土地制度改革：乡村振兴的突破口

张翔

【摘要】农村土地既是重要的自然资源，又是重要的生产要素。利用好、发挥好农村土地的功能作用，充分释放农村土地的市场价值，需要严格落实土地确权登记制度、优化土地流转制度实施、打造特色化土地经营模式。

【关键词】土地制度 乡村振兴 凝聚力 【中圖分类号】C913 【文献标识码】A

在全面深化改革的背景下，借助科学有效的土地制度改革丰富乡村发展的资源和道路，使广大农民群众有更多的机会和能力参与到新时代社会主义的发展之中，是乡村振兴战略实施的重要着力点。

土地制度改革在推动乡村振兴战略实施方面的功能

土地制度改革激发了农民参与乡村振兴战略实施的积极性。农民作为土地的直接使用者，其对土地承包、经营工作是否有足够的积极J生，直接影响到土地使用的效果，进而关系到乡村振兴战略实施的结果。乡村振兴战略背景下的土地制度改革除了遵循制度、政策的要求以外，还兼顾了各地区农民在土地经营使用方面的实际情况，以优化解决农民在土地资源使用方面遇到的各种问题为出发点和落脚点来进行制度的改革，使广大农民能够更安心、更自信、更积极地从事农业经营管理工作。同时，土地制度改革使农民切身感受到乡村振兴战略实施带来的各种利好，并积极实践落实乡村振兴的各项要求。

土地制度改革释放了农民在乡村振兴战略中的主体性。乡村振兴是一项复杂性、长期性的系统工程，其不仅需要国家层面的政策、资源支持，还需要广大农民的积极参与，如果没有农民的广泛参与，实施乡村振兴战略将是“纸上谈兵”。乡村振兴战略背景下的土地制度改革的重心在于农民的土地经营管理，通过改革完善相关制度，为农民创造良好的土地经营管理条件，使制度能够更好地服务于农民的生产经营活动，充分发挥农民在乡村发展方面的主体性作用。

土地制度改革拓宽了乡村振兴战略实施的路径。乡村振兴战略的实施需要借助一系列的实践活动加以实现，我国广大乡村地区在政治、经济、文化、社会、生态等方面的差异性决定了战略的实施需要走多样化、地域化的道路。土地制度改革的目的在于推动土地资源的地域化、特色化利用，使资源利用符合本地区的实际情况，消除土地制度在乡村振兴战略实施方面的阻碍，使土地成为“活”的资源。土地制度的改革打破了土地经营管理在主体性、地域性方面的限制，使更多的创新性要素能够自由、畅通地融入到乡村振兴战略的实施之中，带动乡村各项事业的高质量发展。

深化土地制度改革需严格落实土地确权登记制度

党的十九大报告提出，在实施乡村振兴战略过程中，要“巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地‘三权分置制度。保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年”，而对于乡村振兴战略实施的主体——农民来说，能否解决土地资源的权利归属问题直接影响其参与乡村发展事业的积极性。因此，确权是深化土地制度改革过程中最先要完成的任务。

首先，要加大对土地确权登记制度实施重要性的宣传，实现土地确权思想的统一。基层政府作为新一轮土地确权登记制度的实施主体，除了加强内部职能部门及人员对土地确权登记制度实施必要性和紧迫性的认识以外，还应深入到群众中去进行宣传教育，使农民深刻感受到土地确权制度为其带来的发展机遇，给农民参与乡村发展吃下“定心丸”。例如，一些地区采用印发《致广大农民朋友的一封信》的办法，通过张贴式的书信将土地确权登记制度实施的必要性和意义进行阐述说明，深化农民对土地确权工作的认识，为工作的开展奠定了扎实的群众基础。其次，开展公开、透明的土地确权登记工作，消除农民心中的疑虑。在开展土地确权登记工作过程中，除了要保证权利分配的清晰化和数据的客观、全面以外，还要尽可能多地创造机会让农民参与到相关工作之中，使确权登记更加公开、透明，避免农民对制度实施的质疑甚至抵触。例如，可以组建由一定农民群众组成的土地确权登记监督小组，对土地丈量、分配、合同签订等工作进行监督，确保整个确权过程的透明化。再次，加大力度解决土地确权登记工作中的疑难问题，确保各项权利落实到位。作为土地制度改革中的基础性内容，土地确权登记除了对原有土地的权属进行重新确定和登记以外，还要对诸如城郊村、园区村、开垦荒地等因为发展而产生的土地，以及之前存在权利纠纷的土地权利划分进行确定，使土地资源能够更好地得以利用。

优化土地流转制度实施，打造特色化土地经营模式

如果说土地确权制度解决的是土地资源的所有权、使用权和他项权利等权利的归属性问题的话，土地流转制度则是用来重点解决土地资源使用权和他项权利问题。近年来，我国现代化农业发展的实际成果表明，虽然可供使用的土地资源是有限的，但科学、合理的土地使用方法往往能够产生更大的效益。因此，在乡村振兴战略实施过程中，可以借助以市场为基础、政策为指导的土地流转方式推动土地资源的集约化、规模化使用，以创造更大的经济社会效益。从政策层面来看，国家要通过一系列刺激和促进土地流转的法律制度来激发市场主体参与乡村土地资源开发与利用的积极性，使其愿意投入更多的资源来高效利用土地。例如，对于那些投资农村合作社、乡村旅游业、生态农业等的市场主体，可以给予其政策方面的支持，消除土地使用方面的阻力。当然，在推动土地流转的同时，政府相关部门要加强对土地资源使用情况的监督，避免流转过程中土地属性和用途出现较大的偏差，确保土地的农业化发展用途。从市场层面来看，诸如农民、合作社、企业等市场主体要准确领悟土地制度改革的要义，根据乡村地区的实际情况妥善处理土地流转问题，并根据综合经营效益来确定市场化经营的模式，确保各项土地经营管理活动符合本地区的实际情况。

土地资源的价值需要在合理使用的过程中体现出来，同样，土地制度改革的价值也需要通过土地经营效益的提升来证明。因此，乡村地区在探索土地制度改革的过程中要做到因地制宜，根据本地区土地资源的实际情况进行特色化、专业化的利用。首先，特色化土地经营需要由“有干劲”的主体来主导。土地经营是一项长期性、挑战性的工作内容，从事经营的主体既要有强烈的兴趣和积极性，还要懂农业、爱农村、爱农民，能够将分散的资源充分整合起来，实现“1+1>2”的效益。因此，一方面，乡村地区要根据本地区的实际情况成立诸如合作社等集体形式的土地经营组织，主导土地的产业化、特色化经营;另一方面，要根据发展的需要，通过招商引资等方式，引进拥有现代化、特色化、专业化土地经营理念和方法的主体参与到土地经营管理工作中。其次，特色化土地经营需要紧跟市场发展形势。市场是实现土地经营产出向价值转化的重要途径，是否满足市场发展的需要直接决定着土地经营的成败。因此，在探寻特色化土地经营道路的过程中，要注意把握市场发展情况，将适应市场发展作为土地资源使用的方向指导。

土地制度改革是乡村振兴战略背景下创新土地资源利用方式、提升土地资源综合效益的客观要求，也是激发农民参与乡村振兴战略积极性的有效策略。在当前不断深化土地制度改革的情况下，只有通过严格落实土地确权登记制度解决土地权利归属问题、优化土地流转制度解决土地流转问题、打造特色化土地经营模式解决土地经营创新问题，才能确保土地制度改革目标的有效实现，才能推动乡村振兴战略的深入开展，使乡村实现长期持续高质量的发展。

责编/贾娜 美编/于珊