长江经济带城市环境可持续性政策的经济成效与适用性研究

(华东师范大学 中国现代城市研究中心/城市与区域科学学院,上海 200062)

近年来,以城市为主题的环境可持续性研究热度持续增长,世界各地的城市政府也实施了多种环境可持续发展政策和行动。理论与实践的相互促进推动了相关研究的快速发展,环境可持续性政策的内涵越来越丰富,从传统的环境修复、末端治理衍生出绿色新政、生态公民等新形式,旨在调集全社会力量共同谋求经济与环境的协同发展。然而,环境可持续性本身的多元性和复杂性使理论研究和实践探索呈现出很多不确定性，其中较突出的矛盾在于:实施环境可持续性政策对城市经济产出的作用效果存在矛盾,一些学者相信环境政策可促进经济—环境的双赢,一些学者认为环境政策可提高环境效益并降低经济效益。这一分歧表明,城市环境可持续性政策的经济成效不能用单一的线性模型进行解释。本文根据政策目标区分环境政策类型,采用政策文本分析法对城市层面不同类型政策的实施情况进行定量化，在此基础上建立门槛回归模型,考察不同类型的环境可持续性政策在处于不同发展阶段的城市经济成效有何差异,进而发现不同政策的适用性。

1 文献综述

学界一直在争论实施环境可持续性政策对经济增长的影响。一些学者发现,环境政策会提高理想税率,增加企业成本,使资本的报酬率减少,因此不利于经济增长。Elíasson、Turnovsky[1]考察了存在环境污染的情况下环境政策(污染税、排污权交易、直接管制)对经济增长的影响，结果显示严格的环境政策会使资本的报酬率减少,不利于资本的累积,进而导致经济增长率下降。由于污染税、排污权交易能让个体正确地衡量市场的资本报酬率,而直接管制却不行,所以使用污染税或排污权交易优于直接管制。Joshi等[2]的实证研究显示,环境政策不仅给企业带来显性成本,还会带来隐性成本,且隐性成本远远大于显性成本。环境政策的显性成本每增加1美元,必然伴随着9—10美元的隐性成本。如果把隐性成本考虑在内,环境政策对经济增长有很强的拖累作用。另一些学者认为,环境政策会促进创新,提高人力资本生产率,从而形成补偿机制,对经济增长起到促进作用。Domazlicky、Weber[3]采用美国1988—1993年化工行业环境污染治理成本和生产率相关数据实证分析了环境政策和生产率之间的相互关系,发现环境政策没有导致化工行业生产率的下降,生产率增长速度每年维持在2.4%—6.9%之间。Bovenberg、Smulders[4]把环境污染会影响消费者效用函数的观点纳入卢卡斯的人力资本模型中,发现投入要素(实物资本和人力资本)的积累和经济增长不会因为环境污染存在而受到影响,假定污染会损害劳动者的健康，降低他们的学习能力,从而降低人力资本的累积速度。因此，环境保护虽然会因为挤出效应不利于实物资本的累积,但却可改善劳动者的学习能力,提高人力资本的生产率,同时增加实物资本的生产率。环境保护的这两种正面效果足以抵消它带来的负面影响,因此经济增长不仅不受影响,还有提高的可能。

综上所述,对环境可持续性政策的经济成效,学界的观点莫衷一是。持消极态度的学者认为,环境政策对实物资本的积累具有挤出效应;持积极态度的学者认为,环境可持续性政策可促进企业形成“成本洞穴引起的隧道效应”[5],产生技术优势、品牌优势、新的产品市场,促进人力资本积累等。事实上,环境可持续性政策对经济增长的作用机制很可能是多种渠道的共同影响,不同类型的政策作用于不同类型的空间单元,可能会表现出相异的内在机制和最终趋势。

2 理论框架

2.1 城市环境可持续性政策内涵

环境与可持续发展在城市领域的实践不断深入,城市政府的环境治理方法已从传统的环境修复、末端治理衍生出绿色新政、生态公民等新形式。根据这一发展趋势,本文认为传统环境政策的内涵越来越丰富,已演化为环境可持续性政策。城市环境可持续性政策是城市政府依据人类与环境可持续发展目标,在结合地方自然和人文背景并权衡多方利益的基础上,制定和实施的解决环境—经济发展矛盾的行动准则。它是可持续性政策的分支,主要关注环境—经济之间的关系;也是传统环境政策的延伸,在保护环境的基础诉求上,追求环境—经济的双赢乃至社会结构的根本性变革。

在外部性理论、循环经济理论和生态现代化理论的指导下,以作用对象和治理目标为划分依据,可将城市环境可持续性政策分为宜居环境政策、绿色经济政策、生态社会政策。其中,宜居环境政策主要包括生态保护、环境修复、宜居城市建设、末端治理等内容,主要目的是提高环境质量;绿色经济政策主要包括创建新兴绿色市场、节约资源能源、发展绿色技术创新等方面,主要目的是实现环境—经济的双赢;生态社会政策主要包括生态教育和环保信息公开,主要目的是转变居民的生活方式和政府的工作方式,构建面向可持续发展的社会基础。

2.2 可持续性政策经济成效的理论模型

以波特假说为基础,在生产函数中加入表征城市环境可持续性政策实施情况的制度因子,重点分析城市环境可持续性政策的经济成效。考虑到不同经济发展阶段政策实施存在的差异性,构建城市经济发展的门槛模型(假设存在一个门槛):

EcP=f(EP,CI,LI,TI)

(1)

(2)

式中,EcP为城市经济成效;EP为环境可持续性政策投入,分为宜居环境政策力度TEP、绿色经济政策力度GEP、生态社会政策力度SEP;CI、LI、TI分别为影响城市经济绩效的资本投入、劳动力投入和技术投入;q为门槛变量,表征城市的发展阶段和特征;γ为识别出的特定门槛值。不同类型的环境可持续性政策具有不同属性和目标,会对城市的经济成效产生不同的作用结果,各类环境政策的实施效果可能受到经济发展阶段的制约。因此,本文依次对宜居环境政策、绿色经济政策、生态社会政策在不同发展阶段的经济成效进行理论假设。

宜居环境政策对经济成效的影响:一般而言,宜居环境政策的主要目的是保护生态环境,对经济发展会产生制约作用。强永昌[6]通过构建两部门的污染排放均衡模型,指出环境标准的提高会推动环境治理要素投入的增加,从而提高生产成本。但随着城市经济发展水平的提高,这种制约作用可能会降低,主要来源于产业结构的变迁。胡佛—费希尔、罗斯托的经济发展阶段理论表明,不同发展阶段的城市经济具有不同的主导产业。从工业化到后工业化时期,服务业比重的提高使整个产业体系的绿色化程度逐渐提高。程中华等[7]指出,环境政策能通过壁垒效应、转移效应、替代效应等,进一步促进区域产业结构的升级。随着经济发展水平的提高和产业结构的绿色化,城市对宜居环境政策制约性的耐受力将逐渐提高。在实证研究中,程都等[8]基于《中国经济学人》2016年四季度的调查数据,发现我国环境政策对经济的影响存在区域差异,西部地区对环境政策的承受能力低于中东部地区。此外,良好的自然人居环境也是吸引高端人才和高端产业发展的重要条件[9]。因此,在经济发展水平较高、以高端产业为发展重点的城市,宜居环境政策的实施和城市生态建设对产业和经济绩效可能起促进作用。因此提出以下假设:假设1——宜居环境政策对城市经济成效的作用受到城市经济发展阶段的影响;假设2——随着经济发展水平的提高,宜居环境政策对城市经济成效的制约作用逐渐减小。

绿色经济政策对经济成效的影响:总体而言,绿色经济政策可通过开发新市场、塑造技术优势、增加人力资本等促进城市经济发展。“波特假说”就是从技术创新角度描述这一效应的理论之一,大量实证研究成果印证了存在促进作用[10-12]。以德国、日本等国家为代表的绿色新政和节能环保产业发展已取得不错的成效[13,14]，我国的循环经济、节能环保产业正在成为一些城市和地区的新兴经济增长点[15,16]。然而,城市对绿色产业的重视会对其他产业形成挤出效应,从而也有可能对整体经济绩效产生消极影响,这显然取决于城市的发展阶段及其可选的主导产业。葛建军等[17]通过对全国第一次经济普查数据比较发现,在第三产业中行业利润率最高的是信息传输、计算机服务和软件业,其次是教育服务业,而商务服务业的利润率排名较低(节能环保服务业属于商务服务业)。贾利军等[18]也发现,在所有工业领域中废旧材料回收加工业的利润率同样较低。从经济绩效方面而言,绿色经济政策可能并不适用于所有阶段和类型的城市。因此提出以下假设:假设3——绿色经济政策对城市经济成效的作用受到城市经济发展阶段的影响;假设4——随着经济发展水平的提高,绿色经济政策对城市经济成效的促进作用逐渐减小。

生态社会政策对经济成效的影响:生态社会政策对经济发展的影响作用较间接,环保意识的提升总体有利于经济发展和环保保护的双赢。在生态社会政策的影响下,民众的环保意识与行动逐渐内化为社会资本。由于社会资本的加速积累,放松了依靠资源加速投入获得增长的压力,污染排放得以降低、环境质量得以改善。同时,改善的环境又对经济增长带来正向外部经济效应,进一步降低了以资源消耗为经济增长点的压力,良性循环效应产生,这就是环保意识的提升驱动经济增长的作用机理[19,20]。随着城市社会经济的发展,民众的环保意识逐渐提高,这有可能影响生态社会政策的经济绩效。经济情况较好的群体对环境质量的需求较高[21,22],汇集到区域层面,会呈现“为了环境保护,宁可放慢经济发展速度”的现象。因此提出以下假设:假设5——生态社会政策对城市经济成效的作用受到城市经济发展阶段的影响;假设6——随着经济发展水平的提高,生态社会政策对城市经济成效的促进作用逐渐减小。

3 研究样本与研究方法

3.1 研究模型

根据城市环境可持续性政策的理论模型和6项理论假设,构建用于实证分析的经济成效多元回归模型。城市经济成效的回归模型为:

EcP=β0+β1EP+β2CI+β3LI+β4TI+u

(3)

若经济发展阶段的门槛效应存在,并区分政策类型,模型可进一步分解为:

(4)

(5)

(6)

式中,各指标涵义与理论模型相同。

3.2 指标选取

在城市经济成效的门槛模型中,共涉及6组变量,各个要素的具体指标见表1。选取依据和数据来源为:①城市经济成效。本文构建的城市经济成效模型是基于生产函数扩展而来,因此采用应用最为广泛的衡量区域经济产出的指标GDP进行表征,数据来源于2017年的《中国城市统计年鉴》。②环境可持续性政策投入。本文从政策供给的角度对城市层面的环境可持续性政策进行定量化评价。在系统梳理国内外相关研究中涉及的城市环境可持续性政策和对长江经济带各城市《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》进行分析的基础上,建立了长江经济带城市环境可持续性政策清单;根据规划文本对每项具体政策的内容表述和篇幅实现每个城市、每项具体政策的定量评分;利用特定词语在政府规范性政策文本中出现的时间、背景和频次,提取政府的发展意愿。与此前的城市环境政策间接评价法相比,此方法更具有针对性、精确性和创新性。通过各种统计方法对政策文本进行内容挖掘,已成为近几年人文社会科学研究的新热点[23-25]。长江经济带各城市《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》文本主要来源于各省市政府网站的政务信息公开专栏。③资本投入。考虑地市级数据的可得性,资本投入指标采用城市固定资产投资额进行表征,数据来源于2017年的《中国城市统计年鉴》。④劳动力投入。劳动力投入指标用城市从业人员数量进行刻画,由城镇单位从业人员期末人数、城镇私营和个体从业人员两个统计指标加总而来,数据来源于2017年的《中国城市统计年鉴》。⑤技术投入。技术投入指标用科教类公共财政支出来表示,由公共财政科学技术支出和教育支出两部分构成,数据同样来源于2017年的《中国城市统计年鉴》。⑥经济发展阶段。经济发展阶段是模型中的门槛指标。根据经济发展阶段的理论和实证研究,常用的评价指标有产业结构、经济水平、城市化水平、消费水平等[26,27]。也有部分学者从发展动力的视角,用人口增长率、制度水平、创新水平等指标辅助刻画经济发展阶段[28-30]。本文选取产业结构指标作为城市经济发展阶段的表征。在实证研究中,第二产业比重和第三产业比重都是常用的产业结构指标。诚然,工业化进程及其带来的产业结构升级对判定经济发展阶段非常重要,但第二产业在国民经济中比重并非越高越好,实际发展中第二产业比重会出现拐点,先提高后降低[31]。因此,第二产业比重曲线的非单调性造成其并不适合作为衡量经济发展阶段的门槛变量。相较而言,第三产业比重指标可以克服这一缺陷。本文选择第三产业比重表征城市的经济发展阶段,作为模型的门槛变量,数据来源于2017年的《中国城市统计年鉴》。

表1 长江经济带城市环境可持续性政策的经济成效及具体指标

3.3 研究样本

长江经济带是我国“共抓大保护、不搞大开发”的生态文明实践区,是在环境优先的前提下谋求高质量发展的先行试验区,与环境可持续发展的内涵高度一致,因此十分适合作为城市环境可持续性政策的研究案例区。此外,在长江经济带内部,城市之间的经济发展水平差异很大,是异质性区域的典型代表[32],可满足门槛变量对于城市经济发展阶段的区分。本文根据《长江经济带发展规划纲要》的界定,以长江流域9省2市为研究区域,包括上海、江苏、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重庆、四川、贵州、云南的110个地级及以上城市。由于云南省临沧市“十三五”规划文本数据暂缺,予以剔除，因此实际考察对象为长江经济带109个地级及以上城市。

4 实证结果及分析

利用R语言进行门槛模型的回归分析,在程序运行时用怀特检验修正了异方差性,并且所有模型都通过了整体回归显著性F检验。利用Hansen[33]提出的Bootstrap法,进行反复抽样1000次,模拟得到门槛效应的显著性水平P值,从而找到最佳的门槛值。依据前文分析结果,将城市环境可持续性政策分解为宜居环境政策、绿色经济政策、生态社会政策三类,分别进行城市经济成效的回归分析。

4.1 宜居环境政策的经济成效分析

基于长江经济带城市的总体回归结果表明(表2),宜居环境政策对于城市经济成效具有抑制作用,但影响并不显著。门槛变量回归得到的Bootstrap P值为0.066,表示在10%的显著性水平下通过了LM检验,即第三产业比重的差异可以作为门槛变量,区分不同类型城市的宜居环境政策的经济成效,门槛值为35.80%,即理论假设1成立。

表2 长江经济带城市宜居环境政策的经济成效和回归结果

以门槛值为界分别进行回归。结果表明,当经济发展水平较低时(第三产业比重低于35.80%),宜居环境政策对于城市经济成效具有显著的抑制作用;当经济发展水平较高时(第三产业比重高于35.80%),宜居环境政策对于城市经济成效的抑制作用消除,但是促进作用并不显著。可以认为,随着经济发展水平的提高,宜居环境政策对城市经济绩效的制约作用逐渐减小,理论假设2成立。实证分析的结果与理论推导基本一致,表明宜居环境政策确实增加了生产成本,对城市经济绩效总体呈制约效应。由于产业体系中工农业占比较高,这种政策的制约性对发展阶段较低的城市影响更大。随着发展阶段的变迁,产业结构向高端化和绿色化转型,城市对宜居环境政策的承受力不断提高,甚至出现对环境质量有较高选择性的高端产业门类,总体表现为制约作用的消失。从经济效益而言,经济发展阶段较高的城市更有利于实施宜居环境政策。

4.2 绿色经济政策的经济成效分析

基于长江经济带城市的总体回归结果表明(表3),绿色经济政策对于城市经济成效同样具有抑制作用,但是影响并不显著。门槛变量回归得到的Bootstrap P值为0.043,表示在5%的显著性水平下通过了LM检验,即第三产业比重的差异可以作为门槛变量,区分不同类型城市的绿色经济政策的经济成效,门槛值为44.79%,即理论假设3成立。以门槛值为界分别进行回归,表明当经济发展水平较低时(第三产业比重低于44.79%),绿色经济政策对于城市经济成效具有显著的促进作用;当经济发展水平较高时(第三产业比重高于44.79%),绿色经济政策对城市经济成效具有显著的抑制作用。可以认为,随着经济发展水平的提高,绿色经济政策对城市经济绩效的促进作用将逐渐转化为抑制作用,理论假设4成立。

表3 长江经济带城市绿色经济政策的经济成效和回归结果

引入门槛变量的效果显著,对经济发展阶段较低的城市,绿色经济政策确实可开发新市场、塑造技术优势、增加人力资本等,为地方经济引入新兴增长点和活力。然而,对经济发展阶段较高的城市,绿色经济政策所重点倡导的节能环保产业和循环工业园区相对地方产业体系(可能是金融、信息、房地产等第三产业门类)在经济效益上并不具有比较优势。因此,从经济效益的角度而言,经济发展阶段较低的城市更适于实施绿色经济政策,而经济发展阶段较高的城市对于绿色经济政策的推行应适度,不可盲目跟风。

4.3 生态社会政策的经济成效分析

基于长江经济带城市的总体回归结果表明(表4),生态社会政策对于城市经济成效具有促进作用,但影响不显著。门槛变量回归得到的Bootstrap P值为0.113,表示在10%的显著性水平下不能通过LM检验。即第三产业比重的差异不可作为门槛变量区分不同类型城市的生态社会政策的经济成效,理论假设5、假设6不成立。生态社会政策对城市经济效益总体具有促进作用,但效果不显著,且与城市发展阶段无关。表明环保意识的提升能提高环境需求、积累社会资本,为社会可持续发展转型提供基础,只是对经济发展的影响作用更间接,尤其在短期内很难显现出显著积极影响。总之,生态社会政策仍具有发挥积极效应的潜力,城市无论处于什么发展阶段,都可强化生态社会政策发展。

表4 长江经济带城市生态社会政策的经济成效和回归结果

5 结论

主要结论:不同类型的环境可持续性政策具有不同的经济成效;宜居环境政策、绿色经济政策的经济成效受到城市经济发展阶段的影响,生态社会政策成效不受城市发展阶段的影响。基于经济基础和产业结构的差异,对于处在经济发展初级阶段的城市,绿色经济政策的经济成效较好,可开发新市场、塑造技术优势,为地方经济引入新兴增长点和活力;对处在经济发展高级阶段的城市,由于传统高污染产业比重低,环境治理成本的制约作用减少,同时高端的知识密集型产业对环境质量存在要求,因此宜居环境政策的经济成效较好;城市无论处于什么发展阶段,都可通过实施生态社会政策,提升环保意识,积累有利于环境保护的社会资本,为社会可持续发展转型积聚潜在力量。因此,处于经济发展初级阶段的城市应微偏重于绿色经济政策和生态社会政策,大力实施绿色技术创新、巩固绿色产业优势,普及生态教育和环境友好的生活工作方式,谋求环境—经济的双赢。处于经济发展高级阶段的城市应更偏重于宜居环境政策和生态社会政策,着重提高城市的环境质量,在产业体系规划时谨慎对待绿色产业发展,以良好的环境质量促进具有更高附加值且对环境友好的产业发展,并通过构建生态文明的监管机制和社会风气,成为引领城市发展方式，实现可持续性转型的先行示范平台。