论英国政府的开放教育质量保障政策及其借鉴意义

张仕华 余祖伟

英国是世界现代开放教育的主要发源地，其开放教育高质量的教学和科研在全球享有崇高声誉。英国开放大学在英国的多次大学排名中，更是被评为与牛津、剑桥同属一个质量层次的大学，为世界开放教育争得了荣誉。关于英国开放教育质量保障的问题，国内学者大都从院校内部的质量管理或技术层面的质量监控角度来展开，虽然也得出了不少富有洞察力的见解，但对从政策层面来理解开放教育质量保障帮助不大。鉴于此，本文拟从公共政策的视角，对这一问题加以探讨。

一、英国开放教育质量保障的方式

英国高等教育素有“精英教育”的文化传统，因历史悠久、质量卓著而闻名于世。多个世纪以来，政府对大学很少直接管控。但随着高等教育的大众化及其深入，高等教育的质量日益成为公众关注的问题；尤其是作为高等教育大众化重要途经之一的开放教育，由于几乎没有入学门槛，其质量问题更为引人注目。在此背景下，如何保障高等教育的基本质量就被提上了政府的议事日程，最终形成了高等教育质量保障政策。如果说英国开放大学的高质量是“精英教育”文化传统在开放教育中余韵犹存的话，还不如更多地说是英国政府目标明确的政策设计(包括政策的制定、执行和评估等环节)所致。“精英教育”的文化传统渗透在了开放教育质量保障政策设计者的思想之中；开放教育质量保障政策又直接体现了“精英教育”的诸多要素，如教育质量标准和保障程序，大学自治独立与学术自由等。

从政策理论和实践来看，英国开放教育质量保障由三个政策层面构成：政府直接参与的质量保障政策，政府推动的质量保障政策，政府认可的质量保障政策。

(一)政府直接参与的质量保障政策——确立基准

这种保障政策采取三种方法：一是通过政府白皮书和议会立法来表达政府的高等教育质量要求，用法律法规明确高等教育质量的基准；二是通过政府财政拨款，用资金资助手段促进高等教育质量的提升；三是通过构建社会中介或民间评估机构，用第三方评估检测高等教育质量的达成。

1.开放教育的质量标准与质量保障机构

由精英教育向大众教育转变使得高等教育的数量急剧扩张，高等教育基本质量的保障问题开始凸显。以英国开放大学为代表的实施大众教育的主要开放教育机构，质量保障的任务也很艰巨。于是，英国政府开始有目的、有步骤地建立高等教育质量保障体系，颁布了一系列高等教育质量保障政策，并组建了质量保障机构：1984年的Reynolds报告，采用了新的学术标准，在高校推行教育质量保障制度；1988年的《教育改革法》，则建立了大学基金委员会(UFC)，确认了根据高校的教育质量实施经费资助的政策；1992年的《继续和高等教育法》，重设了高等教育基金委员会和高等教育质量保障委员会 (Higher Education Quality Council)；1997年又建立了负责英国高等教育质量保障的专门机构——高等教育质量保障署 (Quality Assurance Agency for Higher Education，QAA)，取代1992年设立的高等教育质量保障委员会。与其他形式的高等教育一样，开放教育的质量也由高等教育质量保障署(QAA)负责。综上所述，开放教育的质量标准与保障机构与其他形式的高等教育是一致的。

2.开放教育的财政拨款

与其他类型的高等教育一样，开放教育的资金也主要来自政府。在英国，高等教育约80%经费来自于政府，但高校“拿了政府的钱，却不受政府管”[1]。为了改变这种状况，政府通过改变财政拨款政策来强化对高等教育质量的调控，而高等教育基金会(Higher Education Funding Council)就是掌管国家对大学财政拨款大权的主要机构。依据《继续和高等教育法》，政府设立了英格兰、苏格兰和威尔士高等教育基金会；北爱尔兰的高等教育拨款则由其教育部直接负责。政府通过将高校的教育质量和经费使用效率与财政拨款数额挂钩的方式来奖优罚劣，强化对高校的管控。具体措施是按一定的比例将拨款总额分解成教学拨款、科研拨款和其他拨款三个部分，然后在各高校之间分配。[2]一个高校所得到的拨款额是与该校的绩效高低和经费使用效率成正相关的。政府正是通过基金会对大学的评估并将拨款与学校的办学质量直接联系起来，实现对高等教育质量的保障。将教学和科研计划向基金会报告，并与基金会签订经费使用合同，是获得拨款的先决条件；政府通过基金会拨款并检查高校的经费使用情况，以此来影响高校的办学方向、规模、专业、课程、科研课题的选定以及教育教学和科研质量等。特别需要指出的是，在英国，政府给大学财政拨款的数量并不直接与学校的招生数量挂钩，对英国开放大学的拨款也是如此。

3.开放教育的质量评估

民间团体或社会中介组织进行高等教育质量评估，是英国政府高等教育质量保障中的另一个重要政策举措。英国目前形成的“政府—中间组织—高校”的教育质量评估体系是政府有意设计、适时引导和精心维护的结果，是检测大学质量及其使命是否达成的行之有效的制度方案。全国学位授予委员会(CNAA)是英国政府1964年成立的第一个高等教育质量保障组织，到20世纪90年代初，随着高等教育双轨制被一轨制取代，CNAA已不能适应高等教育发展的需要了。1997年政府又成立了高等教育质量保障署(QAA)，但它不是一个政府部门，而是借助民间团体或社会中介组织对高校的教育质量进行评估来负责英国高等教育质量保障事宜的机构。QAA与其他高等教育机构一起编制学科教学大纲基准(benchmark),发布学科教学指南(code of practice)和教学范例,制定学科评估的程序并组织实施,为公众提供有关高等教育质量的信息,向政府提出学位授予和大学冠名方面的建议。特别要指出的是，为保障开放教育的质量标准，QAA于1999年专门制定了《远程学习质量保证指南》(Guidelines on the Quality Assurance of Distance Learning)。指南对远程学习的概念作了界定，并针对开放教育的特点，提出了一些比传统的校园学习更加严格和详细的要求。内容涉及远程学习系统设计、课程的设计与发送、学生的交流与表达等方面。[3]尽管QAA主要是民间的社会中介组织，但没有政府的推动与支持，其产生并发挥作用是不可想象的。实际上，QAA是英国政府又一重要的制度设计，其主要使命是为学生、学生家长和社会相关人士保障开放教育的质量。[4]

院校评估和学科评估两个层次独立进行，是QAA早期设计的高等教育质量保障模式。前者通过评估学术标准和质量管理程序的有效性来审查学校的学术质量；后者则经由评估学生的学习状况和学业成绩而确认学校的教学质量。但因后者存在着诸如人力和财力耗费大、高校应对评估的负担重及评估结果可信度不高等问题，而受到了高教界的强烈批评。[5]QAA在2003年开始采用将院校评估和学科评估合二为一的院校审查(institutional audit)评估法，并决定在2003年—2005年把所有英国高等院校(包括英国开放大学，在英国，开放教育是高等教育的一种类型)都审查一遍，2006年起开始实施循环审查，每六年一次。

院校审查目的在于保障大学所提供学术质量与标准合格的高等教育，其中的质量主要指学术质量，是衡量学生是否达到学术标准规定的水平；学术标准则指获得学术资格(如获取学位)应达到的指标。院校审查结果是QAA最终审核报告对院校质量可信度和可靠性做出的评价，评价通常分为“非常可信”(broad confidence)、“基本可信”(1imited confidence)和“不太可信”(no confidence)几类。“非常可信”说明院校的质量保障和标准管理的机制非常有效。“基本可信”则表示院校的质量保障和标准管理机制基本有效，但还存在着可感知的不足或缺陷。“不太可信”意味着院校的质量保障和标准管理机制有严重缺陷或重大不足，或者指院校提供的质量保障信息不可靠，甚至有误导性。该报告为社会各界，特别是为准备择校的学生提供参考信息。[6]

(二)政府推动的质量保障政策——形成机制

政府推动的质量保障是指社会机构或人士进行的教育质量保障活动，是政府的又一个重要的质量保障政策。它既能调动社会参与高等教育质量保障的积极性和主动性，又能增加公众对高等教育质量评估结论的信任度。除了前述政府成立的具有社会中介组织性质的QAA所实施的质量保障之外，该政策还突出体现在政府鼓励和支持社会机构对高校的质量评估监督和社会人士对高校质量管理的参与两方面。

1.社会机构对高校质量的评估监督

在英国，对高校质量进行评估监督的社会机构主要是著名的新闻媒介和有影响力的社会组织。新闻媒介如《泰晤士报》和《金融时报》等，社会组织如工商企业和专业团体等。在所有对高校质量进行的监督评估中，影响力最大的是新闻媒介所进行的评估，如《泰晤士报》自1992年开始，每年公布英国大学的排行榜，或称优秀大学指南(Good University Guide)。该排行榜是对高校质量进行的评估和对优秀大学所作的排名，评估内容包括：学生入学成绩、生师比、毕业率、毕业生去向等九项指标。[7]大学排行榜具有很高的权威性和社会知名度，成为政府和公众评判英国各高校和开放大学教育质量高低的重要依据，并对各大学提升教育质量产生了很大的促进作用。

2.社会人士对高校质量管理的参与

社会人士参与高校质量管理的传统由来已久，是英国高等教育质量保障的又一特色。早在《罗宾斯报告》中，大学的校务委员会、总务委员会和教学委员会(the Court、the Council、the Senate)成员中，就有许多非本大学人员，包括中学校长、其他大学人士、当地政府及教育机构代表、学术团体代表、专业团体代表及工商企业界代表等。在多数高校中的校务、总务两个委员会中，非大学人员占多数，教务委员会中起主导作用的是教授。另外，每所大学还聘请若干独立的学术专家担任校外督察员(external examiner)来监督学校的质量管理。这些督察员的具体职责是：审查授予学位的分类和评定是否符合国家标准,检验学生的学术水平是否达到了其他高校同类学科的要求,监督考核学生的制度与程序的公平性与公正性,评估课程结构和课程内容是否合理和科学并提出改进建议,提交院校年度评审报告。[8]

(三)政府认可的质量保障政策——建立机构

长久以来，以牛津和剑桥为代表的英国古典高校的教育质量在世界上享有极高的声誉，它们高水平的教学和科研能力一直是英国人的骄傲。同样，以英国开放大学和伦敦大学校外教育(英国开放教育的另一种形式)为典范的英国开放教育院校的成功备受各国推崇，其教育教学的高质量被视为世界开放(远程)教育的楷模。应该说，古典高校也好，开放大学也罢，英国高等教育界拥有一个共同的办学理念：“学术水平的建立和维系是件不易之事，若一旦降低将难以恢复。”因此，英国人一直小心翼翼地维护其大学质量声誉和学术水平。[9]英国大学传统的自治使大学对本校所设专业和所授学位的标准和质量负责，也使大学成为政府认可的高等教育质量保障主体。

因创建的时代背景不同，英国的大学形成了各自不同的质量保障机制。如牛津剑桥模式实行大学、书院两层办学体制，学业上实行责任教师制，一名教师负责约10个本科生，对学生学业全面负责；而(英国)开放大学实施的则是学习者中心制，即在学习方式、学习内容和学习时间的选择上，尊重学习者意愿；教师作为学习者的辅导者(tutor)、帮助者(helper)和促进者(facilitator)，负责指导学习者克服学习中的障碍，创造良好的学习环境和氛围；并借助现代化的设备，提供多维的学习支持服务。[10]但总体来讲，在英国，各类高校的质量保障要获得政府认可，必须满足以下三个条件。

1.确立明晰的质量标准体系

英国最初通用的大学学术质量标准是由英国大学校长委员会负责制订的。该委员会于1986年公布的《大学的学术标准》(Academic Standards in University)确立了明晰的质量标准体系，主要包括大学的整体评价标准、教学与科研的评估标准、课程设置与评估标准等。被认为是英国第一个全面清晰地表述大学教育教学质量标准的指南。到目前为止，高等教育质量保障署已经制定了50个荣誉学士学位(Honor′s Degrees)的学科基准,4个硕士学位(Master′s Degrees)的学科基准，18个医学专业的学科基准和5个苏格兰地区的学科基准。[11]高校的学科学位必须符合上述质量标准。

2.构建完善的质量保障机制

高校所构建的质量保障机制，一般分为学校和院系两级。学校一级设有质量监控中心委员会(Central Quality Assurance Committee)，下设学术质量保障委员会(Academic Quality Assurance Committee)、教学质量委员会(Teaching and Learning)和研究生质量委员会(Graduate Board)。其中，学术质量保证委员会是大学质量保障的主要决策机构，其组成人员是各院系负责人；院系一级的学术委员会(Department Board)，其职责是负责教学方案设计、实施与评估，组成人员是本院系的教授。[12]以英国开放大学(E0U)为例，学校一级设有计划委员会和评定委员会。其中计划委员会制定除教师和教师教学质量标准以外的其他质量标准，包括大学的整体教育质量标准(该委员会认为开放大学必须以最好的大学，即牛津剑桥的质量为参照)，教学工作环节的质量标准，校长、中心主任和其他工作人员的岗位责任，学生学业的评价标准等。在学院一级设有课程组(course team)，课程组组长由较高学术水平的学科专家担任，成员包括图书馆员、软件与网络专家和版权专家等。课程组实行组长负责制，负责监督审查学院的课程计划、课程开设、课程质量，给予课程建议和咨询等事项。[13]

3.注重有效的质量控制过程

质量控制主要指英国大学内部为维持和提高教育质量而实施的教学管理过程。在英国，质量控制是大学的事情，其责任在高校自身，政府一般不加以干涉。英国高校主要实施三项策略：一是对现行课程的审查，二是对新开课程的审批，三是对整个教学计划的周期性回顾。从教学质量的评定来说，英国高校采用三种方法：一是批判性的自我检查，二是学生的反馈，三是校外同行的评审。[14]

二、英国开放教育质量保障的特点

(一)质量保障政策的目标明确

英国开放教育质量保障的目标是十分明确的，那就是开放教育质量标准与传统高校的质量标准保持一致。英国开放大学与其他传统高校一样，参加QAA组织的质量评价活动，使用同一套评价标准和办法。而QAA拥有世界上最透明、最严谨的高等教育质量监控体系。除此之外，还有专门针对开放教育机构展开的质量认证，即英国开放远程学习质量委员会和QAA联合开展的英国开放教育质量认证。因而使得在英国接受开放教育的学生与其他高校的学生一样，能够享受到高质量的高等教育。[15]还要指出的是，英国的开放教育认证不仅局限于英国国内，还为其他没有设置开放教育认证机构的国家(如西班牙等)提供认证服务，并且在认证的内容和程序上还兼顾他国的国情和特点，具有一定的国际性。

(二)质量保障政策的内容清晰

英国开放教育质量保障的内容是非常清晰的，即评估开放教育院校的教学科研是否达到了最低标准，即用什么方式评价、评价什么、评价的标准如何是清晰明了的。一是评估开放教育院校内部质量保障结构和机制是否完整和有效，从而为公众提供关于该校质量的准确可靠信息；二是确认开放教育院校所公布的课程质量和标准信息的准确性和完整性；三是审查开放教育院校内部自我评估过程的合法性，一般包括审查准备、短期访问、审查访问和发布审查报告四个阶段，审查结束后，QAA会公开发布报告，表达对开放教育院校完善课程质量和学科资格标准的信心程度以及对高校发布的有关其课程质量和资格标准的准确性、可靠性和完整性的信心程度。[16]

目前，英国开放教育质量评估由内部评估和外部评估两个部分组成，以内部评估为主。外部评估主要以认证方式进行，认证的指标和标准来自于《远程学习质量保证指南》(Guidelines on the Quality Assurance of Distance Learning)及《开放和远程学习质量控制标准》(Open and Distance Learning Quality Control Standards)两个政策文件。其中，《远程学习质量保证指南》由英国主要的高等教育外部质量标准评估机构QAA制定,它规定了开放教育质量评估的内容，包括开放教育系统设计、课程设计、验收与检查、课程发送、学生发展与支持、学生交流与表达及学生评价等七项标准，共23条细则。而《开放和远程学习质量控制标准》则由英国主要的开放教育质量认证机构BODLQC(Britain Open Distance Learning Quality Council英国开放远程学习质量委员会)制定，其评估内容包括广告与招生、学习者享有的权利、课程目标与结果、课程内容等11项标准。该标准内容体系分类全面，对开放和远程教育教学的过程都作了详细的说明和规定。

总之，无论是重视课程标准评估的“指南”，还是强调课程质量评估的“标准”，均试图通过质量外部评估的手段来达到促进质量内部保障的目的。这些无疑都表明了英国开放教育的质量保障体系以院校内部的质量保障为主的政策理念，也是学校自治、学术自由在开放教育质量保障领域的生动再现。[17]

(三)质量保障政策的执行主体非政府化

在英国，政府认为教育质量保障是院校自己的责任。因此，政府对高校教育质量的评估并不直接评估教育质量本身，而是评估学校内部质量保障机制的有效性和适宜性。并且评估的主要组织者与实施者也不是政府，而是高等教育评估中介组织，包括半官方型组织、民间型组织和学术型组织三种类型。

一是半官方型组织。该类型组织由政府牵头创办或提议建立，组织的维持经费和资助经费也由政府提供。尽管政府委托其开展工作，但政府外的专业人士仍然占该类组织组成人员的绝大多数。这类组织既不是政府的行政职能部门，也不是政府的附庸；而是一个合乎既定政策法规的有一定独立性和自主权的实体，其评估活动一般不受政府干预。QAA即是典型的半官方型组织。

二是民间型组织。该类型组织完全独立于政府与学校之外。它们由社会名流和学科专家组成，也可由社会团体举办，以财团法人的形式存在。这类非官方的自治型组织，经费也由自己筹措，但民间型组织活动一般都会得到政府的认可。如《泰晤士报》《金融时报》以及工商企业、专业团体等进行的大学质量评估。

三是学术型组织。这类组织是高校间的一种自治性的学术共同体，它由若干高校的校长、行政官员及知名教授组成，其经费也主要来自于成员单位。这种学术共同体倾向于维护高校群体的利益，在政府与学校之间和学校与学校之间履行沟通与协调的职能。[18]如开放教育质量保障委员会联席会议就是这类组织中的一种 。

(四)质量保障政策的手段非强制性

英国开放教育质量保障主要是通过质量评估的方式来实施的，但政府并不采取强制性的手段，而是通过劝导和自愿等非规制工具来执行的，并将质量评估的结果与政府对学校的拨款数量挂钩。这种政策执行方式避免了高校心理上对政府质量保障政策的抵触情绪，有助于调动高校参与质量评估的积极性和主动性，从而提高质量保障的实际效果。

(五)质量保障政策的评估价值取向多元性

评估质量保障机制的有效性离不开质量保障利益相关方的满意度问题。英国开放教育质量保障的政策评估价值取向既以公众和学生的满意度为依归，也强调培养教师对教育质量保障的正向感知。重视教师对开放教育质量的满意度是英国开放教育质量保障的政策评估价值取向的重要特征。

三、英国开放教育质量保障的启示

第一，尊重高校质量保障的主体地位。既然开放教育是高等教育的一种形式，就必须遵守高等教育自身的规律。作为传授高深知识、培养学生人格的高等教育，其质量特点是标准内涵的模糊性和信息揭示的长期性。这种特点致使政府直接评估高校教育质量的政策，不仅因为质量标准的模糊而使执行变得异常困难，也会引起高校对相关信息的过滤使评估得不到真实完整的质量数据资料。因此，政府直接管理高等教育质量有其天然的局限性，应从政策理念上把教育质量保障的责任落实到院校自身，尊重高校在开放教育质量保障中的主体地位。[19]

第二，培育质量评估的社会机构。高等教育的大众化使高校的质量成为公众关注的焦点，尤其是开放教育作为高等教育大众化的重要教育形式，因没有入学门槛的限制，其质量能否得到保障受到了更多的质疑。因而，开放教育的质量保障问题已经不仅仅限于高校的象牙塔内和政府的衙门之中了，社会参与高校的办学和教育质量的评估监督成为开放教育发展的应有之义。20世纪90年代以来，教育质量的社会评估机构在我国开放教育中有了一定的发展，但由于质量评估标准和程序有缺陷，组织与实施不完善等问题的存在，社会评估机构评价的权威性还不高，所发挥的作用还不大。这种情况也与社会评估合法性的不确定有很大关系。因此，政府应确立社会评估机构的合法地位，支持鼓励新闻媒体、学术团体、中介组织和行业协会开展教育质量评估活动，促进开放教育质量评估主体的多元化。

第三，建立开放教育院校内部的自我评估机制。开放大学组织实施自我评估是快速发现开放教育教学中存在的问题，主动改进提升教育教学质量的重要举措。就开放教育的质量保障来说，要建立健全的开放教育院校内部的质量评估体系和质量评估机制：确立评估项目和指标，建设具有专业教学质量评估知识的管理队伍，调动管理者、教师和学生三方的积极主动性，形成开放教育院校内部领导督评、部门自评、同行互评和学生参评的质量评估监督的气氛与氛围。

第四，加强开放教育质量保障政策的研究。行之有效的质量保障体系离不开完善的质量保障政策的支持。一要研究国家开放教育发展的相关政策，确立合理的开放教育人才培养目标；二要在研究国家高等教育质量政策的基础上，建立符合中国国情的、科学合理的开放教育质量标准和评价体系；三要研究国外开放教育质量保障政策，借鉴其成功的质量保障经验。

英国开放教育的高质量离不开英国政府开放教育质量保障政策的护航，从某种程度上讲，这种高质量是政府质量保障政策过程的产物。不管是政府直接实施的开放教育质量保障，还是政府推动社会机构和民间组织参与的开放教育质量保障，抑或是政府认可高校进行的开放教育质量保障，实际上都是政府有意的政策设计，是开放教育质量保障政策制定、执行和评估的结果。