社会治理“共建共治共享” 背景下杭州民意吸纳机制的拓展与创新∗

宋坚刚

提 要： 杭州社会治理以“共建共治共享” 为归旨， 以“杭改十条” 和“杭法十条” 的举措， 双轮协同推进民意吸纳机制的空间拓展。 尤其要关注民意表达与诉求， 促进政府与民意良性互动， 真正实现以人民为中心， 把握住新时代社会治理创新的重点和难点， 进一步明确民意吸纳机制的目标导向， 加强民意公共意识培养，加强民意吸纳内容的拓展， 完善社会民意吸纳的平台与民意吸纳的机制建构。

恩格斯曾指出: “每一个时代的理论思维, 从而我们时代的理论思维, 都是一种历史的产物, 它在不同的时代具有完全不同的形式, 同时具有完全不同的内容。”［1］党的十九大在社会治理上提出了“共治共建共享” 这样一个重大理论认识与判断, 显然是对如何更好推进国家治理能力建设和现代化水平建设的进一步深化与拓展。 “共治共建共享” 这个判断也是对党的十八届五中全会提出的“共建共享的社会治理格局” 的进一步丰富与完善。 党的十九大不仅把“共建共享的社会治理格局” 升华为“共治共建共享的社会治理格局”, 还提出了“加强社会治理体制建设,完善党委领导、 政府负责、 社会协同、 法治保障的社会治理体制”［2］。 我们党之所以提出加强社会治理体制创新, 主要是因为社会治理涉及最广大民众利益方面的民生、 民情、 民意和民调等问题, 需要通过进一步优化“共建共治共享” 的社会治理格局, 加强对教育、 医疗、 卫生、 就业、 社保以及社会服务等相关领域中民意议题的选择、 整合、 优化与建构, 进一步完善以人民为中心的民意吸纳机制, 充分发挥其政治社会化、 政治沟通、 利益表达、 政策执行与政策输出和反馈等功能, 以此来提升地方为政者的治理智慧与能力。

一 “共建共治共享” 释义与“杭改十条” “杭法十条”

（一） “共建共治共享” 的内在关联释义

加强与优化社会治理体制建设的一个重要维度就是用“机制” 来聚焦和吸纳民意。 首先, 要明确治理机制的思想基础。 治理机制要坚持以人为本的理念, 牢固树立以人民为中心的价值诉求； 高度重视人本身的感受, 坚持以人民群众普遍幸福为终极目标的新发展观。 其次, 要坚持吸纳新时代下的民意、 民生与民情等需求性要素。 党的十九大对当前社会中最重要的矛盾表现与样态做出了明智的判断, 那就是“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”［3］, 这些矛盾的变化使“社会分化、 人的价值观念和行为方式的差异性与多元化也逐渐成为当前社会的内容与特征, 对于中国执政党来说, 也必将面临着一场深层次、 全方位的政党治理能力的提升和再造过程”［4］。 人们的生活日渐丰富, 对“美好生活” 的需求性变化是当前最大的民生、 民情与民意。 社会治理必须充分考虑这些要素的变化, 力争通过“共建共治共享” 满足人民群众各方面的正当利益需求。 再次, 要完善治理机制的保障条件。 各级领导干部和党员要在新时代下进一步加强全面治理能力, 尤其要加强其主动回应民众诉求的能力建设； 改革和完善领导行为、 执政行为、 工作行为、 工作方式、 工作作风, 真正实现“权为民所用、 利为民所谋、 情为民所系” 的价值追求。 最后, 要构建科学规范的民意吸纳机制。 “长期以来, 中国在民意表达上既缺乏中观层面的制度设计和机制建设, 也缺乏微观层面的操作指引和监督落实。”［5］加强民意吸纳机制的科学化、 综合化与系统性建设, 要特别注重民意吸纳“前+中+后” 的协调与统一。 “前” 即对民意议题的选择与提出, 把握好民意的议题； “中” 即重视民意议题的设置, 完善组织, 掌握民意动态； “后” 即加强民意吸纳, 创新方式, 化解矛盾。 同时可以借助于民意吸纳机制把社会基层治理中社会稳定风险评估机制、 利益协商机制、 社会组织参与机制、 网格化收集信息机制、 大调解机制等进行整合, 并纳入民意吸纳机制, 形成逻辑严密、 环节清晰、 易于操作的符合新时代社会基层治理要求的民意吸纳机制。

“共治共建共享的社会治理格局” 意味着我国社会体制和社会发展在目标、 主体、 内容、 方式、 方向和范围等方面都发生了重要转变。 要切实推动传统意义上的“管理” 转向现代性的“治理”, 通过激发人民共同投入社会建设、 激励人民共同参与社会治理, 形成全民共享发展成果的和谐共进氛围, 达到人人尽责、 人人享有,使人民的获得感、 幸福感、 安全感更加充实、 更加有保障和更加可持续, 最终实现“善治”。

（二） “杭改十条” 和“杭法十条”

如何通过“共建共治共享” 让民众生活更加和谐、 幸福与美满？ 近些年, 杭州先后出台了“杭改十条” 和“杭法十条”, 进一步加强改革与法治建设, 为完善民意吸纳机制提供了充分的保障条件。 2013 年, 杭州根据自身发展实际状况与特点,在市委十一届六次全会上审议通过了“杭改十条” 进一步增强杭州改革动力, 为杭州今后几年和更长时间内在高起点上的发展明确了奋斗的目标。 紧接着, 在2014 年杭州市委十一届第八次全会上审议通过的《关于全面深化法治杭州建设的若干意见》, 坚持用法治的手段把改革发展进一步纳入法治轨道, 为全面深化改革保驾护航, 从而形成了推动城市治理体系和治理能力现代化的制度构架。 这两项重大改革必将对杭州适应新时代发展产生重大而深远的影响。 改革开放以来, 杭州市的经济与社会发展始终走在全国前列, 但也存在社会利益差异化、 公共性与个体性的冲突以及社会矛盾显性化等涉及民生、 民情与民意的重大问题。 如何更好地稳定社会秩序、 提升社会治理水平, 通过转变政府执政思路、 回应社会民意对民生问题的诉求保障和改善民生, 如何更好地通过进一步深化改革和推进法治建设, 解决好涉及广大民众切身利益的民生、 民情和民意问题, 杭州市这些年一直在探索。 尤其是通过“杭改十条” 和“杭法十条” 的双轮协同推进, “以民主促民意” “以改革惠民意”“以法治保民意”, 为推进杭州市民意吸纳创造了有利条件。

“杭改十条”: ①围绕推进高技术产业基地建设, 完善创新驱动转型发展的体制机制； ②围绕推进国际电子商务中心建设, 完善开放型经济体制机制； ③围绕推进全国文化创意中心建设, 创新文化发展体制机制； ④围绕推进区域性金融服务中心建设, 创新金融服务体制机制； ⑤围绕推进国际重要的旅游休闲中心建设, 形成提升城市国际化水平的体制机制； ⑥围绕推进新型城镇化建设, 深化城乡一体化发展的体制机制； ⑦围绕推进全国民营经济强市建设, 完善激发各类市场主体活力的体制机制； ⑧围绕推进美丽杭州建设, 健全生态文明建设体制机制； ⑨围绕推进平安杭州建设, 加快形成科学有效的社会治理体制机制； ⑩围绕推进法治杭州建设, 完善提升政府治理能力的体制机制。

“杭法十条”, 可以归纳为“五个走在前列、 五个实现新突破”。 “五个走在前列”, 即以完善依法决策为重点, 在依法执政上走在前列； 以健全立法体制机制为重点, 在科学立法上走在前列； 以严格执法为重点, 在依法行政上走在前列； 以提升司法公信力为重点, 在公正司法上走在前列； 以构建信用杭州体系为重点, 在全民守法上走在前列。 “五个实现新突破”, 即以健全信息经济这个“一号工程” 推进机制为重点, 在依法保障改革发展上实现新突破； 以健全城市“四治” 长效机制为重点, 在依法保障美丽建设上实现新突破； 以创新社会治理机制为重点, 在依法保障平安创建上实现新突破； 以完善权力制约监督体系为重点, 在加强依法监督上实现新突破； 以加强法治队伍建设为重点, 在提高法治能力水平上实现新突破。

二 杭州以“杭改十条” 和“杭法十条” 双轮协同推进社会治理

“杭改十条” 和“杭法十条” 的双轮协同推进, 其目的如下。

（一） 以民主促民意

杭州坚持在十九大提出的“共建共治共享” 思想方针指导下, 进一步创新和完善各领域、 各行业、 各群体与各层次的民主参与机制、 民主协商机制, 建立以“民主、 法治、 科学、 活力” 为目标的民意吸纳治理机制, 主要有政府引导型的民主座谈会、 政府与社会互动型的民主商谈机制、 社会自主型的民意表达机制、 第三方独立型民意调整机制、 社会组织与团体民意互动型机制和社会代表型民意吸纳机制等,以吸纳民意加强基层民主建设、 完善社会治理。

（二） 以改革惠民意

近年来杭州通过“杭改十条” 和“杭法十条” 的双轮协同推进着力解决看得见摸得着、 看不见摸不着以及容易被忽视的细枝末节的涉及民生的热点、 难点问题,尤其是最直接、 最现实、 广大群众最关心的就业、 教育、 医疗、 社保、 住房、 收入分配等问题, 坚决用深化改革推进各项问题的有效解决, 用法治建设保障好群众的正当利益与正当诉求。

（三） 以法治保民意

自省委提出“法治浙江” 战略决策以来, 杭州就走在全省前列, 发挥领头雁作用, 率先做出“法治杭州” 决定。 杭州市委、 市政府针对一些地方和单位执法严肃性不够、 不尊重司法权威性, 部分领导干部和公职人员法治观念不强、 能力不适应、跟不上依法治国的大形势发展要求的问题, 提出“法治杭州” 改革的具体要求与任务, 在制定重大行政决策程序规则时, 把公众参与、 专家论证、 风险评估、 合法性审查、 集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序。 “把崇尚法律作为治理的最高权威, 积极倡导法律面前人人平等, 任何组织和个人都没有凌驾于法律之上的权力。”［6］杭州根据“杭法十条” 积极探索制定地方的立法立项的准入标准, 对要求立法的项目开展立法前论证, 认真倾听民意, 以减少决策随意性, 邀请第三方评估,延长立法链条, 让法治程序更完善, 目的在于提升各项工作的法治化水平。 杭州以改革与法治为民意保驾护航, 认真倾听民意, 吸纳民智, 动员民众广泛参与, 最大限度地凝聚共识, 不断完善各项民意吸纳机制, 加强民意吸纳的制度体系建设, 提升民意主体的表达效能, 增强政府的民意回应能力。

三 杭州“双轮” 协同推进下民意吸纳机制的拓展与创新

杭州通过“杭改十条” 和“杭法十条” 的双轮协同推进, 有效回应了广大民意表达与诉求, 在新时代“坚持以人民为中心的发展思想, 不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕”［7］的指导思想下, 今后应进一步明确民意吸纳机制的目标导向,加强民意公共责任意识培养, 加强民意吸纳内容的拓展, 完善社会民意吸纳平台与民意吸纳机制的构建。

（一） 明确民意吸纳机制的目标导向

杭州市坚持以引导正确价值观、 凝聚社会共识为基本目标, 积极吸纳各方正当民意诉求, 使最终达成的共识能够真实地体现各方利益、 偏好和意愿； 积极培育民众的公共理性, 引导民众通过正当的民意表达和参与机制, 投身于社会公共事务,处理好个人利益与公共利益的内在关系, 引导民众的民意表达以有序政治参与为现实目标, 通过有序政治参与实现不同阶层和社会群体的具体利益达到公平公正与协调。

（二） 加强民众公共责任意识培养

在新时代要进一步强化服务与责任意识, 践行好社会主义核心价值观。 首先,要具备法制意识。 引导民众依法正确维护各项正当权益, 学会知法、 懂法和用法。其次, 要懂得按章程办事。 引导民众在日常政治生活中能够自觉遵守各项法律制度和社会上的各项秩序与条例, 尽可能做到不违规、 不违例, 做个守规守矩的好公民。再次, 要坚持自律。 引导民众自觉培养自律意识, 坚持自我约束, 在日常工作生活中能够自觉践行。 最后, 要诚实守信。 引导民众自觉加强诚信能力培养, 促进民众在社会中普遍树立诚信守法、 诚实守信观念, 共同营造整个社会良好的诚信氛围,共同推进整个社会诚实守信、 和谐发展。

（三） 加强民意吸纳内容的拓展

随着社会的不断发展, 社会问题日益繁杂、 多变, 各类关注社会问题的社会组织蓬勃发展, 涉及民生、 民情与民意的议题也日益增加, 已经覆盖了社会的各个领域与群体。 今后, 要进一步吸纳民意参与立法协商, 积极吸纳民意参与法律、 行政法规、 部门规章和地方性法规、 地方性规章的制定和修订； 吸纳民意参与决策协商,通过建立智库、 组织顾问团、 举办沙龙等形式, 促进民意参与各项决策； 吸纳民意参与行业协商, 规范吸纳民意参与行业协会关于行业标准、 规划和政策制定, 能够有效规范市场秩序, 加强行业自律, 维护公平竞争； 吸纳民意直接参与政府各个部门的检查、 验收、 认证、 资质审查以及市场秩序整顿等工作； 吸纳民意积极参与社会层面的协商, 尤其是在参与社会公共事务治理、 化解社会矛盾、 解决社会问题方面。

（四） 完善社会民意吸纳平台的构建

必须坚持通过“杭改十条” 和“杭法十条” 的双轮协同推进, 积极引导社会组织参与基层治理的民意共商平台的构建, 围绕社会基层治理中遇到的群众关心的热点难点问题开展民主协商； 积极搭建各类社会组织与业务主管或相关职能部门的民情、 民意方面的对口协商平台, 有效促进社会各阶层、 部门、 组织与群体之间, 围绕政府重大方针、 决策落实、 社会舆情焦点、 社会发展热点等问题开展经常性的民主协商； 积极搭建各类社会组织广泛参与的专题民意协商平台, 围绕地方性的重大发展问题, 开展专题性协商, 紧扣中心主题, 优化重大专题进行民意协商； 搭建网络民意平台, 通过网络民意平台可以打破传统行业界限、 地区界限、 党政界限、 政社界限以及企社的界限与壁垒, 促进各方民意进行平等的对话, 有利于促进社会基层治理和谐有序发展。

（五） 完善民意吸纳机制的构建

“如果没有健全而合理的政治制度, 民意就可能被阻挡, 被遮盖, 被扭曲, 被滥用, 被不适当地代表, 有时甚至变得软弱无助。”［8］在“杭改十条” 和“杭法十条” 的双轮协同推进中, 加强民意吸纳机制建构尤为迫切。 首先, 建构民意吸纳启动机制, 即明确政府部门、 相关行业性组织、 社区居委会、 村民委员会以及社会群团组织等制订民意吸纳计划, 制定协商事项目录及启动程序, 并向社会及时广而告之。 其次, 建构民意吸纳召集机制。 要明确由谁召集、 召集哪些社会民意组织与民意代表参与, 要充分考虑到民意议题的性质、 类型, 需要考虑社会组织的多样性,吸纳不同界别、 不同职业、 不同类型的社会组织参与。 再次, 建构民意吸纳形式选择机制。 作为保持与社会组织沟通、 了解存在的问题及社会关注焦点、 确定政策议程的民意吸纳机制, 可以根据民生、 民情与民意等特点采取定期座谈、 专题讨论、公开辩论、 圆桌对话、 电视问政、 听证、 内参、 专家研讨等形式进行民意表达、 民诉求和民意吸纳。 最后, 建构民意吸纳问责机制。 社会组织作为民意协商主体参与政策制定或决策也需要权责对等, 在参与过程中切实承担一定责任, 做到权责一致。由于民意吸纳机制很难有正式的事后问责机制, 信息公开则成为最重要的监督与问责方式。 因此, 社会组织参与民意吸纳需要做到公开、 透明, 所提供的建议意见要及时接受社会民众的监督, 让社会民众对此有质询权、 监督权。

党的十八大以来, 中国特色社会主义开启了新时代, 这个新时代, 是决胜全面建成小康社会, 进而全面建设社会主义现代化强国的时代, 也是民众民意诉求与权利意识崛起的时代。 随着社会的进步、 思想的多元、 个人素质的提高, 民众的观念正在发生变化, 权利意识、 自主意识正在变得越来越强, 一个健全的社会将逐渐生成, 民意的表达与诉求也将更加理性和成熟。 在政府更加开放、 公民意识日益成长成熟的大背景下, 民意也必将受到社会各界的广泛关注。 如何深化改革与法治, 更有效地推进共建共治共享的社会治理发展, 需要地方政府和社会各个部门、 群团与组织的大力践行。 公权力与民意依然会存在很多差异与分歧, 有的时候很可能会以激烈冲突的形式呈现, 有的则会沉淀为双方的心结, 很有可能形成隐患。 政府要及时搜集、 评估和回应民意, 并开辟多方对话交流的渠道, 民意得到尊重了, 政府得到信任了, 这样的互动就可以产生良性循环, 最终必然会实现共赢。 “在冲突中寻求一致和共识, 在竞争中寻求妥协和相互尊重, 在分歧中寻求合作和共享, 以规导多元利益的社会, 促进社会的和谐发展, 进而达到一种秩序化的均衡状态。”［9］地方政府要能够自觉地保持民意的畅通表达, 倾听民意, 接受公众的监督, 积极引导大众民意有效参与到公共政策中来, 为解决事件奠定重要的民意社会基础, 在设置与回应中注意议题选择, 在表达过程中关注民意的输入, 积极收集与评估民情, 关注民意的吸纳； 通过协商民主的程序、 方案与规则整合民意, 关注民意的运行, 协助政府在治理中进一步完善公共政策, 关注民意的反馈, 就必然会促进政府与民意良性互动, 真正实现以人民为中心, 也就把握住了新时代社会治理创新的重点和难点。

注释

［1］ 《马克思恩格斯选集》 （第4 卷）， 人民出版社， 1995， 第284 页。

［2］ 习近平： 《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》， 人民出版社， 2017， 第49 页。

［3］ 习近平： 《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》， 人民出版社， 2017， 第11 页。

［4］ 赵宬斐、 吴刚： 《中国共产党治理能力现代化研究》， 红旗出版社， 2017， 第153 页。

［5］ 王石泉： 《信息时代的民意表达、 甄别与吸纳》， 世纪出版集团、 上海人民出版社， 2015， 第3、100 页。

［6］ 赵宬斐、 吴刚： 《中国共产党治理能力现代化研究》， 红旗出版社， 2017， 第6 页。

［7］ 习近平： 《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》， 人民出版社， 2017， 第19 页。

［8］ 俞可平： 《敬畏民意： 中国的民主治理与政治改革》， 中央编译出版社， 2012， 第5 页。

［9］ 赵宬斐、 吴刚： 《中国共产党治理能力现代化研究》， 红旗出版社， 2017， 第274 页。