对《公共图书馆法》社会力量办馆相关条款的解读与思考

宋建新

摘 要：《中华人民共和国公共图书馆法》首次对社会力量办馆的法律地位予以明确。本文围绕该法第四条规定，针对社会力量办馆，从相关概念、准入条件、权利义务等方面进行阐述，并对《公共图书馆法》实施后社会力量办馆的一些现实问题提出了思考意见。

关键词：公共图书馆法；社会力量；公共图书馆；准入条件

1 引言

2018年1月1日，《中华人民共和国公共图书馆法》（以下简称《公共图书馆法》）正式实施。这是我国关于图书馆事业发展的第一部国家层面的法律，该法在总结提炼我国公共图书馆事业现行政策和实践经验的基础上，构筑起了规范公共图书馆管理、运行和服务的基本制度体系。[1]必将对我国公共图书馆乃至整个图书馆事业的发展起到积极地推动作用。在《公共图书馆法》第四条中有“国家鼓励公民、法人和其他组织自筹资金设立公共图书馆”的规定，首次明确了社会力量办馆的法律地位，本文将针对社会力量办馆的相关问题进行阐述。

2 需要明确的相关概念

“公共图书馆事业建设”是宏观层面的概念，是指全国公共图书馆总体及其活动的集合，而公共图书馆事业的建设主体，只能是政府。“公共图书馆设立”则是一个微观层面的概念，指的是某一个独立社会组织意义上的公共图书馆的建设，其建设主体也就是我们所谓的办馆主体。[2]在《公共图书馆法》中始终贯彻了各级政府在公共图书馆建设中的主导地位，同时也首次以法律明文的形式对社会力量开办公共图书馆的办馆主体地位予以合法化。

在《公共图书馆法》中“公共图书馆”与“政府设立的公共图书馆”是有区分的，对“政府设立的公共图书馆”法律义务规定更为严格，这表明了《公共图书馆法》所规范的是所有公共图书馆的行为。对“政府设立的公共图书馆”有更为严格的法律义务规定，更应该看作是在确保实现《公共图书馆法》立法宗旨的前提下对社会力量办馆服务标准的降低，这样会有利于吸引更多社会力量参与到公共图书馆建设之中。

3 社会力量办馆的准入条件

3.1 办馆必备条件

《公共图书馆法》第十五条规定：设立公共图书馆应当具备下列条件，（一）章程；（二）固定的馆址；（三）与其功能相适应的馆舍面积、阅览座席、文献信息和设施设备；（四）与其功能、馆藏规模等相适应的工作人员；（五）必要的办馆资金和稳定的运行经费来源；（六）安全保障设施、制度及应急预案。第十七条规定：公共图书馆的设立、变更、终止应当按照国家有关规定办理登记手续。第二十一条规定：公共图书馆终止的，应当依照有关法律、行政法规的规定处理其剩余财产。

从上述规定可以看出，国家对社会力量办馆在鼓励、扶持的同时，设定了与“政府设立的公共图书馆”相同的准入条件，这对于规范公共图书馆行业行为，统筹公共图书馆事业整体均衡发展将起到积极的推动作用。

3.2 社会力量主体资格要求

《公共图书馆法》第四条明确规定了公民、法人和其他社会组织均可以成为办馆主体，但须注意，这些主体仅限于“境内”。虽然没有直接的明确法条，但通过《公共图书馆法》第六条“境外自然人、法人和其他组织可以依照有关法律、行政法规的规定，通过捐赠方式参与境内公共图书馆建设”可以看出，“境外”主体参与境内公共图书馆建设只能是通过“捐赠”方式，而不能成為办馆主体。这也是我国目前阶段文化政策发展的必然要求。

3.3 相关权利

责权利对等是维护社会公平的一个重要原则。在社会力量办馆、承担更多社会公益责任的前提下，对于其相关权利的保障就显得尤为重要。现对《公共图书馆法》中对社会力量办馆所能享受权利做一下梳理。

3.3.1 公共图书馆自身权利

《公共图书馆法》第四条“县级以上人民政府应当将公共图书馆事业纳入本级国民经济和社会发展规划，将公共图书馆建设纳入城乡规划和土地利用总体规划”的规定，可以理解为社会力量依法设立的公共图书馆应当享受参与各级政府公共图书馆事业发展规划的权利，政府决策者在制定规划时应对此有充分考虑，“政府设立的公共图书馆”不再是规划中唯一建设主体。

第五条“县级以上地方人民政府文化主管部门负责本行政区域内公共图书馆的管理工作”的规定，表明了社会力量依法设立的公共图书馆应当接受当地政府文化主管部门的管理。在全力建设服务型政府的形势下，接受管理是义务，享受政府服务同样就成为了权利。

第四十五条规定：国家采取政府购买服务等措施，对公民、法人和其他组织设立的公共图书馆提供服务给予扶持。扶持是政府法定义务，受扶持则是图书馆法定权利。

3.3.2 办馆主体权利

《公共图书馆法》第四条“县级以上人民政府应当积极调动社会力量参与公共图书馆建设，并按照国家有关规定给予政策扶持”的规定，对于开办公共图书馆的公民、法人以及其他组织依法享受政策扶持做了明确规定。

第十二条规定：对在公共图书馆事业发展中作出突出贡献的组织和个人，按照国家有关规定给予表彰和奖励。这里的受表彰和奖励权自然包括开办公共图书馆的参与者。

第二十条规定：公民、法人和其他组织设立的公共图书馆，可以以捐赠者的姓名、名称命名公共图书馆、公共图书馆馆舍或者其他设施。依法命名将对社会力量办馆参与者的积极性产生深远的影响。

4 几点思考

社会力量办馆的法律地位在《公共图书馆法》中予以明确规定，这是我国图书馆立法的一个亮点。但在具体法律实施过程中如何进行规范管理，还有待于政府职能部门尽快出台相关规定。从目前来看，如下几个问题需要我们予以关注。

4.1 社会力量开办的公共图书馆如何设立

办馆主体在《公共图书馆法》中已有明文规定，依法登记、接受管理也是法定义务。在目前我国的法律体系下，《民办非企业单位登记管理暂行条例》（国务院令第251号）以及文化部与民政部联合制定的《文化类民办非企业单位登记审查管理暂行办法》与《公共图书馆法》相关规定契合度较高，是目前较为实用的法律规范。这就需要国家相关主管部门尽快以通知等形式对社会力量办馆的设立、管理予以统一规范，避免各自为政、令出多头的局面。

4.2 社会力量办馆的公益性要求

公益性是公共图书馆生存与发展的精神源泉，但要保证精神源泉的不枯竭则需要物质力量的持续补充。政府开办的公共图书馆公益性需要持续加强，这一点是毋庸置疑的。而对于社会力量开办的公共图书馆，笔者认为保持一个基础公益性即可，即满足《公共图书馆法》以及文化部、财政部《关于推进全国美术馆、公共图书馆、文化馆（站）免费开放工作的意见》最基本的公益服务基础上，可以自行设立一些非公益的服务及经营项目，用以补充公益服务。但这些项目需保持一个合理性与适度性，合理与适度的界定则需要相关部门在现有法律体系下制定相关政策。

4.3 社会力量办馆的风险防范

任何单位的运行都会伴随着风险的存在，公共图书馆作为人员密集场所，如场地设施安全、消防安全、治安安全等显得尤为重要；此外，公共图书馆在收取押金等环节与读者产生民事契约关系，如何保证读者资金安全也是也個问题。政府设立的公共图书馆发生了相关问题最终会有政府买单，而在社会力量办馆的前提下，如何保证读者相关权益就成了我们不得不重点考虑的问题。

4.4 社会力量办馆的监管

近年来，随着国家文化产业政策的扶持，社会上涌现出一批公益、半公益阅读组织，有许多直接冠以“**图书馆”，但在《公共图书馆法》出台之后，法律意义上的社会力量开办的公共图书馆寥寥无几。这就要求我们的相关职能部门要积极进行普法宣传、加强引导，将符合准入条件的依法登记、纳入管理，并依法予以扶持；同时为了保持法律的严肃性以及公共图书馆事业的有序健康发展，对于不符合准入条件、未进行依法登记管理的，要加强文化执法监管，决不允许以图书馆的名义进行活动，情节严重的应依法取缔。

5 结语

《公共图书馆法》从总体来看更多是从宏观层面所做的规范性、保障性、原则性的规定，具体实施还需要相关部门出台系列配套实施条例、细则等法规。因为《公共图书馆法》所涉及规范调整的主体较多，特别是社会力量办馆更是一个全新的法律范畴，因此按照我国法律体系效力层级，由国务院出台《公共图书馆法实施条例》，可以有效避免法律实施过程中各行政主管部门衔接不畅的问题，使《公共图书馆法》切实发挥应有的作用。

参考文献

[1]李国新.新时代公共图书馆发展的新航标[J].图书馆杂志，2017（11）：5.

[2]杨玉麟，闫毅.多元化的公共图书馆办馆主体更符合中国国情——学习《中华人民共和国公共图书馆法》的体会[J].图书馆建设，2018（1）：28.