我国湿地公园立法问题探析

●黄永强

一、引言

湿地公园是我国自然保护体系的重要组成部分，也是湿地生态保护的主要方式之一，对于生态保护以及人居环境改善有着显著功效。基于湿地公园的重要价值，全国各地的湿地公园建设方兴未艾。2014年第二次全国湿地资源调查结果显示，全国已建立900多个湿地公园，其中国家湿地公园569个，湿地公园总面积已达2295101hm，国家湿地公园内受保护湿地面积为149.21万hm，对全国受保护湿地增加面积贡献率为28.37%，[1]表明了湿地公园对于湿地生态环境保护的突出作用。

目前，在生态文明建设背景下，为进一步规范湿地公园的建设和管理，有效保护湿地资源，2017年10月13日原住房和城乡建设部印发《城市湿地公园管理办法》，同年12月27日原国家林业局发布《国家湿地公园管理办法》。随着各地湿地公园建设的增多，地方对于湿地公园立法的需求显得尤为迫切，希望通过制定针对性的法规或者规范性文件解决存在的建设管理问题。然而纵观我国当前的立法文本，对于湿地公园的专门立法法律层级低且缺乏体系性，其中的条文内容较为粗疏、保护机制缺乏刚性；而对于湿地公园的相关立法如《环境保护法》、《湿地保护管理规定》等法律法规的规定不具针对性，难以有效解决湿地公园管理和保护中的实际问题，如“重建设轻管理”、与周边居民的生产生活矛盾突出等，并制约其发挥湿地生态保护和文化服务的功能。

党的十九大报告明确要求，建立以国家公园为主体的自然保护地体系。而湿地公园作为自然保护地的一部分正处于快速发展阶段，湿地公园立法不仅关系到对于湿地保护及相关活动的规制，也将对自然保护地体系的构建产生重要影响。因此，在我国湿地保护面临严峻形势以及国家公园体制建设背景下，有必要检视当前我国湿地公园立法情况，探析其中存在的问题，力图构建完善的湿地公园法律体系，从而有效规范湿地公园的建设管理，并为国家公园体制的探索和立法实践提供有益参照。

二、湿地公园及其立法概述

（一）湿地公园的概念

目前，我国湿地公园尚未有统一的定义，多个法律文本和学者的研究对其均有不同的表述。其中，2017年广东省林业厅印发的《广东省湿地公园管理暂行办法》第三条规定“湿地公园是指以保护湿地生态系统、合理利用湿地资源、开展湿地宣传教育和科学研究为目的，可供开展生态旅游等活动的特定区域”，对湿地公园的定位和功能进行了描述。而《城市湿地公园管理办法》及《国家湿地公园管理办法》只是对规制要素进行了定义，均未对湿地公园进行一般性地界定。

我国现有两种类型的湿地公园：城市湿地公园和一般湿地公园。二者区别在于等级的划分和保护的侧重点。“湿地公园”分“国家湿地公园”和“省级湿地公园”两个等级。[2]相较而言，一般湿地公园设置了更为严格的功能分区，如基本都设有湿地保育区、恢复重建区，而城市湿地公园则不要求具备。总体而言，一般湿地公园更强调湿地的严格保护，而城市湿地公园则更重视湿地的合理利用从而发挥其公益性。

综合当前的法律条文来看，湿地公园的法律定义可以表述为：湿地公园是指具备一定规模和质量，以湿地生态系统整体保护为目标，具有生态保护、生态调节、生态服务功能，并依法定程序申报建设的公益性环境保护单位，分为一般湿地公园和城市湿地公园。

（二）湿地公园立法概述

1.国家层面的湿地保护立法实践

现阶段，国家层面的湿地公园专门立法主要是通过制定部门规章。2005年2月，建设部城建司颁布《国家城市湿地公园管理办法（试行）》，首次做出了关于湿地公园的法律规定，2005年6月，建设部城建司又颁布了《城市湿地公园规划设计导则（试行）》与之配套。2008年，国家林业局湿地研究中心制定《国家湿地公园建设规范》和《国家湿地公园评估标准》。2010年2月，国家林业局公布《国家湿地公园管理办法（试行）》；随后，国家林业局湿地保护管理中心又印发《国家湿地公园总体规划导则》。2017年10月，住房和城乡建设部发布《城市湿地公园管理办法》、同年12月国家林业局发布《国家湿地公园管理办法》（修改了《国家城市湿地公园管理办法（试行）》）。

这些规范主要规定了三方面内容：一是湿地公园的定义、分类、保护原则以及申报建设条件；二是建设和管理湿地公园的主体、管理体制；三是湿地公园内的禁止行为。总体来说，国家林业局和建设部制定的这些部门规章构建了湿地公园保护的框架，为地方性立法和湿地公园建设保护工作的开展提供了必要的依据。

2.地方层面的湿地公园立法实践

随着湿地公园逐渐得到地方各级政府的重视，湿地公园的数量迅速增加，相应的地方立法陆续出台，主要有行政区划内概括性的管理规定和湿地公园区域内针对性的管理规定两种类型。地方概况性的立法主要有：2005年，江苏省林业局颁布了《江苏省湿地公园管理办法》（2012年修订）；2006年，浙江省绍兴市政府发布了《绍兴市镜湖国家城市湿地公园保护管理办法（试行）》；2008年，江西省林业厅出台了《江西省湿地公园管理办法》（2014年修订）；2014年，湖北省政府公布了《湖北省湿地公园管理办法》；2017年，广东省林业厅印发了《广东省湿地公园管理暂行办法》。针对性的立法包括：2011年，杭州市人大常委会颁行《杭州西溪国家湿地公园保护管理条例》；2012年，贵州市政府公布了《贵阳市花溪国家城市湿地公园管理规定》；2014年，广西省都安瑶族自治县人大审议通过了《广西都安澄江国家湿地公园管理暂行办法》；2017年，湖北省松滋市政府印发了《湖北松滋洈水国家湿地公园管理办法（试行）》。

这些地方立法主要规定了湿地公园的建设和管理程序、功能分区、禁止行为及法律责任等内容，相较于国家层面的法律法规，地方性法规的规定更为细致，注重可操作性以解决实际存在的问题。这一侧重在地方针对性立法上体现得尤为明显，这些法规专门为规范一个湿地公园区域而制定，力求体现特定湿地公园的实际诉求。

三、湿地公园立法存在的问题

为规范湿地公园的建设和管理，目前，中央和地方已经陆续颁行了一系列针对性的法律规范。通过对这些法律文本的解读和分析，可以发现当前立法实践中存在诸多疏漏和偏颇。

（一）立法层级低，缺乏系统性

目前，国家层面的湿地公园立法主要是通过部门规章，由国家林业局、住房和城乡建设部等国务院部委制定颁行，而不是由国务院或者全国人民代表常务委员会通过，立法层级低，不能体现对湿地公园这一自然保护单元的重视。并且，在这些部门规章与省（直辖市）级地方性法规的相关规定存在不一致的情况下，将难以适用法律。

此外，国家层面的立法分别制定了城市湿地公园和一般湿地公园的规范，并且等级都为国家级，缺乏关于湿地公园总体的一般性规定，存在疏漏之处；并且分别确定林业部门和城市建设部门为管理机构，导致管理体制的混乱。而地方立法中，很多地方直接进行了市一级的湿地公园立法，缺乏省（直辖市）级立法的过渡。因此，关于湿地公园保护的立法总体看来杂乱无序，缺乏系统性。

（二）法律概念不明晰

就已经颁行的规范来看，关于湿地公园的定义尚不明确。首先，湿地公园在不同法律规范中的表述不统一。如《国家湿地公园管理办法》第二条规定：“国家湿地公园是指以保护湿地生态系统、合理利用湿地资源、开展湿地宣传教育和科学研究为目的，经国家林业局批准设立，按照有关规定予以保护和管理的特定区域”，而《国家湿地公园建设规范》中则规定“湿地公园”（wetl and-park）——拥有一定规模和范围，以湿地景观为主体，以湿地生态系统保护为核心，兼顾湿地生态系统服务功能展示、科普宣教和湿地合理利用示范，蕴涵一定文化或美学价值，可供人们进行科学研究和生态旅游，予以特殊保护和管理的湿地区域”，二者关于湿地公园的定义显然不同，后者明确了湿地公园的实际特征，而前者则强调湿地公园的功能。

其次，国家层面的立法对一般湿地公园和城市湿地公园进行了分开立法，但并未对一般湿地公园和城市湿地公园的概念进行明确区分，关于湿地公园的定义也都未明确指出其分为城市湿地公园和一般湿地公园。《城市湿地公园管理办法》第二条第五款规定，“城市湿地公园是在城市规划区范围内，以保护城市湿地资源为目的，兼具科普教育、科学研究、休闲游览等功能的公园绿地”，由此看出与一般湿地公园相比，城市湿地公园的特征是“纳入城市规划区范围”，但是对于湿地公园的范围越过了城市规划区的情形又存在界定分类的问题。因而，对于一般湿地公园与城市湿地公园的区分标准仍有待明确。

（三）立法定位尚不清晰

出台的湿地公园保护法律规范的立法原则大都确立为“全面保护、科学修复、合理利用、持续发展”，但实际的规范内容却与这一原则有不相适应之处，“重利用轻保护”的倾向明显。例如，在《国家湿地公园管理办法》《国家城市湿地公园》《江西省湿地公园管理办法》等法规中，规定的侧重点在于湿地公园的建设方面，对湿地公园的修复和保护涉及较少甚至没有。

湿地公园正是由于兼具生态保护和人居环境改善两方面的功能，可以实现环境保护与经济文化发展的结合，才越来越受到重视和推广。但是湿地公园首先应该是自然保护单位，其次才是向公众开放的社会公益性场所，因而湿地公园保护立法应坚持这样的定位，在条文中真正体现“保护优先”的原则。

（四）基本生态环境法律制度不健全

湿地公园保护立法属于生态环境保护立法的一部分，应该贯彻生态环境保护法律的基本制度。此外，湿地公园又具有自身的特殊性，具有生态整体性、脆弱性等特征，因而还需要专门的法律制度予以保护。从目前的立法看，湿地公园立法的具体法律制度尚不健全。

1.环境标准制度不完善

首先，根据《国家湿地公园建设规范》的规定，国家湿地公园的建设管理适用《GB3838～2002地表水环境质量标准》《LY/T5132～1995森林公园总体设计规范》这两项环境标准，但这两项标准是分别针对水污染和森林资源制度，与湿地公园的环境要素有诸多难以对应之处。

其次，大多数湿地公园立法中未做出定期进行环境监测、遵照湿地环境标准执行的规定。因此，实际中湿地公园保护没有实际的环境标准作为参照，难以对其建设和管理确定依据。

2.环境影响评价制度缺乏

当前湿地公园立法普遍规定了湿地公园规划建设的规范内容，注重控制对环境所造成的影响。如《湖北省湿地公园管理办法》第八条规定“湿地公园发展规划应当根据湿地类型、保护范围、生态功能和水资源、野生动植物资源状况等情况进行科学编制”，虽然也要求规划具有科学性，但没有规定与之配套的环境影响评价程序，难以确定具体对湿地公园环境产生的影响，不能保证其实质的科学性。因而在缺乏环境影响评价的情况下，很难确保湿地公园的规划和建设符合环境保护的要求。

3.公众参与制度不明确

湿地公园作为具有社会公益性的环境保护单位，在其规划建设和管理中理应听取公众意见、保证公众参与。《国家湿地公园管理办法》第十六规定：“国家湿地公园管理机构应当建立和谐的社区共管机制，优先吸收当地居民从事湿地资源管护和服务等活动”，一定程度肯定了公众参与制度，但规定得尚不完善。公众参与制度要求在湿地公园规划建设的决策过程中应听取公众意见，接受公众监督；并且鼓励和保障公众参与湿地公园保护工作，在这一层面上，目前的湿地公园立法尚需改进。

4.法律责任制度缺失

法律责任作为对违法行为的惩罚，是法律得到遵守和执行的保障，更是法律强制力的体现。但在很多湿地公园保护立法中，由于规定的过于粗疏，忽视了法律责任制度。例如，《国家湿地公园管理办法》《江西省湿地公园管理办法》都规定了湿地公园中的禁止行为，但未规定实行这些禁止行为的法律责任。而有的立法虽然设立了法律责任制度，但又规定得并不明确，如《广西都安澄江国家湿地公园管理暂行办法》中虽然设专章规定了法律责任，但是只规定主管部门按照职责对违法行为进行处罚，规定过于笼统，无法确定对具体违法行为的处罚方式和幅度。

法律责任条款有着对公众的宣告警示作用，也具有对实际违法行为的惩戒作用，当湿地公园立法中缺少法律责任制度，虽然可以设置指引性责任条款，但是如果缺乏明确规定，将导致这两方面的作用都难以发挥，于湿地公园的建设和保护不利。

（五）调整机制缺乏刚性

从立法体系整体来看，湿地公园的国家层面立法只有部门规章，层级较低，且规定的内容过于粗糙，规制效力有限；而地方层面立法未能突出地方特色，规定的法律措施不具有针对性，很难对应实际中湿地公园保护面临的问题；加之，法律责任制度的缺失，许多违法行为不能得到追责，致使整个调整机制缺乏刚性。因此，湿地公园保护立法的很多法律机制难以落到实处，实际中出现的具体问题难以得到有效预防和解决。

四、我国湿地公园法律体系的构建

湿地公园是我国生态系统的重要组成部分，在目前生态环境面临巨大压力的情况下，有必要通过这些具体自然保护地单元的修复建设，以点带面，推动生态环境整体的改善和恢复。然而分析当前我国有关湿地公园的立法，尚且存在诸多疏漏，并不能适应这种需要，因而迫切需要进一步完善我国湿地公园保护立法，构建系统完备、制度健全的湿地公园法律体系。

（一）科学设置湿地公园立法体系

从湿地公园立法整体上看，应首先进行立法层次的布局，形成科学严谨的立法体系：

在专门立法方面，对湿地公园进行“自上而下”、从中央到地方的分级立法。首先，国家层面由全国人民代表大会常务委员会或者国务院制定或颁布专门的湿地公园保护法律或法规，确立湿地公园较高的立法层级，其内容需界定湿地公园的概念及分类、湿地公园保护的基本原则、管理体制、基本规划建设和管理制度等，从而形成整体全面的规范。其次，省级地方性立法应与国家立法相衔接，细化湿地公园保护法律的规定，确定具体的保护和管理措施并根据地方实际制定特色管理制度。最后，对于在地方规模较大、具有典型性的湿地公园可以进行专项立法，从而针对性的管理和保护。

同时，专门立法还要注意与其它法律的协调。专门的湿地公园立法要考虑与《环境保护法》《野生动物保护法》《水污染防治法》《森林法》《自然保护区条例》《湿地保护管理规定》等法律法规的衔接，由《刑法》《行政处罚法》《治安管理处罚法》等法律中的相关法律责任规定为湿地公园的建设保护提供坚实的保障。

（二）明确湿地公园基本保护原则

法律原则是法律的灵魂，体现了法律的基本理念和思想。湿地公园立法保护中需明确法律定位，树立湿地公园的基本建设和保护原则，从而保证法律规定的协调性，贯彻科学的立法理念。

1.遵循预防为主、防治结合、综合治理的原则

作为环境保护法律规范的一部分，湿地公园保护立法也应该遵循环境保护的基本原则。在湿地公园的保护和管理过程中，建立环境预防制度，防止污染和破坏湿地环境的活动；同时，对于湿地公园遭到的破坏应确立及时修复制度，进而做到防治结合、综合治理。

2.确立保护优先、科学修复、合理利用、合作参与、持续发展的原则

对于湿地公园的建设，应确保保护优先，需严格保护其原始的湿地生态环境和自然历史文化遗迹。对需要进行修复的地方，也应当制定科学合理的方案。在保护和修复的前提下，可以合理利用和发挥湿地公园的社会经济价值，进行科研、游览等活动。此外，湿地公园的管理应当遵循与社区发展相协调、妥善处理与当地居民生产生活关系的方针，营造合作参与、持续发展的良好氛围。

3.坚持湿地生态系统整体性保护的原则

湿地是一个完整的生态环境系统和生态经济系统，各子系统之间是相互关联的。[3]而湿地公园不仅包括湿地部分，还包括野生动植物、各种人文和自然景观，构成了特定区域内的复合生态系统，具有明显的整体性特征。因此，在湿地公园保护立法中，需要对湿地生态系统进行整体性保护，在规划和建设中充分考虑对该系统中每个要素可能造成的影响，避免对生态系统造成破坏。

（三）建立健全湿地公园主要法律制度

湿地公园保护的立法原则和框架需要有完善的法律制度内容予以充实，因而有必要建立健全具体的法律制度，通过基本的或带有湿地公园特色的保护机制将湿地公园的保护要求落到实处。

1.确立湿地公园环境标准制度

目前，我国尚未制定针对湿地公园的环境标准，导致无法准确对湿地公园环境进行监测和评估，极大制约了湿地公园的保护工作。因此，立法中应根据湿地公园的分类分别确定相应的环境标准，内容涉及湿地、野生动植物、自然和人文景观等环境要素正常状态下的环境数值，从而为湿地公园的保护提供必要的参照。此外，还应建立湿地公园的监测和评估体系，实现对区域环境的动态管理。

2.引入湿地公园环境影响评价制度

湿地公园的成立需要纳入中央或地方的建设规划，并严格按照规划进行建设，同时，湿地公园的相关设施建设不得破坏区域内生态环境，但要实现这一要求必须引入相应的环境评估机制——环境影响评价制度。立法中应在规划建设章节明确规定：在对湿地公园进行规划或者建设有关设施时，应该先由专门的环境评估机构对规划或建设项目对湿地生态环境可能产生的影响进行评估以决定规划或建设项目能否被审批通过。

3.建立湿地公园保护公众参与制度

湿地公园保护中的公众参与有助于管理部门科学民主决策，体现公民的主体意识和责任感，促进湿地公园的多元共治。参考国外相关立法，湿地公园在规划阶段应接受公众咨询，对于地点、区域的划定等问题需听取公众意见，吸纳公众参与决策。此外，湿地公园规划建设的相关信息应以公众可以接受的方式向社会公布。在湿地公园成立后，公众有权监督公园的管理状况和管理机构履职情况，并以适当方式参与湿地公园的管理和保护，对于违法行为可以进行检举、控告。

4.实行湿地公园生态补偿制度

湿地公园的建设需要处理好与周边居民生产生活的关系。在湿地公园的划定过程中，很多居民的土地、房屋或者其他生产生活资料可能会被征收或者迁移，因此需要对这些居民的损失进行生态补偿，实际中，生态补偿资金占据了湿地公园建设成本的相当大的比重。实行生态补偿制度，制定合理标准对这些居民进行生态补偿也是防止其将公园用地私自改为农业用地来增加收入的重要举措。湿地公园生态补偿制度的资金由主管部门财政拨付，具体的补偿标准可以参照土地管理法律法规。

5.创设湿地公园社区共管制度

湿地公园同时具有生态性和公益性的特点，其管理和保护需要创设具有特色的法律制度。借鉴自然保护区开放参与式管理模式，建立湿地公园——周边社区共管机制，重视沟通并融洽社区关系。所谓“湿地公园—社区共管”，是让社区参与湿地公园保护方案的决策、实施和评估，与湿地公园主管部门共同管理生态资源的管理模式。其管理主体不仅限于湿地公园机构，还包括所在地基层社区组织、社区居民、其他组织以及科研学者、环保团体等。湿地公园可以成立由当地社区基层组织和其他社会组织代表、社区居民、相关专家学者等组成共管委员会，对有关湿地公园管理与社区发展的重大事项进行协商讨论、提出意见，并根据实际需要制定管理公约。任何单位和个人都有对湿地公园动植物资源、自然环境进行保护的义务，有权检举、控告破坏生态、侵占或者损害资源的违法犯罪行为。

6.完善湿地公园管理法律责任制度

湿地公园建设和保护相关法律规定能够得到遵守的关键在于具备完善的法律责任制度，可以对违反相关规定的行为进行追责和惩罚。在法律责任的规定上，湿地公园立法应参照《刑法》《行政处罚法》《治安管理处罚法》等法律法规的有关内容，根据违法行为的特征、性质确定相应的处罚，视情况如可以直接通过相关规定确定法律责任则设置指引性处罚条款，而如果没有相关规定或者相关规定不明确则应直接在条文中确定具体处罚。对于法律责任的设置需根据湿地公园建设管理的实践经验，在立法过程中补充完善。

五、结语

目前，我国国家层面的湿地公园管理办法进行了更新，而地方湿地公园立法也不断出台，还有一些正处于起草过程之中，然而检视这些发布的法律文本，可以发现其中的规定内容存在诸多疏漏，难于有效规制实际的建设管理活动，因而在现有立法实践的基础上有必要进行反思和省察，构建全局性湿地公园法律体系。与国家公园体制建设尚处于试点阶段、推进面临巨大阻力的情形不同，湿地公园（主要是国家湿地公园）建设已经经历了较长的发展阶段，逐渐得到从国家到地方各级政府的认可和推动，数量迅速增加，虽然二者的制度定位不同，但是也存在相近之处，因此对于湿地公园立法问题的探析也将观照到国家公园体制的构建。由于学识所限以及实际调研资料缺乏，本文仅就湿地公园立法中的一般性问题进行探讨，对于国家湿地公园是否可以纳入国家公园体制及其进路、湿地公园在自然保护地体系中应处于何种位置等问题则有待进一步思考和探究。