宋代监察制度对新时代社会监察之借鉴意蕴

●卿定文 童成帅

习近平总书记在党的十九大报告中指出：“深化政治巡视，坚持发现问题，形成震慑不动摇，建立巡视巡察上下联动的监督网；深化国家监察体制改革。”[1]其作用是强调监察制度要不断优化升级，精准对症其主要问题。回溯历史长河，监察制度的建立在中国历史上渊源深厚。史学家们几乎一致认为“宋代监察制度对于当今社会的影响巨大”[2]，却鲜有对宋代监察制度与新时代监察制度关系的探究。宋代是中国封建时代经济发展的繁荣时期，其官制上至隋唐，下启明清，叠床架屋，以复杂而著称。单就监察制度层面而言，无论是在中央或是地方，都层层设置机构，各自独立而又互相制衡，形成了一套周详、巨大的监察之网，同时对当时社会的稳定、社会政治生态的净化、官场的有序运行等方面发挥了积极的成效。从这一角度来看，探究宋代监察制度，对不断完善当前我国的监察体制，严防“灯下黑”，具有重大现实意义。

一、宋代监察制度之演进逻辑

我国封建社会监察制度史源远流长。如若作个细致划分，大体经历了4个发展阶段：亦即战国秦汉时期、三国两晋南北朝时期、隋唐五代时期和宋元明清时期[3]。其中两宋时期，中国封建社会进入了新的历史阶段。随着社会生产关系的变化，监察制度得到了快速发展，中央监察体制也由健全走向成熟。宋代监察制度在我国封建社会的发展史上，具有重要的地位。为了说明这一问题，对宋代监察制度的演进逻辑作一简略叙述，是很有必要的。

北宋建立之初，社会矛盾孕育其中，在中央集权和地方分权对抗的矛盾之间直接催生了宋代监察制度萌芽的出现。在大宋朝建立以前，中原地区就依次更替了5个政权及十余个割据政权，俗称“五代十国”。在这一时期，地方藩镇割据战火不息，加之沙陀族统治者的生性悍戾、统治凶暴，整个社会演变成谁拥有军队，谁就能面南称帝的强权政治势头。基于此，如果宋太祖赵匡胤不想方设法对这种分裂割据的局势进行遏制，其政权则会立马出现摇摇欲坠的境况，故而赵匡胤经常穷思竭想——怎样使得赵宋王朝能久安长治、天下太平，而不致步入前朝破灭的后尘？于是，北宋朝在安家立国之初，便实施了“强干弱枝”[4]的基本国策，其目的是为了强化中央集权、维护帝王统治。伴随着这项基本国策的不断推进，大宋朝的封建专制统治得到了强有力的保证。例如宋代自太祖乾德年间起，就确立了由中书与枢密院为主的中央体制，其中书是专门掌管朝廷之上的行政任务，而枢密院则掌管天下之内所有兵权调动、武将人才选拔的军事大权，但这一切的实施运行必须最终由皇帝来定夺等。同时宋代监察制度其后所出现的絮乱和保守之特性，以及御史台和谏官均以执政大臣为主要监察的对象，加之深入推行的“台谏合一”势态，强化对执政官员权利的遏制等都是这项国策的具体体现。

从中央监察体制来看，谏官可以参预弹劾执政官员。在唐及其以前，御史台主要是弹劾文武百官，而谏官则主要规劝其违规之人改过自新。然而到了宋朝却衍生出新的职责特性。自天禧二年（1017年）2月开始，谏官可以论奏“官营涉私”[5]，弹劾文武百官。宋仁宗朝，谏官经常同御史一起弹劾百官。故此宋哲宗朝王觌上疏说，谏官对于执法、政治判刑以及下放罪状都必须进行上奏禀明。同时谏官开始参预弹奏位高权重的官僚之士，故而使得中央监察体制范围有所拓宽，队伍人数不断增大。回溯中国历代的中央监察制度史，唐朝之前的监察官，通常仅接受君王的监察，可以理解为是单向监察制度。然而到宋代，特别是元丰改制之后，宋政府对御史的监察进一步加深。例如元丰六年（1083年）正月，宋政府在尚书省内设置了“都司御史房，主行弹纠御史察案失职”[6]，即专门设立御史房机构来监察御史和完善其监督措施。宋神宗赵顼不但增大其御史台的工作职能，扩大对百官的监察，而且还特别强调对御史自身的监察作用，从而使行政部门和监察机关互相督促，互相羁绊，一定程度上可以理解为是双向监察制度。

从地方监察体制来看，两宋时期，中国封建社会进入了发展后期，伴随着封建制度体制的成熟，地方监察制度不但继承了封建社会前期的成功部分，而且有了新的发展。在中国封建社会地方监察制度史上，不论是汉武帝元封五年的十三州部刺史[7]，还是到唐玄宗开元二十年的道采访处置使[8]，均属于单一型地方监察体制。而到了宋代，随着其生产关系的不断变化，我国封建社会的单一型地方监察体制开始呈现多层次多元化的趋势，例如建立了监司和通判两级地方监察体制。正是这样多元化的地方监察体制对其后诸朝产生了十分重大的影响，同时地方官监察对象的范围也进一步拉大。回溯我国封建社会地方监察制度的演变历史，不难发现其监察官所监察的对象是不断扩大的，如汉武帝时期的部刺史监察的对象是2000石品秩官，其后到了隋朝则扩大为“品官以上”。北宋之后，则密织出一套严密的地方监察网，即上自执政大臣，下至幕后职官，但凡是任命为地方官者，均在上述提及的两大地方监察体制之列。

二、宋代监察制度之内在特性

（一）首发“台谏合流”之声

御史台制度和谏官制度是唐宋期间最重要的两大监察制度。在唐及五代时期，御史官与谏官的职责分明，御史官主要弹劾百官及负责承接老百姓的诉讼和反映偏远地区灾害情形的奏折；谏官则主掌进谏规劝皇帝，献言替否，用来监督君王，其两者功能迥然不同。然而到了宋真宗天禧年间以后，御史台与谏官制度逐步呈现合并的态势，不仅常常把台谏并称，其职责之区分也愈发不显明。把御史和谏官并用以监察官吏，看其是否忠心于皇上，而不是监督其是否恪尽职守，因而两大机构实际上并无多大区别，都以弹劾百官为己任，如此一来宋代台谏连称成为了明清台谏合流的首发之声。

（二）监察议论依据天下公议

监察系统的权力大而又独立，覆盖范围之广，涉及官员领域之深，不受任何等级阶层的束缚，那么，其行事议论的凭据又为何物？答案是“天下公议”。即“公议之所在者天下也，道天下之公议者谏官御史也”。[9]何为天下公议？即社会大众的舆论倾向。反映了当时社会上普通大众的看法与认知，同时也流露出官吏大臣们真实的意见和心态。台谏合流即被看作是天下公议的关键所在，传递着公正的舆论魄力：即为朝堂分辨是非，为百姓主持公正。同时，对于这种台谏制度下的天下公议，皇帝和文武百官不能进行干预或教唆，只能选择听或不听。对于监察官而言，切忌不可阿谀奉承君王或执政当权者，必须一切从实际出发，实事求是，从而确保其议论的公正性。当然，要辩证地看到这种台谏公议，既有好处，又有缺陷。其好处在于，当政治稳定、社会和谐的情况下，台谏公议作为朝堂的言事体系、舆论体系，在很大程度上代表着百姓的意愿，起到某种震慑腐败势力的效果，能对当时的皇权、军事权、政治权进行有效的监督。其缺陷在于，在政治变革、社会动荡不安的情况下，“天下公议”通常只重视传统意义上的规范，以及表层次上的某种表象，其议论匮乏广度及更深层次意义，具有严重的盲目性和片面性，因而可能加剧社会的动荡与不安。

（三）对监察官任职要求严格

监察官处于权力结构的关键部位，加之拥有广泛的权力和尊贵的地位，同时兼有丰厚的政治待遇。一旦有人滥用权力，监察出来的结果是非常严重的。因此，在宋代对监察官的要求也特别严格。

一方面，对于监察官员的出身要求较高。第一，必须为进士及第。例如，靖康元年，除唐恕为监察御史，御史中丞陈过庭闻讯之后强烈反对，其理由是唐以荫补入仕，任为监察官，“违反祖宗条例”，于是只能改除郎官[10]。第二，现任宰执子弟、故人以及之前荐举之人不可以充任。这种出身的限制，大体上保证了“文学优长”富有文化者优先。与此同时，限制了那些靠关系、靠财力上来的不学无术子弟，保证了宋代监察制度选人用人的公正性以及队伍质量的优化升级。第三，对监察官的任职年龄有一定的要求，一般来说，年富力强的人才能选任。同时宋代还明令禁止任用曾被处分的官员为御史。

另一方面，对于监察官员的任职资历，明确要求有相当一段时间的地方实际工作经验。孝宗乾道二年曾明确规定过：“自今非曾经两任县令，不得除监察御史。”[11]也就是说监察官员的选拔，必须依据其两任县令至少有6年的实际工作经验。诚然，这是对监察权得以保障的重要基础和前提。因为监察官员有风闻言事的权利，并且可以不负实际责任，诸多特权要求官员必须在长期的地方工作中，了解基层治理的逻辑、体察民情。否则，其议论易因无的放矢而沦为泛泛空谈，或因难辨真伪而起不到监察的实际作用。

（四）监察制度的实施倚赖于政治气候

众所周知，宋代是中国封建社会中的一员，与其它中国历代王朝一样，是一个君主专制统治的社会。诚然，监察制度所具有的完备性、周密性，尽管对于皇帝、文武百官有着各种各样的限制和监督，但君王拥有着最后的决定权、裁处权。所以，社会百姓头脑中往往认为从君王以下的文武百官甚至于各小地方官吏，不尊重、不遵守其法律和制度，依法行事的观念极其淡薄，用自身的权利代表法律和制度，从而使得监察制度往往不能真正落到实处并一贯坚持下去，监察制度是会随着国家政治气候的变化而变化的，伴随着皇帝将相的贤德或奸狡的程度不断地进行转变。例如在北宋前期，皇帝、文武百官比较守法制，国家政治局面比较稳定，监察制度实行起来比较顺畅，其效果也非常明显。然而到了北宋后期及南宋的大部分时间，君王开始昏庸无道，政治局面日益惨淡，其监察制度实施起来越发受挫，作用成效也就不言而喻了。最后使得严密、完备的监察制度仓促之际化为乌有。

（五）详尽且邃密的监察制度体制

宋代监察制度详尽之特性主要体现在御史、谏官两大体制的部门相对独立，工作职能日益增大且选人用人制度呈现规范化的趋势。例如御史台的职能权力与中央行政机关处于同一层次，御史进行弹劾的执法标准有了明确的规定，御史的任选模式比唐更具制度化色彩。谏官机构，独立出位高权重的宰相府，其职能比唐更加丰富，谏官的任选也不断趋于制度化。

宋代监察制度邃密之特性主要体现在：不但将中央各个部门及文武百官圈入邃密的监察之列，而且还将地方监司，即自身也圈入邃密的监察之中。例如：北宋时神宗为了对御史进行监督，特意在尚书省内设立御史房。南宋自高宗朝起，为了深化对御史与谏官人员的监督，故而设置了台谏官言事薄。

三、宋代监察制度对新时代社会监察之借鉴

改革开放40年，中国特色社会主义已经步入了新征程。国民生产总值、科技创新实力、人民生活福祉和国际影响力都大幅度提高，进入了全面建成小康社会的决胜阶段。当然，在这一新的时期，依然夹杂着不少问题和挑战，国家治理体系和治理能力有待加强，意识形态领域斗争依然复杂，党的建设领域存在不少薄弱环节。因此，要深刻认识到党面临的“四个考验”的长期性和复杂性，认识到“四个危险”的尖锐性和严峻性。尤其要认识到“消极腐败危险”的顽固性与反复性，依靠制度创新根治这一顽疾的必要性。诚然，宋代监察制度是以维护君主专制统治为根本目的，但它作为一种聚集千年监察经验的传统文化，对新时代我国的反腐倡廉、社会监察的不断完善仍具一定参考作用。

（一）赋予大数据时代“天下公议”新的内涵

习近平强调：“要巩固发展反腐败斗争压倒性态势，全面加强纪律建设，全面深化国家监察体制改革，严厉整治发生在群众身边的腐败和作风问题[12]。”当前我国监察人员对于业务范围内的事大多被动应对。例如2017年下旬湖南日报刊登了一篇关于绥宁县纪委通报一批违反作风建设相关规定的典型案例：“李熙桥镇党委委员、副镇长张某某对分管的安全生产工作不认真履职，存在工作失职行为，给予党内警告处分。”对一些贪污腐败的行为，一些部门间往往以其不归自己管辖而相互推脱，导致监网疏漏的现象与日俱增。通常要群众去举报某些动向之后才会查处。同时目前实行的实名制举报，还要做到精准无误，这一规定具有优势的同时也限制了监督的范围，降低了群众举报的积极性。因为普通大众并无知情权，要做到精准很难。因此，借鉴宋代“天下公议”的做法，以扩大社会监督的范围，发挥监察官员“风闻言事”的功能，以从谏如流，主动去调查，用心倾听各种意见，把贪污腐败、无视监察法律的人员扼杀于萌芽之中，是可以考虑的。

当然，必须注意把控“天下公议”的度，以防被一些居心叵测的人所利用，以防其使用障眼法、搅浑水等。一旦这种反腐手段使用不当，就有可能造成干部队伍思想混乱，以至人人自危。当然也要辩证地看待问题，我们更应该积极的去剖释“天下公议”。从最原本意义上讲，所谓“天下公议”，只是广开言路，全面了解民情的一种途径。

古人云：“知屋漏者在宇下，知政失者在草野。”当前很多网民称自己为“草根”，网络就是现在的一个“草野”。网民来自群众，群众上了网，民意也就上了网。当前我国步入了新时代，“云计算、互联网、人工智能”等现代信息技术迅速发展与广泛应用，我们进入了信息互通与交流的“互联网时代”、“大数据时代”。大数据的重要功能就是预测与分析，即便预测并非完全精准，但也可当成一个依据，以供监察人员分析与判断，使之成为制定行动方案的“活源头”。借鉴宋代的“天下公议”，就要收集数亿网民群众所发之声，通过大数据进行分析、整合并及时向各级巡察组进行反馈。近日，贵州纪委运用大数据搞起了纪律监督“数据铁笼”的试点工作，其成效是不言而喻的。贵州龙里县湾滩河镇摆岑村村民吴光科无意中在查询机上发现自己的救灾款有问题，随手点了下举报，随后村支书王先生私自抽取4000元的事就被县纪委查获。由此可以看出，当前我们可以借鉴宋代的“天下公议”的做法，利用大数据进行监察，可以将违法乱纪行为扼杀于摇篮之中。

（二）进一步规范监察执法程序，提升执法水平

国家监察法规定：“监察机关应当严格按照程序开展工作，建立问题线索处置、调查、审理各部门相互协调、相互制约的工作机制。”[13]其中着重强调要严格按照程序执法行事。然而，2018年4月21日，湖南常德津市市纪委常委王华亲自带队对教育系统办公用房进行突击检查。检查结论“检查办公室时，发现抽屉有烟、咖啡、零食以及文件柜出现小说、散文等与工作无关紧要的书籍”等意见在通过互联网和微信传播后，受到网友“标准加码”的质疑。随后，这一行为被湖南常德市委宣传部通报批评。这反映出当前监察执法过程中存在标准把握不准、检查方法不当、工作程序欠妥的问题。

通过对宋代监察制度的考量不难发现：在宋代监察制度中，御史进行弹劾的执法标准是有明确规定的，体现了监察体制层面的严谨性。对此我们可以合理地借鉴宋代监察制度内在的合理性，将其运用于新时代社会监察体系当中，进一步规范当下监察执法程序，尤其是要提高基层监察干部群体的政策领悟力和理解力，提高其执法能力和执法水平，从而提升国家监察体系的治理能力和水平。

（三）建立严格合理的监察官员选拔任用制度

2018年3月14日《中华人民共和国监察法》正式颁布。它填补了我国监察法律的空缺，集中了反腐败力量，形成了攥指成拳的合力。但其中对监察人员的选拔任用要求并无明显规定。

当前我国监察机关队伍存在整体学历不高及人员知识结构不合理的问题。如号称全国最难的司法考试目前对报考人员的专业并无明确要求，即只要是国家承认的本科学历就可以。同时不少案例表明，监察任用人员存在“带病提拔”的现象。这表明其整体素质良莠不齐，不能更好地适应新时代监察工作的发展。因此，建立一套监察员职业准入和选拔任用制度很有必要。

基于对宋代监察制度的考察，我们不难发现选取监察人员在宋朝有一整套十分严格且周备的制度，但基于监察官这一职位属性的特殊性，宋代统治者在选拔监察官员时对其学历、资历等都有较高要求。例如北宋时期台谏官拥有进士身份的成员达九成以上，南宋时期即便偶尔有非进士者出任台谏官，也须先“特赐同进士出身”。北宋的监察官是治官之官，其自身所具备的政治素养必须高于一般官吏。诚然，现有的公务员极少存在文化程度低的情况，但应该对公务人员的思想教育和政治素养等方面进行严格把关。因此，作为现代的监察官，要打破单一的公务员招考模式，进行多方面考核，选拔时更具有针对性。不仅要求其正义凛然、直言不讳，还要兼具坚持党领导一切，坚持党和人民的利益高于一切，以及宪法至上的思想悟性等等。通过对监察员这些方面的要求，进而从整体上提升监察员的质量，实行上级监察机关主要从下级监察官中择优选任的机制，形成监察员职员自下而上、官员自上而下的有序流动的机制。

（四）深化廉政文化建设，廓清“塔西佗陷阱”雾霾

“塔西佗陷阱”一词源自古罗马执政官塔西佗的历史著作，其本意是指当政府丧失公信力后，不论说什么做什么，人民大众都会认为它是在说假话、做坏事。当前有少数西方学者和媒体用这一词语来剑指中国政府。但“跳蚤永远是跳蚤，龙种永远是龙种”。这种带毁谤性质的指责诋毁不了中国党和政府。执政的中国共产党同广大人民群众有着天生的血脉联系，可以说是同呼吸，共命运。然而这也给了我们一针“警醒剂”。公信力的缺失刚开始由某个人思想异化所导致，并随之扩散到周围群体。当前的诱惑是五彩缤纷、色彩斑斓的，意志力差的党员干部难免在思想层面不发生异化，加强廉政文化建设就显得极为重要，以之廓清“塔西佗陷阱”的迷雾，使廉政精神内化于心，外化于行。

正如王春喻先生所言：“翻翻二十四史，人们就会明白，有名有姓并且货真价实的清官不过几十位。”这是由于封建时代士人考取功名之后大多都疏于对其思想进行教化，使之把贪腐看作理所当然。改革开放以来特别是发展社会主义市场经济的过程中，极少数党员领导干部将市场交易规则带入政治生活领域，导致腐败现象屡禁不止。对此，在中国共产党第十九次全国代表大会上，习近平强调：“全党要清醒认识到，我们党面临的执政环境是复杂的，影响党的先进性、弱化党的纯洁性的因素也是复杂的，党内存在的思想不纯、组织不纯、作风不纯等突出问题尚未得到根本解决。”[14]

导致职务犯罪痼疾不灭的根源在于个人对“红线”、“底线”把控不严，思想道德素养不高，个人利益感膨胀，绝大多数贪腐分子思想境界很低，面对金钱诱惑时自控力不足，最终掉入职务犯罪的深渊。因此，我们要防范于未然，就可以借鉴宋代的廉政文化建设经验，加强儒家传统文化熏陶，发挥品性道德教化功能，在某种意义上束缚官吏的行为。宋代时一大批的儒生通过科举考试和选拔后踏上了监察政治的生涯，正所谓“圣朝（这里指宋朝）广开科举之门，人人皆有觊觎之心，不忍自并于盗贼奸宄”。即录取的官员皆为儒仕，其内心儒家廉政思想早已根深蒂固。如“礼，与其奢也宁俭”[15]“修已以安百姓”[16]等都是儒家廉政思想的体现。

在当前，要防止陷入“塔西佗陷阱”，在吸收传统文化养分的基础上，首先，要把学习党的十九大精神作为核心内容，深入开展马克思主义主流意识形态指导性工作。其次，为了贯彻落实“全面从严治党”的真正意蕴，要大力开展党性党风教育，要不忘中国共产党人的初心与使命，使社会主义核心价值观内化于心，外化于行。最后，要在教育形式上有所创新，通过组织廉政文化知识竞赛，进行廉政主题演讲，拍摄廉政主题微电影、微视频等活动，以公众所喜闻乐见的形式来深刻诠释新时代的“精气神”。文化作为一种除物质硬实力以外精神、智慧、情感的软实力，是一个国家、一个民族的灵魂，潜移默化地影响着社会公众的价值观。因此，必须大力加强廉政文化建设，发挥文化的渗透功能，从源头上倡导反腐，从而开创新时代我国监察工作的新局面。