易对整个养老保障制度的可持续运行产生极大冲击。

因此，提高基础养老金的统筹级次，成为化解养老保险基金收支平衡压力的又一重要政策思路。从“成本—收益”角度看，基本养老保险全国统筹的成本主要表现为实施成本和摩擦成本，而其收益则对社会公平、政府财政、劳动力流动、抵抗风险能力等方面的积极作用，总体而言，我国基本养老保险全国统筹的收益大于成本(李连芬、刘德伟，2015)。另有学者指出，在不同假设条件下，2015～2050年企业养老保险统筹基金各年均存在不同规模的收支缺口，各年收支缺口在2015年现值之和的测算结果最低约为-33万亿元，最高约为-132万亿元，企业养老保险统筹基金未来支付压力较大(张秋秋、金刚、宋丽敏，2017)。而以调剂地区基金余缺为主要目标的全国统筹难以解决现行制度不公平和不可持续等问题，而若采用统收统支式全国统筹，并以此为统领，实施综合性改革，将有利于形成更加公平、更可持续、更有效率的制度(何文炯、杨一心，2016)。

对实现基础养老金全国统筹后的财政负担进行模拟测算后发现，全国统筹条件下，城镇职工基本养老保险统筹基金当期结余始终为正值，但2038年后逐年“缩窄”，使得未来中长期养老保险基金收支失衡问题出现恶化，而如果在全国统筹条件下进一步实行延迟退休年龄政策，则能够有效缓解城镇职工基础养老金收支失衡问题(邓大松、杨晶，2018)。穆怀中、张文晓、沈毅(2016)则提出，分比例的全国统筹类型(替代率10%中央统筹，替代率20%省级统筹)具有财政支付的长期可持续性，且随着财政实力的提升和地区间收入差距的缩小，可以逐步提高中央统筹的比例，最终自动实现全国统筹。

但从制度推进缓慢的成因上看，基础养老金中央财政责任及其承受能力的不明晰，是制约制度顶层设计方案确立及实施可操作性的关键因素(庞凤喜、贺鹏皓、张念明，2016)。同时，在统筹层次提升中应充分考虑各区域养老保险制度运行差异，综合地区养老保险发展实际采取差别化的提升策略(邹丽丽、李姗姗、果婷，2017)。

综合以上分析可知，实现基础养老金全国统筹具有多重积极意义，并且是下一步理顺分配方式、统一并适当降低缴款负担的前提基础和制度保障。中央财政有能力，也应当尽快承担起“兜底”责任，从而确保我国社会保障制度的长期可持续发展。但是，在推进基础养老金全国统筹的过程中，对于如何明确政府、市场与个人的目标定位、参与方式与作用机制，如何科学划分中央与地方间的财政责任，实现全国统筹的财政成本补偿来源与给付能力，以及相关配套改革的政策空间与制度优化等问题，学界尚未作出有效回应，由此也制约了全国统筹政策方案出台并落实的实际进程。

(七)、划拨国有资产补充社保缺口

传统经济体制下，我国并未建立社会保障，而是仅有“就业”保障或“单位”保障，即此前的企业和职工并没有缴纳养老保险费，由此也扩大了传统经济体制下最为主要的经济类型——国有企业的资本积累。因此，在将这类企业的员工视同缴过费并进入新的养老保险体系之后，划拨国有资产补充社保缺口逻辑上是能够成立的。

一方面，当市场处于较平稳的阶段时，社保基金能显著提高股票的定价效率并降低投资风险，从而提高我国资本市场的有效性(唐大鹏、杨紫嫣、翟路萍，2014)。另一方面，加大国有资本收入对养老保险的划拨力度能够提高个人福利、降低个人对子女陪伴的依赖，从而使家庭减少生育数量，转而增加对子女的教育投入(高奥、龚六堂，2015)。因此，通过系统外注资，即国有资本部分划转的方式偿还隐性养老金债务，无论在理论和政策上，还是在实际操作层面上，均具有可行性(肖帅、陈少晖，2015)。

关于国有资本划转社保基金方式的讨论主要集中在国有资产收益(变现)划入和股权划入两大方面。崔开昌、丁金宏(2016)提出商业类国有企业和公益类国有企业两大类、“三比例”的国有企业划转国有资本的方案，并提出了划转国有资本充实社会保障基金的“三阶段”推进路径。杨俊、龚六堂(2008)认为，通过调节社会保障基金的持股比例可以实现中央计划经济和竞争性均衡经济的等价，实现最大的社会福利，从这个角度出发就可以确定最优的社会保障基金的持股比例。庞杰、王光伟(2016)经测算后发现，随着中国劳动力人口增长率的下降，整个社会福利水平也随之下降，国有资本净收入对养老保险账户的最优划拨率也随之从38.10%下降至14.31%。

需要注意的是，目前学术界对该领域的研究主要集中在划拨国有资产补充社保缺口的必要性、划转方式、划转的影响以及最优划转率等方面，在划转的内在机理、变现国有资产还是划转股权的方式、划转后的运作管理、划转的公平性、划转后的治理机制等方面的研究尚嫌不够深入，且在借助世代交叠一般均衡模型对最优划转率进行模拟测算时，往往忽略了我国人口结构和老龄化的一些实际情况，运用精算方法测算划转比例的研究还相对较少。因此，该领域研究还存在继续拓展的空间(李培、丁少群，2019)。

同时，还需要我们清醒认识到的是：国有资产的数量是有限的，而既有的管理办法下，缺口的加剧是必然的、急剧的，而划拨国有资产补充社保缺口的空间、时间则是相对紧迫的。此外，社保基金入市本身具有盈利目的，一旦市场行情风向转变，社保基金无法起到稳定资本市场的作用。因此，以国有资产充实社保基金在弥补养老保险基金收支缺口方面也恐难当此大任。

综括来看，上述政策建议均试图从不同角度解决当前社保制度运行中存在的问题，各方案操作路径与作用方向各异，效果强弱不一，但在养老保险制度的顶层设计中又相互关联。而随着社会经济发展，我国民生政策力度还将进一步加大，如何满足各级政府及民众对社保资金日益增大的刚性需求，如何确保社保缴款收入持续、快速增长，是各级政府需要认真研究的重大战略问题与亟须解决的迫切现实问题。事实上，老龄化问题、养老保险基金收支缺口问题，并非单一部门或单一群体的问题，缺乏对涉老公共政策进行整体架构与全面的制度设计，将导致现有政策体系难以应对动态变化的社会发展实际，特别是实施各项制度的财政成本补偿问题尤为值得关注(庞凤喜、牛力，2019)。因此，必须按照公共财政的要求与社会保险规律，尽快完善制度顶层设计、理顺体制、出台相应政策。同时，努力提高社保缴款征管能力与财政资金使用效率，多管齐下，以尽快构建起制度可持续运行的长效机制和长期性、战略性的综合一揽子解决方案。