浅论村（居）法律顾问制度的问题与对策

吴元琪　余家雯　陈楚文

摘 要 为加快推进法律普及和法律服务进村（居），运用法治思维和法治方式创新基层治理，广东省建立村（居）法律顾问制度，切实增强广大基层干部和群众的法律意识，促进村（居）委会民主决策，依法办事，引导群众通过合法途径表达利益诉求，解决矛盾纠纷，保障群众合法权益，维护基层和谐稳定。本文通过分析村居法律顾问制度存在村（居）法律顾问律师的准入、监督以及退出三方面存在的问题并提出完善建议，为村居法律顾问完善提供智力支持。

关键词 村（居） 法律顾问 准入条件 监督机制 退出机制

基金项目：2017年“攀登计划”广东大学生科技创新培育专项资金项目项目编号：pdjh2017b0831。

作者简介：吴元琪、余家雯、陈楚文，广州商学院法学院，本科。

中图分类号：D632.9 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.11.140

黨的十八届四中全会提出要建设完备的法律服务体系，推进覆盖城乡地区的公共法律服务体系的建设，不断完善法律援助制度，健全司法救助体系。广东省在建设“法治广东”同时，结合各地区现况，充分发挥律师的专业特长，逐步建立村（居）法律顾问制度，为构建公共法律服务体系奠定坚实的基础。

一、 村（居）法律顾问制度的现实意义

建立健全广东省村（居）法律顾问制度，完善基层法律服务体系，为创新基层社会治理注入新的活力，为基层法治服务开辟新途径。有助于“法治广东”的建设，进一步推进依法治国。

（一）村（居）法律顾问制度是推进全面依法治国的需要

依法治国是中国共产党领导人民治理国家的基本方略，是社会文明进步的显著标志，也是国家长治久安的必要保障。公民法律意识的提高是推进依法治国的关键力量。然而，当前我国基层群众的法律意识仍然淡薄，法律知识缺乏。如此，必然会是妨碍建设全面依法治国的一块巨石。党的十八届三中全会提出“普遍建立法律顾问制度，完善规范性文件、重大决策合法性审查机制”。建立村（居）法律顾问制度，把专业律师充实到基层，通过法律顾问尽职尽责的工作，传播法治教育，让“法”渗透到基层，使全民懂法、守法，从而推进依法治国。

（二）村（居）法律顾问制度有助于化解社会矛盾

基层群众的法律意识相对淡薄，因个人道德标准不同和宗族关系的存在，在发生矛盾纠纷时容易各持己见，倾向于维护自身利益，按自己的想法分析问题。即使按照乡规民约或是以长辈的权威解决，也难免出现男尊女卑，偏袒一方的情形，不仅无法有效解决纠纷，还有可能激化矛盾。村（居）法律顾问制度的建立，法律顾问利用自己的专业知识和中立地位，或协助村委、居委展开调解，在源头抑制社会矛盾；或引导他们用通过法律途径解纠纷，依法解决自己的诉求，即维护了基层社会的稳定，也培养居民法律意识。

（三）村（居）法律顾问制度开辟了基层法治服务的新途径

法律顾问结合签约村（居）的实际情况，为村（居）重大决策提供法律意见，协助村（居）处理换届选举中的法律问题；通过法制宣传，普及日常生产生活涉及的法律知识，增强基层干部群众的法律意识，帮助树立正确的权利义务观念，依法办事、依法维权；为符合法律援助条件的群众提供必要的法律帮助；参与矛盾纠纷调处工作，为调处矛盾纠纷提供法律意见。使村民、居民能够提高尊法，守法的意识，学会运用法律手段解决纠纷。

二、村（居）法律顾问制度存在的问题

村（居）法律顾问制度的实施，使村（居）法律服务更加便民快捷，形成以法治思维和法治方式管理村（社区）公共事务、化解矛盾纠纷、保障村（居）民合法权益、维护社会和谐稳定的新格局，但也存在着一些问题，影响了村（居）法律顾问制度效益。

（一） 村（居）法律顾问的准入门槛过低

目前，担任法律顾问的律师主要由律师事务所指派的执业律师或申请律师执业人员（实习律师）， 经司法行政部门统一审核并组织培训后直接从事法律顾问工作。由于没有经过统一的考核，从事法律顾问的律师虽然具备从事法律工作资格，但工作能力、服务意识、责任意识、大局意识等方面的差异。刚入职的律师在实务中缺乏工作经验、对当地的情况不了解、矛盾纠纷不能妥善解决、甚至会激化社会矛盾；业绩、信誉等情况表现优良的律师，虽然在专业技能、素质、职业操守方面能力较强，但这部分律师除了担任此工作外，还接收其它方面的工作，因不能妥善安排时间，导致法律服务时间不足、服务工作不到位，不能及时处理其所在辖区内的法律事务的现象大量存在。

（二）村（居）法律顾问监督机制不完善

村居法律顾问监督制度主要是司法局通过对法律顾问的工作汇总报告、台账检查及听取村（居）委会和群众意见等方式实行监督。现实中，法律顾问所提交的工作总结大多数不真实、司法行政人员监管不到位，没有统一的审查标准等问题，导致法律顾问对于工作没有积极性、消极的完成考核任务，对群众不负责任；利用大数据技术手段对法律顾问实时监督，对其工作内容进行全程留痕并监督，最后根据需要提供相应工作方案。此监督模式利用了现代化技术，对于实施监督起到一定积极作用。但这种监督太过限制，只有法律顾问人员、司法行政人员登陆此系统。基层人大、新闻媒体、群众等无法直接参与对法律顾问的监督。监督机制不完善，导致法律顾问工作发展不平衡，管理不规范，服务质量和工作效率偏低等现象，限制了法律顾问制度为构建和谐社会的效果。

（三）村（居）法律顾问退出机制缺失

目前，法律顾问的退出方式主要是辞职和辞退，经司法行政部门审批后退出。从实践中来看，法律顾问退出机制过于单一，法律顾问主动提出辞职的情况较少，而出现严重违纪、违规行为成为法律顾问退出的唯一原因或者主要原因；法律顾问退出标准过于模糊，紧紧限制于严重违纪、违规行为，但对于违规、违纪行为没有具体的量化，使得在处置不合格法律顾问得不到贯彻落实，一部分不合格法律顾问仍滞留在队伍当中；法律顾问对工作的交接没有统一的规定，不能保证数据资料的完整，阻碍下一步工作的进行；退出机制缺失固定了参与制度建设的成员，致使制度建设过程中不能吐故纳新，为制度建设注入新鲜活力；经济相对落后的地区法律意识淡薄，缺少法律职业工作者，使得一个法律顾问担任多个村的法律服务，导致法律顾问工作效率低，服务质量不佳、监督不到位。endprint

三、 完善广东省村（居）法律顾问制度的对策

突破村（居）法律顾问制度在实施过程中的困境，就需要规范村（居）法律顾问的准入条件、监督机制以及退出机制，提高村（居）法律顾问队伍的素质水平，提高积极性，保证服务质量。

（一）提高村（居）法律顾问准入条件

从事法律顾问律师的素质是影响村（居）法律顾问制度的效果而顾问律师的准入条件则是关键。司法行政部门在遴选顾问律师时，不仅要对职业资格进行审查，还要建立顾问律师综合素质考核制度。通过笔试、面试和口试的方式对律师的思想素养、专业知识、专业技能进行考核。思想素养方面，从事法律顾问的律师应当具备服务意识、责任意识和大局意识；专业知识方面，从事法律顾问的律师应当具备日常法律服务、诉讼代理业务及掌握行政、民事、刑法三大法律体系；专业技能方面，从事法律顾问的律师应当具备不断学习的能力、善于沟通的能力、较强的应变能力和处理复杂问题的能力。

（二）完善村（居）法律顾问监督机制

建立科学规范的监督机制，切实提高法律队伍素质。监督主体的多元化和建立考核指标是完善村（居）法律顾问监督机制的关键。利用网络信息公开平台使司法行政机关、基层管理者、群众三方共同监督。基层管理者积极监管顾问律师完成法律服务工作，保证法律顾问的值班时间、台账的内容属实，并协助律师开展普法活动，做到跟踪监督；利用微信公众号和微博，公开法律顾问的工作信息，在“双微”平台上建立评价系统，鼓励基层群众对法律顾问的工进行评价；司法行政机关对基层管理者和群众提交的反馈意见进行审核，对工作不到位的法律顾问进行批评、处罚；建立合理的工作流程、服务指标、质量监控有效的提高服务质量。工作流程是通过法律顾问制定工作计划，并将本月的工作计划公布出来，基层管理者对法律顾问的工作安排进行审查；服務指标是通过法律顾问提供的法律服务的效果为考核内容并结合群众的反响、举办活动的次数以及受理的案件数等作为考核指标，将考核结果作为奖优罚劣的激励功能；质量监控是基层管理者通过不定期走访、巡视的方式听取群众的反应并将结果及时向司法行政部门汇报。

（三）设立村（居）法律顾问退出机制

退出机制的设立，有利于加强法律顾问队伍的生机和活力。明确法律顾问退出细则，为法律顾问退出机制提供可操作性依据。法律顾问辞退应提前递交辞退申请书、上交离职工作材料，由当地的司法局通过对法律顾问的工作业绩、服务时间、服务质量、服务次数以及群众的评价来审查法律顾问是否达到退出标准。司法局在审查时发现法律顾问工作表现优良，可以劝阻其退出；被辞退的法律顾问应由司法行政部门安排工作的交接，法律顾问完成交接后方可退出。被辞退的法律顾问若不服司法行政部门安排，则有权利向司法行政部门申请行政复议。行政复议机关依照法定程序对被申请的具体行政行为进行合法、适当性审查，并做出行政复议决定；设立退出的激励机制，激发法律顾问的工作动机，充分调动法律顾问的工作积极性，提高工作效率，使经济相对落后的地区从事法律工作的人员增多。

参考文献：

[1]广东省司法厅《关于贯彻落实<关于开展一村（居）一法律顾问工作的意见>的工作方案》的通知.

[2]曹全来、周兵、李小明.地方政府法律顾问制度实施问题研究——以广西政府法律顾问制度的建立和完善为例.广西壮族自治区法制研究室.2015.

[3]北京市司法局课题组.健全完善北京市村居法律顾问制度研究.中国司法.2015.

[4]石绍斌.论我国公务员推出机制的发展和完善.江西社会科学.2018（10）.endprint