复杂国际形势：对经济安全的严重冲击与财政作用

刘尚希 傅志华 李成威

内容提要：当前中国经济面临不确定性的外部环境，既有危，也有机。决策失误，就可能产生危机。正确应对，就能化危为机。最重要的在于要防止外部环境触发我国风险链多米诺骨牌，形成“灰犀牛”，进而导致危机。在不确定性中找到自身发展的确定性，防止外部冲击引爆我国灰犀牛风险链，要有战略思维和忧患意识，居安思危、未雨绸缪、有守有攻。财政是国家治理的基础和重要支柱，也是应对外部冲击的中流砥柱，在当前复杂的国际形势中维护国家经济安全，必须注重发挥财政的作用。

当前全球经济面临巨大不确定性，形势复杂多变，很多矛盾和问题直指中国。全球经济不确定性对我国最大的威胁是可能引爆我国风险链，导致灰犀牛风险，冲击国家经济安全。面对当前复杂国际形势对我国经济的冲击，必须要有战略思维，采取正确措施积极应对，才能化危为机，维护国家经济安全。

一、当前中国经济面临前所未有的严峻国际形势挑战

（一）主要经济体越来越脆弱，西方国家矛头直指中国

当前，全球经济越来越脆弱，增长势头逐渐减弱，未来衰退的几率大为增加。2018年，美国增长率高于2.9%，但这一经济表现几乎完全得益于减税和增支等大量财政刺激手段，这种趋势很难持续。欧洲政治上的不确定性对经济影响大，导致市场信心下降。这些不确定性包括英国脱欧、法国马克龙政府面临的挑战以及德国议会的政治危机。信贷紧缩和贸易紧张局势等经济因素更是使欧元区经济雪上加霜。在长期增长疲软的经济环境中，日本经济增长出现周期性下降。其他如巴西和墨西哥等国家，政治不确定性亦不断增加，严重影响经济发展。

在当前世界经济体系中，构成了以西方发达国家为市场、以中国等新兴经济体为生产地、以资源富集国为资源来源地的经济循环格局。在这种格局下，当西方国家遭遇经济衰退，一些西方政客便把矛头指向中国，认为过去给了中国太多的优惠条件，认为中国工人抢走了他们的工作岗位，并以此为据大造舆论，采取行动联手遏制中国。西方对中国及中国企业的各种责难、调查越来越多，对中国采取的各种惩罚性措施也越来越变本加厉，可以预计未来形势会更加严峻。

（二）全球商品和金融市场危机四伏，中国首当其冲

据世界经济论坛报告预测，大宗商品价格将持续波动，石油价格存在下行风险。美联储的加息缩表进程是影响人民币汇率的最重要因素之一。尽管美联储加息缩表有减缓态势，但2019年仍会加息缩表，美联储近期的点阵图预计2019年加息三次。2018年以来，人民币对美元汇率已经从1月的6.33贬值到11月的6.94，已经很接近7。再者，中美贸易战尽管短期有所缓和，但仍可能出现反复。因此，2019年人民币对美元汇率破7仍需要高度关注。7是外汇市场的心理防线，一旦突破可能造成预期紊乱，或将导致大幅贬值。

（三）逆全球化趋势下，主要经济体之间的摩擦极容易升级并失控

影响全球经济的另一个重要风险源是世界贸易增速急剧下降，由2018年初的超过5%降至几近为0。随着贸易冲突可能升级，世界贸易萎缩会进一步拖累全球经济。与此同时，资本和商品市场的波动说明全球金融环境在收紧。当前，主要经济体相互误判是全球经济增长的最大威胁。贸易摩擦十分危险，不是因为迄今为止它是否造成了多大直接损害，而是因为它很容易升级并失控。随着全球经济增速的进一步放缓，主要经济体相互误判造成的损害风险将会在未来持续攀升。

2008年全球金融危机之后，西方并没有完全从衰退中走出，收入差距进一步拉大，失业率上升，导致民粹主义兴起，政治极化，社会撕裂。与之相对应的是，中国经济依然保持较快速增长，一跃成为全球第二大经济体。在此背景下，西方针对中国的猜疑和戒备加深，对中国经济的发展误判加重。特别是一些政治势力利用扭曲的国际贸易数据等，歪曲事实，煽风点火，联合相关国家遏制中国，形成中国经济安全的极大威胁。

二、不确定的外部环境极可能引爆我国灰犀牛风险链，冲击经济安全

全球经济不确定性对我国来说，既有危，也有机。决策失误，就可能产生危机。正确应对，就能化危为机。最重要的在于要防止外部环境触发我国风险链多米诺骨牌，形成“灰犀牛”，进而导致危机。

（一）我国“灰犀牛”风险处于危机的临界点状态，国际形势一点小的变化都可能致命

风险的最大特征是呈链状或网状结构。风险在风险链和风险网传递中会逐渐扩散放大，如控制不当或受外部冲击，就可能引爆某个风险点，导致系统性风险。当前，我国各领域风险链已经在衍生，并交叉形成风险网，为灰犀牛风险形成提供了条件。尤其是经济和社会领域，资产价格交叉下跌风险链、民营企业破产与失业率上升风险链，以及金融资产缩水、实体经济困境与结构性失业交织风险网等链状“灰犀牛”已经长大，难以经受风吹草动。国际经济商品、金融和汇率等方面的因素也构成了我国风险链中的内在环节，在“灰犀牛”风险处于危机的临界点状态，一点小的变化都可能是致命的。

（二）各国向外转移风险使全球不确定性倍数放大，互利变互害格局下我国积累的灰犀牛风险极容易引爆

当今世界处于百年未有之大变局，且全球经济进入“新平庸时代”。以美国、欧洲部分国家为中心，西方国家内部经济结构失衡、社会两极分化等诸多矛盾累积。加上新技术革命及气候危机等因素的影响，未来国际经济和全球治理面临极大不确定性。

在上述背景下，各国尤其是一些发达国家，试图将风险和不确定性转移给其他国家。例如，英国脱欧，法国、意大利等国的民族主义、民粹主义上升，特朗普“美国优先”战略和贸易保护主义大行其道等，都是试图将风险转移给其他国家的表现。全球风险的分担机制变成风险的“互害”机制，使得全球风险呈几何级数放大。处在这样一种格局下，我国累积的灰犀牛风险极容易被引爆。

（三）经受贸易摩擦和化解债务双重考验，使得政策失误的风险大为增加

自2017年初，中国经济季度增长率持续下降，2018年第三季度达到10年以来的最低水平。2018年，经济增速已从2017年的6.9%降至6.6%，预计2019年进一步下降至6.3%。针对最近的经济冲击（美国关税政策），中国发布了一系列货币和财政措施，试图保持经济增长和稳定金融市场。但是，在中长期内，信贷增长将继续受到巨额存量债务和政府承诺去杠杆化的限制。如果与美国的贸易紧张局势升级并且增长受到严重破坏，政府的刺激措施可能会变得更加激进。贸易摩擦和化解债务使中国的政策空间越来越小，在这种情况下很容易出现政策失误风险，政策稍有不当可能导致无可挽回的损失。

（四）民粹主义传染性和危害性大，财税问题非常敏感

当下，民粹主义在各国盛行，其传染性和危害性大，美国的“美国优先”和英国的“脱欧”等都是民粹主义的表现。尤其是法国的“黄马甲”抗议活动，已经对法国的政治经济产生了深刻影响。而且，这些民粹主义事件或者直接与财税有关，或者影响着国家的财政运行。法国的“黄马甲”抗议活动是因政府上调燃油税引发的，并将抗议演变成了对马克龙政策以及法国统治阶级精英主义的谴责。面对愈演愈烈的抗议，马克龙政府一再妥协，宣布提高最低工资和相关税收减免措施等，但抗议浪潮并未平息。

在中国，财税问题也是各方关注的焦点。在当前形势下，在企业各项成本已经较高的情况下，税收和社保等问题处置不当，可能会对企业的实际成本负担和心理预期产生重大影响。“厂租暴涨、人工也涨、社保又要来添乱”曾一度是企业间流传的说法。在这种情况下，企业会选择停产或者减员，这将会进一步加剧我国经济下行和社会失业风险。

三、在外部冲击中维护国家经济安全，财政大有可为

在全球经济的不确定性中，找到自身发展的确定性，防止外部冲击引爆我国灰犀牛风险链，要有战略思维和忧患意识，居安思危、未雨绸缪、有守有攻。财政是国家治理的基础和重要支柱，也是应对外部冲击的中流砥柱，在当前复杂的国际形势中维护国家经济安全，必须注重发挥财政的作用。

（一）发挥财政的风险分散机制作用，陷外部冲击于人民对抗风险斗争的汪洋大海

在应对外部冲击过程中，防风险最有效的方式是分散风险。习近平总书记曾指出“中国经济是一片大海，而不是一个小池塘。狂风骤雨可以掀翻小池塘，但不能掀翻大海”。狂风骤雨之所以不能掀翻大海，是因为大海能分散风险。对于中国经济整体来说，目前的外部风险冲击是可以抵抗的。但对于局部来说，如果不合理分散风险，则可能会造成严重后果。合理分散风险是实现风险综合平衡的艺术，在应对外部冲击过程中，要综合平衡国家、企业和个人之间的风险，综合平衡实体部门与虚拟部门之间的风险，综合平衡短期与长期风险。

对抗外部冲击，仅靠政府或某一方面的力量是不够的，必须发挥多元主体的积极性，这也是我们讨论“治理”常有的题中之义。财政在调节各种关系中发挥着基础性作用，因此也是配置和分散风险的基础性制度安排。财政通过预算、税收和财政政策，可以调节政府与市场以及政府与社会的风险配置关系；通过财政体制，可以调节政府间的风险配置关系。财政通过上述风险配置关系的调节，形成应对风险冲击的治理结构，将各种力量的作用发挥最大，构筑起应对外部冲击的“人民防线”。

（二）借鉴“三线建设”战略思维，强化国家经济治理核心能力建设

“三线建设”是中共中央和毛泽东主席于20世纪60年代中期作出的一项重大战略决策，它是在当时国际局势日趋紧张的情况下，为加强战备，逐步改变我国生产力布局的一次由东向西转移的战略大调整，建设的重点在西南、西北。上世纪60年代的“三线建设”的三线是地理空间纵深意义上的“三线”。

借鉴“三线建设”战略思维，抵御外部风险冲击、维护国家经济安全应该有多道防御线。但新的“三线”并非地理空间纵深的概念，而是经济形态纵深的概念。从经济形态纵深来看，“一线”是商品市场和贸易，是看得见摸得着的经济，是传统上讲的“实体经济”；“二线”是金融市场和汇率，是看得见摸不着的经济，是传统上讲的“虚拟经济”；而“三线”实际上是国家经济治理核心能力，表现为经济动员能力和资源配置能力。“一线”容易受到国际贸易摩擦的影响，“二线”容易受到国际金融危机的冲击，“三线”则既是“一线”和“二线”的战略支撑，又是“一线”和“二线”的后台系统。“一线”和“二线”即便受到毁灭性打击，但只要“三线”足够强大，“一线”和“二线”可以迅速重建。

强化“三线”（国家经济治理核心能力）建设是一项系统工程，其中财政是枢纽和转化器。增强国家经济治理核心能力，表现为增强经济发展动员能力和经济资源优化配置能力。利用财政作为政治、经济和社会的转化器功能，可以将中国特色社会主义的政治优势和中国共产党的组织优势转化为经济优势。因此，构筑国家经济安全体系，关键是要完善基本财政制度，更好地发挥财政的转化功能。

（三）在进攻中防守，利用大国财政“合纵连横”，扩大人类命运共同体“统一战线”

变局中危和机并存，世界经济发展有不确定性因素，但也有确定性因素，即绝大多数国家和人民是反对逆全球化趋势的，反对一些国家中的某些政治势力挑起贸易争端和经济冲突。即便在发达国家内部，甚至某些超级国家内部，也不是铁板一块。我们一定要在国际经济较量中，争取主动权。利用我国的经济体量和市场优势等，积极参与和引领国际经济和贸易相关规则的制定。同时，通过深入开展“一带一路”等战略，在国际上争取更多的国家和组织与我们共建、共享，把支持开放合作共赢的人“搞得多多的”，把支持逆全球化的人“搞得少少的”。

中国构建“人类命运共同体”的构想已经赢得了世界的共识。要坚信在快速发展的全球化进程推动下，在日益严重的全球问题特别是生态环境问题的倒逼下，自我中心主义的发展模式正步入“死胡同”，以“命运共同体”思想为价值理念基础的共生主义的发展模式必将胜利。从财政的角度来说，命运共同体强调的是一种更高形态的利益共同体，也就是说，世界各国之所以能成为命运共同体，关键在于各国之间具有共同利益，面临共同的公共风险。致力于构建新型大国关系，大国财政要主动作为促进形成命运共同体，在国际经济和财政金融问题上寻求更广泛的共识，通过合作共赢实现利益最大化和风险最小化。

（四）深化体制机制改革，更好发挥财政应对外部冲击的基础性作用

着力提升财政的站位和定位，准确把握当前面临的风险挑战，应超越财政作为政策工具和手段的传统认识，超越“部门意识”，强化财政在应对外部冲击、维护国家经济安全中的基础性作用。在美国财政部，处理国际金融、反恐、情报、债务的机构非常庞大，这对美国推行其国际战略和秩序发挥了重大作用。反观中国，受到体制机制和机构设置等影响，我们的相应功能在部门之间严重分散，职能被肢解和弱化，难以有效协调、统筹行动和灵活出击。因此，必须尽快推动整体上应对外部冲击的“大国财政”体制机制建设，强化统筹协调，必要时从机构优化的角度对相关职责进行整合。

（五）提升风险识别和处置能力，避免“合成谬误”

在防范外部冲击中，关键在于避免政策失误。政府自身能力不足是政策失误的重要根源，因此需要提高政府的战略定力、风险识别能力，把握政策措施力度和节奏的精准性，提升政策之间的协调性。

防范化解风险，重要的是避免在防范化解金融风险的过程中无意触发风险链中的风险点，同时要对风险进行分隔，防止风险传递相互叠加。对政府或财政来说，重要的是观察而不是出手，不是将所有的风险都揽到政府或财政手中。不是去防范微观领域的风险，个体风险要尽量使其内部化。需要做的是观察监测微观领域的风险、个体的风险，以及各个机构的风险，市场参与者的风险等之间是怎么关联的，它们的交叉传递会不会引发系统性风险或公共风险。发现系统性风险，就要对既有的规则进行完善，通过规则切断风险在链条中的传递，避免引发多米诺骨牌效应。

在防风险的过程中，从某个部门或者从局部来看，一项措施可能是对的。但是各个部门或者各个方面从自身角度认为是对的措施整合在一起，从整体和长远来看则很可能是错的。这就是风险管理的“合成谬误”。避免风险管理“合成谬误”的关键在于推动政府治理改革，实现风险管理在更高层次上统筹，避免防风险“各守一摊”，要分工协同行动，对每个部门出台的改革和政策事项都应该进行公共风险评估，避免无意动作引爆风险，或者遮盖风险导致风险隐性聚集扩大。