完善财政部门政策法律风险内部控制制度研究——以湖北省武汉市财政局为例

陈 俊 宋斌文 张 敏 张 伟

内容提要：近年来，武汉市财政局先后制定了《武汉市财政局内部控制基本制度（试行）》一个基本制度和《武汉市财政局政策法律风险内部控制办法(试行)》等六个专项办法，形成了“1+6”制度体系框架。但在实际工作中，存在着思想认识不到位；部分干部学习欠缺，对政策的内涵和外延把握不够；执行力度不够，缺乏绩效考核硬性手段等问题。因此，需要领导重视，加强组织领导，强化学习培训，注重结果运用，提升考核的地位。

2014 年10 月，中共十八届四中全会提出全面依法治国方略，要求“加强对政府内部权力的制约”“强化内部控制，防止权力滥用”，将政府权力关进“制度的笼子”。为落实上级文件精神，2016 年武汉市财政局启动此项工作，先后制定了《武汉市财政局内部控制基本制度（试行）》一个基本制度和《武汉市财政局政策法律风险内部控制办法（试行）》等六个专项办法，形成了“1+6”制度体系框架，为各项财政业务的内部控制规范和各单位业务内部控制操作规程提供基本依据。本文旨在通过湖北省武汉市财政局开展政策法律风险内部控制体系建设及相关研究，以期为全国各省市开展政策法律风险内部控制制度建设提供借鉴。

一、开展政策法律风险内部控制基本情况

政策法律风险是指财政机关因调查研究不实、统筹考虑不够，致使所制定的财政政策不符合实际、不可持续等可能性以及处室（单位）及个人在履行行政职责、实施行政行为过程中，未遵循有关政策和法律法规等规定，引发法律不利后果的可能性。近年来，武汉市财政局为防控财政政策法律风险，对政策拟定、政策决策、政策公开、政策实施、政策解释、政策调整和终止各个环节采取一系列风险防控措施。

（一）在政策拟订法律风险防控方面

一是拟订了相关风险防控措施。政策拟定前要进行政策目标研究、调查研究和分析判断、相关方协调和公众参与、社会影响和财力测算等。涉及重大行政决策的，要按照《武汉市财政局重大行政决策程序规定实施办法》执行，落实公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论等法定程序。二是建立健全政策审核机制。凡财政局制定规范性文件，在文稿报送局领导签发前，应当将文稿先送局法规税政处进行合法性审查、公平竞争审查，涉及内部处室（单位）会签的，法规税政处最后会签。三是建立法律顾问制度。聘请湖北赞达律师事务所作为财政局法律顾问，拟定政策时，向法律顾问咨询。

（二）在政策决策法律风险防控方面

一是建立分级负责的决策机制，实行政策文件起草牵头处室（单位）、局分管领导、局主要领导三级决策责任管理。政策文件起草牵头处室（单位）负责起草，局分管领导提出审核意见，涉及多个处室（单位）的政策文件，当意见不一致时，分管局领导应当召集协调会，研究协商一致并签署意见，报局主要领导审定。二是重大事项实行集体决策，全市财政中长期发展规划、重大财政政策和改革等重大行政决策事项、财政地方性法规、财政预决算草案、财政代拟的政府规章、财政规范性文件以及直接涉及公众切身利益或社会关注度高的其他重大事项，由局党组会、局长办公会或局务会讨论决定。三是财政局正式发文的财政政策制度，由局监督处（绩效管理处）会同局机关纪委提出制度廉洁性审查意见。

（三）在政策公开法律风险防控方面

一是按照《武汉市财政局工作规则》执行。坚持以公开为常态，不公开为例外，积极深化财政政务公开，完善各类公开制度，稳步有序推进财政政务决策、执行、管理、服务、结果公开。二是对涉及公共利益、公众权益、需要群众广泛知晓的事项以及法律法规和市政府规定需要公开的事项（如规范性文件等），应通过本机关门户网站、政务微信等多种方式向社会公开。三是对公布重大财政政策，做好舆情预判和应急预案。

（四）在政策实施法律风险防控方面

要求财政局预算处、国库处、综合处、采购办、资产管理处、会计处等相关处室按照《武汉市财政局政策法律风险内部控制办法（试行）》相关要求执行。

（五）在政策解释法律风险防控方面

明确要求政策解释工作由文件起草的主办处室负责，政策解释情况应定期整理汇总；工作人员在收到政策解释申请后，应将收到的申请交局办公室处理。严禁对政策解释工作消极懈怠、推诿应付。

（六）在政策调整和终止的法律风险防控方面

一是建立政策实施定期评估机制。政策实施以后，要紧密跟踪了解政策实施过程中利益相关方和社会公众的意见和建议。其中，规范性文件有效期届满需要继续施行的，应当在有效期届满前6 个月进行评估。重大政策评估按照《武汉市财政局重大行政决策程序规定实施办法》的有关规定执行。局内部控制管理办公室根据政策执行评估情况，适时提出调整和终止建议。二是政策实施后发现经济社会形势发生重大变化，局党组会根据形势变化要求，及时按照相关程序对政策进行调整完善。三是建立健全政策终止机制。建立定期清理与专项清理相结合的制度。对已经失去存在必要性、合理性、合法性的政策，要及时清理终止并向社会公布。与新颁布的法律法规规定相冲突或已被新的政策代替的，要及时宣布废止；已过有效期或调整对象已经消失的，要及时宣布失效。2016 年以来，财政局经过清理，宣布失效的规范性文件57 件，废止的规范性文件63 件，拟修改的规范性文件8 件。

二、存在的问题与困难

由于局领导亲自抓、抓重点，并且建立层层落实的责任机制，武汉市财政局推进包含政策法律风险内部控制在内的基本制度比较顺畅。但要清醒地认识到，推进此项工作还存在如下问题与困难。

（一）思想认识不到位

认识是开展工作的基础，思想是做好工作的前提。虽然财政局建立内部控制体系和考核办法，但部分处室单位对执行内部控制制度没有正确的认识，习惯用老思想老办法去解决新问题，没有意识到政策法律风险防控的重要性。2018 年10 月法规税政处下发通知，要求各处室单位报送本处室单位2016 年9 月30 日以来政策法律风险内部控制执行情况，有一大半处室单位没有按时提交政策法律风险执行情况材料，上交材料的处室也有相当一部分把工作情况代替政策法律风险内控执行情况，有的将政策法律风险与岗位责任风险混淆，有的甚至提交的是全年工作总结。

（二）部分干部学习欠缺，对政策的内涵和外延把握不够

虽然《武汉市财政局政策法律风险内部控制办法（试行）》第二条用列举的方式对政策进行了解释，但是在实际工作中，部分干部对什么是政策，哪些政策需要按照要求进行法律风险防控把握不清，导致实际执行过程中出现多种情形，有的只对规范性文件拟定、决策、公开、实施等进行防控，有的将所有制定的文件不管涉不涉及法律问题都交法规税政处进行合法性审核，有的甚至不经过法制审核程序直接发文。

（三）执行力度不够，缺乏绩效考核硬性手段

《武汉市财政局政策法律风险内部控制办法（试行）》出台近三年，在实际工作中，存在着内控制度的文件制定与执行相脱节的“两张皮”问题，加上缺乏绩效考核硬性手段，各处室单位未按照文件要求定时报送政策法律风险制度落实情况，导致政策法律风险防控未达到预期目标。

（四）政策拟定需完善

财政局财政政策拟定中大多程序到位了，但涉及民生方面的政策，征求意见大多只征求相关单位意见，公众参与还不够。

三、若干建议

（一）领导重视，特别是一把手的重视是做好包含财政政策法律风险在内的内控工作的前提

我国经济发展已进入新常态，防范化解重大风险是当前各级财政干部所面临的艰巨任务，这迫切需要财政干部树立风险理念、自我保护的意识。加强内部控制建设，以内控制度的有效执行为切入点和着力点，对权力运行和公共资金收支活动风险进行有效的防范和管控，是解决问题、防控风险的有效办法，这就要求财政干部要提高政治站位，从“依法治国”和“推进财政现代化”的角度重新审视我们的财政事业。领导重视，特别是一把手的重视，能够使全局上下迅速统一思想、达成共识，化解内控工作过程中出现的各种矛盾。

（二）提高思想认识，加强组织领导

要不断提高对政策法律风险内部控制的认识，强化内控的贯彻执行。一是根据机构改革调整情况相应调整局内控管理办公室的组成人员，进一步强化内控的组织和领导；二是在局内控管理办公室的统一协调下，充分发挥法规税政处牵头处室的职能作用，共同落实内控考核评价指标；三是完善议事机制，定期组织研究内控管理工作，各处室单位应定期向局内控管理办公室和法规税政处报送政策法律风险防控制度落实情况。

（三）加强内控培训，审核内控理解

针对当前相当一部分处室单位对内控理解不清、把握不准的情况，开展政策法律风险等专项内控制度的培训。让其充分认识到加强内部控制的重要性，按照《武汉市财政局政策法律风险内部控制办法（试行）》等要求，从政策拟定到政策调整、终止等方面强化内部流程控制，不断规范内部权力运行，减少、避免法律不利后果的可能性。

（四）广泛听取公众意见，严把政策拟定关

政策草案应当广泛征求意见，除征求相关单位、利益相关方和有关专家的意见外，还应该根据需要召开座谈会、论证会、听证会，或者采取书面征求意见、发放调查问卷、网上征求意见等多种形式征求公众意见，提高公众参与度。网络征求意见时间应当不少于10 日。涉及重大行政决策事项的，还应按照《重大行政决策程序规定实施办法》的规定组织专家论证。

（五）注重结果运用，提升考核的地位

考核的目的在于推动工作落实。应将处室评优与内控考核结果挂钩，真正使内控考核与干部个人进步和切身利益息息相关，从而促使广大干部真正重视内控工作。建议将内控考核结果与年终评先评优和干部调整提拔结合起来，内控考核优秀的处室（单位）可以优先评先评优，不及格的处室（单位）则不能被评选为优秀单位，对出现重大风险事件的处室（单位）负责人还要进行责任追究。