防范化解地方政府债务风险的举措与建议

单建军

内容提要：当前地方政府债务管理形势严峻，防范化解政府债务风险攻坚战任务艰巨。本文主要梳理了地方政府、监管部门和金融机构采取的防范化解政府债务措施，剖析了当前地方政府债务化解中存在的难点与问题，并就防范化解地方政府债务风险提出政策建议。

地方政府债务风险是当前主要的金融风险隐患，防范化解地方政府债务风险是三大攻坚战的重要内容，党中央、国务院以及各省级政府就地方政府债务管理和风险防范化解相继出台了指导意见和规范要求。为了解湖北省襄阳辖内防范化解政府债务风险的进展及成效，我们主要通过与政府部门、金融机构和融资平台公司召开座谈会、组织问卷调查和实地考察等形式开展地方政府债务风险专题调研，详细了解防范化解政府债务风险的主要措施，分析查找存在的困难与问题，并提出政策建议。

一、当前襄阳市防范化解地方政府债务风险的主要举措

（一）襄阳市政府：实行债务限额管理，积极化解存量债务

为进一步规范地方政府债务管理，切实防范地方债务风险，襄阳市政府出台了防范化解地方债务与风险管控办法，从规范债务管理、化解存量债务、建立保障机制等方面提出了相关要求。

1.规范债务举借，严控债务规模

一是实行限额管理。以2016年12月末统计的地方债务规模为基础，要求2017年末债务规模保持在该水平以内，2018-2020年每年化解债务规模不少于2016年12月末的5%，十年内将地方债务降到合理水平（即债务率不超过120%）。二是规范举借行为。根据《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预［2017］50号）和《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预［2017］87号）等要求，对违规担保以及借政府购买服务、PPP、政府投资基金等名义违法违规融资行为进行规范清理。三是加强考核问责。将化解防范地方债务风险纳入考核内容，建立责任追究机制，加大监督问责力度。

2.落实偿债来源，化解存量债务

在甄别地方政府债务规模的基础上，通过调整支出结构、统筹预算安排、盘活存量资金等方式，积极化解存量债务。一是安排一定规模的预算资金偿还债务，其中一般公共预算资金中不少于3%，政府性基金预算中不少于25%。二是推进政府融资平台市场化转型，增强融资平台自主经营和盈利能力，实现公益性项目与经营性项目收益平衡。三是运用PPP盘活存量资产，在存量公共服务项目中引入社会资本参与。四是适当处置部分闲置国有资产，用于归还地方债务本息。

3.建立防控保障机制，防范债务风险

一是建立政府债务风险防控和应急机制。市、县（区）两级政府根据财力状况、债务负担等情况建立当地政府的债务风险应急处置机制，在出现偿债风险时，由应急偿债基金及时偿还政府性债务。目前，襄阳已经建立了55亿元的风险基金。二是创新政府投融资机制。一方面，加快推广PPP模式，积极推动在公共服务和基础设施领域运用PPP。另一方面，积极运用政府引导基金，放大政府资金的投资效应。同时，做大做强国有担保公司，依法依规提供融资担保。三是建立债务化解信息系统。由财政部门牵头建立信息系统，动态掌握各地化解债务情况，有效落实考评问责工作。

（二）襄阳市监管部门：加强监督管理，做好风险提示

一是提出监管意见。要求金融机构不得以任何方式增加地方政府债务，坚持市场化、商业化原则对存量政府背景类贷款提供到期后续贷工作。二是督促整改落实。要求金融机构对地方政府及其部门融资担保行为和政府购买服务情况进行排查摸底，一旦发现违法违规问题必须限期整改到位。三是加强风险防控。对2015年地方政府债务限额下达前发放的在建项目后续贷款中由财政性资金偿还的，要求金融机构及时与地方政府沟通纳入政府债务限额管理和预算管理。存量贷款中未能纳入政府债务管理又确需财政资金偿还贷款的，要求金融机构逐户落实责任，逐户制订风险预案，逐笔与政府协商洽谈，切实落实还贷资金来源。四是加强统计监测。建立政府背景类企业融资情况相关统计监测制度，要求金融机构政府背景类企业的融资余额、客户数量不得有新增。

（三）襄阳市金融机构：根据要求对存量授信进行整改，规范新增融资

金融机构根据监管部门和上级行要求，对存量政府类贷款中的违法违规问题进行整改。一般来说，在地方政府撤销相关担保函或者购买服务协议之后，对于能够通过追加担保、补充还款资金来源、变更项目运作模式等措施整改合格的项目，金融机构仍会按照约定合同继续发放贷款。但对于短期内政府无法提供有效担保和增信的项目，不同的金融机构有不同的操作规定。有的金融机构要求提前收回贷款本息；有的金融机构在与政府协商落实后续还款来源后仍维持原有贷款条件不变。对于政府类新增贷款，金融机构都表示要以依法依规为基本前提，严格落实国家法律法规、政策规定和监管要求。在具体授信中，主要业务范围有三类：一是名单内的政府购买服务项目。主要包括棚户区改造和易地扶贫，并且这些政府购买服务融资必须符合纳入购买服务目录、预算管理等相关要求。二是有现金流覆盖的政府平台融资项目。对于有收益权、国家财政补助资金等现金流覆盖的项目，金融机构一般会满足其信贷需求。三是合规的PPP项目。一般来说，PPP准入的条件是要纳入省级以上财政部门PPP项目库。

二、襄阳市防范化解政府债务风险存在的难点与问题

（一）襄阳市在防控债务风险和限制债务规模上存在两难，金融机构信贷政策落实有差异

当前地方政府在化解债务风险和压缩债务规模上存在两难，截至2018年12月末，襄阳市金融机构政府类信贷余额520.52亿元，较2017年12月末增加了27.88亿元。从不同金融机构政府类贷款变化情况来看，可以分成四类：一是政策性银行依托优势积极发放“棚改”类项目贷款，其12月末贷款余额较上年末增加了26.75亿元。二是国有银行围绕合规经营逐步压缩，一般政府类贷款到期不再续作，新增政府类贷款严格控制，信贷审批通过率较低，工、农、中、建、交五大行12月末贷款较上年末减少了37.27亿元。三是股份制商业银行和城商行相对灵活，大部分依然看好政府类项目，12月末贷款余额较上年末增加了36.14亿元。四是农商行存量规模不大，调整幅度较小，以维持存量为主。6家农商行12月末贷款余额较上年末微增2.26亿元。

（二）襄阳市政府债务相关信息不透明，弱化了政府债务风险的防范与化解力度

当前阶段，地方政府仍有融资需求，金融机构也愿意支持地方建设、民生工程，但由于信息不对称，金融机构难以科学把握信贷支持的尺度。首先，未建立地方政府债务信息披露制度，相关主体难以全面掌握地方政府债务实际情况。目前鼓励的“棚改”类政府购买服务和合规的PPP项目贷款中，大部分都对政府债务率提出要求，如不超过120%，但由于没有准确数据，这一条款在金融机构的信贷准入时基本没有起到作用。其次，政府背景类贷款的统计口径存在模糊。这就不能排除部分金融机构“顺政策意图而为”，即政策希望支持政府类项目时多填报，政策限制时则少填报，弱化监管效果。此外，金融机构对融资平台融资信息的真实性难以把握。大部分金融机构表示，在实际操作中确认政府融资平台现金流的真实性手段有限，对后续信贷资金是否划入财政使用也无法有效管控。

（三）襄阳市化解存量债务，不合规政府购买服务项目整改还不到位

对于政府违规提供担保的融资，如出具担保函、安慰函等，由政府与金融机构协商后撤销，或由政府单方面申明作废，仅仅只是从形式上满足了整改要求。但是对于政府购买服务，需要重新签订合同，补充增信措施并落实其他偿债来源的项目整改到位还有难度。由于政府购买服务类项目多为公益性项目，项目本身的收入来源除了政府每年按期支付的政府购买服务款项外并无其他收益，还需要依靠政府安排其他资金支付，短期内难以整改到位。

（四）襄阳市融资平台市场化转型难度较大，短期内难以成为化解债务的主要途径

通过政府融资平台市场化转型，将政府债务与平台公司剥离，可以有效化解政府债务。但是当前融资平台转型面临较多困难，其中关键有两点：一是地方政府角色转变有一定难度。目前，地方政府和融资平台之间关系难以厘清，尤其在人事任免方面，很多平台的高管人员都是由政府来任命，在一定程度上难以保证公司维持严密稳定的组织架构。二是大部分融资平台公司现金流不足，商业化运作能力不强。政府融资平台的资产主要由地方政府注入，其中绝大部分为用于公共基础设施建设的资产，有些甚至是服务民生的项目，不仅现金流产生能力较差，而且资产的权利属性也存在瑕疵。

（五）襄阳市政府性基金存在波动风险，PPP、政府投资基金等融资规模有限

2018年-2020年，襄阳市政府类债务到期规模350亿元，未来债务还款压力将明显上升，未来债务的化解还需要依靠财政支出和新的融资渠道。从财政资金来看，除了有限的地方债以外，政府性基金是主要资金来源。而政府性基金的主要构成是土地出让收入，对房地产市场的依赖性较大，一旦房地产市场走势回落，土地成交价格将受影响，可能导致土地出让收入减少而不能满足债务偿还的要求，当然，仅靠土地出让收入化解债务也不具有可持续性。同时，PPP、政府投资基金等合规融资渠道还不畅通，例如，PPP期限长、风险预期不明朗，政府投资基金需要同股同权等，都制约了银行参与融资的积极性。

三、襄阳市防范化解地方政府债务风险相关建议

（一）完善襄阳市政府债务管理体制，强化政府债务信息披露

一是明确政府债务管理的责任部门，根据政府债务处置办法出台实施细则，组织协调政府部门、监管部门、金融机构的债务处置工作，避免政府债务管理中的缺失、重复和矛盾。二是明确各类债务的统计口径和认定标准，合理认定政府负有偿还责任的或有债务，按时公开政府债务的种类、规模、结构、期限、层级、债权人等信息，及时向社会披露地方政府债券发行主体及其综合财力、资产负债等基础数据，做到债务信息的公开、透明，接受社会公众的监督。三是严格按照《预算法》等相关法律法规，防范和化解存量债务，禁止和避免违规举债、变相担保、违法融资等行为的发生，切实提高政府公信力。

（二）加快襄阳市政府正规融资渠道建设，避免短期流动性风险压力

一是建立“借、用、还、管”相统一的政府举债融资机制，合理确定发债规模，将地方债发行规模与地方政府财力相匹配，并在政府财力承受范围内，提高专项债券对基础设施建设、棚户区改造、扶贫搬迁的支持力度，保障重点民生类项目的建设。二是继续在基础设施建设等方面推进PPP项目融资，鼓励具备条件的融资平台存量公共服务项目转型为PPP项目，引入社会资本参与改造和运营，将政府性债务转换为非政府性债务，腾出资金用于各类公益性项目建设。三是盘活国有资产，增加地方政府财源，大力发展实体经济，探索利用预算外资金缓解地方政府的资金压力。

（三）加快襄阳市政府职能转变，切实推进融资平台市场化转型

一是理顺政府与融资平台的关系。转变政府职能，加快推进政企分开，让融资平台真正成为市场化的主体，减少和降低政府对融资平台的干预，避免政府直接参与平台的运行和管理，通过市场手段而非行政手段引导平台发展，实现由“建设型政府”向“服务型政府”转变。二是妥善处理平台存量债务。需要厘清平台债务来源是经营性项目还是公益性项目，对于经营性项目产生的债务，应依靠项目收入来保障还款；对于公益性项目应在政府的支持下，通过债务置换、资产盘活、引入社会资本等方式妥善处理。三是科学设计融资平台转型方案。平台公司的转型不能搞“一刀切”，应结合地方经济发展状况、区域特点，以及平台公司的经营状况，科学制定转型方案，确保转型后的平台有能力市场化运营。

（四）理顺中央与地方政府间财权事权关系，抑制地方政府投资冲动

一是要理顺我国政府间的责任和权利关系，需要充分发挥法律的作用，以法律形式合理确定各级政府的支出责任和范围，弱化行政干预，从源头上控制地方政府过度举债冲动。引导地方政府将更多的公共财政资源投向基本公共服务领域，逐渐减少竞争性领域投资，逐步实现地方政府财权与事权相匹配。二是要地方政府增强防范债务风险意识，正确看待经济发展与金融风险的关系，避免举债冲动，对于超出本地财政承受能力的，项目资金无法落实，债务风险隐患突出的，坚决不准举债。市、县两级政府重大项目必须先报经省财政厅财力评估后，才能报送省发改委审批。

（五）建立监督评估机制，强化政府债务风险防范效果

一是建立地方政府债务评估机制。从地方政府债务的规模、增速、使用效率、地方财政收入增长等多维度，探索建立监测指标体系，合理设定债务安全线和风险指标控制范围，科学划分地方财政风险信号类别，及时采取措施防范、控制和化解债务风险。二是建立地方政府债务管理考核问责机制。明确将地方政府性债务风险管控情况列为地方各级党委、政府主要领导干部的考核内容。更新地方政府债务监测指标体系，及时评估地方政府债务风险水平，确保政府债务规模保持在合理范围内。对债务规模超过合理水平或者地方财政风险较大的地区，严肃追究相关责任人责任。