运河二通道区域协同发展与治理创新∗

赵晓旭

提 要： 城市滨水区已成为现代城市区域协同发展与治理创新的新“变量”。本文在总结运河二通道沿线发展现状的基础上， 从把握好新航道和老航道的关系，把握好保护、 治理、 开发三者之间的关系， 把握好节点、 廊线、 城市之间的关系，把握好历史、 现代、 未来之间的关系等方面， 提出运河二通道区域协同发展与治理创新的策略。 研究认为应做好以下方面： 把地理空间距离和网络空间距离“双缩减” 作为实现运河二通道与周边区域空间协调发展的重要催化剂； 针对不同利益主体的利益诉求和冲突进行分析， 提高有机更新城市规划的针对性和可行性； 加强对原有历史、 文化碎片的“积极保护”， 延续“后申遗时代” 运河遗产保护； “河城产” 融合， 全力打造内河型临港产业经济区。

京杭大运河与万里长城、 埃及金字塔、 印度菩提迦耶大佛塔并称为世界上最宏伟的四大古代工程。 万里长城、 金字塔、 菩提迦耶大佛塔随着现代文明的推进, 已成为历史陈迹, 唯独京杭大运河, 仍是至今还活着的、 流动着的文化遗产。 世事沧桑, 随着城市化的快速发展, 城市滨水区工业日渐衰退、 水上交通运输功能弱化,其功能由传统的水利、 交通转向生态、 娱乐、 休憩、 土地利用等。

要让大运河成为连接长江南北、 浙东浙西的水上交通枢纽, 首先要沟通钱塘江与大运河。 明末以后, 运河入钱塘江处改闸为坝, 江河从此阻隔。 从20 世纪50 年代起, 经过勘察、 规划、 设计、 动工, 于80 年代建成了京杭大运河与钱塘江沟通工程, 不但实现了江河连通, 同时与浙东运河相通, 为北煤南运、 南水北调开辟了渠道［1］。 京杭大运河（杭州段） 在“九五” 期间实施航道改造后, 运量的增长造成航道通过能力严重不足, 杭州市区段成为浙江段的通航瓶颈。 2015 年10 月, 京杭大运河浙江段三级航道整治工程获得国家发改委的批复同意［2］, 项目包括杭申线“四改三” 工程和京杭运河沟通钱塘江的第二通道（即运河二通道） 新开挖段工程, 其中“四改三” 工程自塘栖镇至博陆镇, 工程全长约13.3 公里, 新开挖段工程为博陆至八堡入钱塘江26.4 公里, 主要经过嘉兴市和杭州市余杭区临平副城、 下沙经济技术开发区乔司板块与江干板块。 城市规划在城市滨水区有机更新改造和转型升级中发挥着重要的作用。 货运水上功能的有序外迁是推动产业转型升级、 优化城市空间布局的有效举措, 无论从国外城市发展的一般规律, 还是从区域经济发展和城市空间规划的角度来看这都是显而易见的。 在大城市中心城区非核心功能疏解的大背景下, 环境效益相对较弱的货运水上功能应在规划引导下逐步退出主城区, 进行区域性转移。 因此, 当前在城市化背景下, 亟待呼应、 观察、 分析运河二通道滨水区有机更新这一城市发展的新问题。

一 运河二通道沿线发展现状

纵观杭州城市的发展历史, 我们可以看到, 其与“水” 有着不可分割的联系。江、 湖、 河、 海、 溪相互为用, 互为条件, 共同作用于杭州城市, 使城市具有了独特的面貌和品性。 按照“五水” 在不同历史时期发挥作用的强弱, 可以把京杭大运河杭州段的发展历史归结为三个阶段, 也可以看出运河对杭州城市发展所起的巨大作用。 一是京杭运河主导时期（唐至元）, 这一时期城市依运河航运功能而发展、繁荣、 兴盛, 在政治、 经济、 文化上均达到其历史顶点。 二是西湖主导时期（明至20 世纪90 年代末）, 这一时期城市功能围绕西湖而展开。 三是拥江发展时期（20世纪90 年代至今）, 这一时期城市从西湖时代迈向钱塘江时代, 通过拥江发展, 把钱塘江沿线建设成为“独特韵味, 别样精彩” 的世界级滨水区域。 京杭运河沟通钱塘江的第二通道工程（见图1） 正是在这一时期应运而生。 现阶段, 在规划建设过程中对运河二通道沿线区域的保护与利用存在一些突出的问题。

图1 京杭大运河与运河二通道走向

（一） 沿线地区城市化进程推进相对滞缓

运河二通道沿线主要涉及嘉兴市, 杭州市余杭区临平副城、 下沙经济技术开发区乔司板块与江干区板块, 以上几大板块现阶段暂缺乏清晰的功能定位, 城市化以农居建设、 基础设施建设等为主, 缺乏高端产业的导入, 导致资本、 技术、 人才等核心要素无法集聚, 区域价值无法提升。 近年来, 新开发的运河新城、 北部新城、崇贤新城、 塘栖新城等城市区块缺乏持续有效的推进动力和核心产业布局统筹, 城市化进程相对缓慢。

（二） 面临主城区“退二进三” 产业转移搬迁的挑战

运河二通道沿线布局依托周边优势, 主要发展位于产业链底端的传统加工型和仓储物流型企业, 如布艺生产加工、 港口物流等, 高端产业由于受城市化进程缓慢的制约无法建立和聚集, 产业转型升级步伐缓慢。 同时, 随着运河二通道的规划建设, 主城区“退二进三” 后的相关传统产业向城市郊区转移搬迁, 区域内产业低端化风险也逐步加剧。

（三） 项目开发体制机制不顺

关于资金方面, 运河二通道项目的“工程可行性报告” 于2011 年下半年上报交通运输部和国家发改委, 时间较为长远, 现开工实施, 在资金测算等方面需要重新预估。 关于开发经营主体方面, 在运河二通道区域, 除了杭州市交投集团作为市政府授权的开发经营主体以外, 还有余杭区及其运河街道、 东湖街道、 临平街道、南苑街道等主体, 各主体在开发建设理念、 定位、 标准、 节奏、 政策、 机制等方面存在差异, 导致区域内建设进度缓慢。 比如塘栖新城由于市、 区两级主体在征地拆迁安排部署、 产业定位与周边协同、 重点项目建设时序等方面存在分歧, 需长时间协商统一, 建设进程缓慢［3］。

二 运河二通道滨水区协同发展与治理创新需要处理好的几对关系

习近平总书记指出, 大运河是祖先留给我们的宝贵遗产, 是流动的文化, 保护大运河是运河沿线所有地区的共同责任, 要保护好、 传承好、 利用好。 2018 年世界运河城市论坛提出“坚持共建共享, 打造运河生命共同体” 的理念。 2019 年2 月1日, 中共中央办公厅、 国务院办公厅正式印发了《大运河文化保护传承利用规划纲要》, 明确了继古开今的璀璨文化带、 山水秀丽的绿色生态带、 享誉中外的缤纷旅游带三大功能定位, 确定了“一条主轴带动整体发展、 五大片区重塑大运河实体、六大高地凸显文化引领、 多点联动形成发展合力” 的空间格局框架, 提出了三个阶段（2018 ～2025 年、 2026 ～2035 年、 展望2050 年） 的主要目标和实施路径, 并赋予了杭州大运河文化带核心区和吴越文化高地支点城市的战略地位［4］。

（一） 运河二通道是“运河生命共同体” 的重要组成部分

“运河生命共同体” 是基于“河、 城、 人” 三者之间的紧密互动关系而形成的。生活在运河沿线的人们通过运河这一地缘纽带, 形成了超越个别利益和生命意义的共同文化信仰。 因此, “运河生命共同体” 成为维系大运河流域人民认同意识和保持大运河可持续发展的动力, 成为研究大运河文化传承与发展的重要对象。 运河二通道作为“运河生命共同体” 中的崭新元素, 其空间区位、 功能定位、 发展阶段都具有一定特殊性。 运河二通道有机更新并不预示着运河发展的衰弱, 因为变迁中往往孕育着创新的动力或机制。 重塑“运河生命共同体”, 实现运河二通道有机更新,从某种意义上说, 就是一种实现“区域协同发展、 治理创新” 的过程, 引领运河二通道及其周边区域加快实现从过境疏解地区向快速交通通勤地区转变、 从城乡接合地区向提质共优地区转变、 从传统工业区向创新产业区转变, 着力打造经济高活力、生态高价值、 生活高品质的“运河+” 大走廊。

（二） 需要处理好的几对关系

1. 从有机更新结合城市空间结构与机制的角度看， 把握好新航道与老航道的区域协调关系

一方面, 需要处理好老航道货运功能整体或部分迁移与新航道功能培育之间的关系, 处理好新航道的区位选择、 产业链条、 管理体制等问题, 避免外迁后的新航道出现货运“空壳” 市场的风险, 违背了建设运河二通道疏解主城区运河通道货运功能、 提升主城市整体环境的决策初衷［5］。 另一方面, 需要在宏观层面处理好运河二通道有机更新改造与城市核心区的关系, 在微观层面处理好对沿线片区内部功能及城市形态的控制, 运河二通道不仅是重要的交通基础设施项目, 还是杭州产业腾笼换鸟、 转型升级的重要空间载体, 在兼顾产业需求的同时也保护好传统风貌。

2. 从有机更新结合城市转型与治理的角度看， 把握好保护、 治理、 开发之间的关系

保护运河是治理运河、 开发运河的前提。 运河二通道沿线的白荡漾、 运河湿地、临平山、 超山、 东湖等景观节点, 记录着时代变迁, 承载着文化积淀, 形成了丰富而独特的乡土机制, 有着强大的文化“倾诉力”, 只有在坚持保护的前提下, 治理、开发才有目标和方向, 离开保护谈治理、 搞开发, 必然是盲目性开发、 破坏性建设。运河二通道的治理与开发, 是实现保护的手段与途径。 运河二通道新开挖航道的控制范围内多为水田、 耕地, 沿线征迁工作已正式启动, 主要为零散型村落农居点的拆迁安置工作, 把“生命体” 引入运河二通道有机更新就要把核心聚焦于“人”,全面分析有机更新过程中利益相关者的关系处理、 政策认知、 心理期望和发展诉求,以及“人” 的这些特点、 需求对于运河二通道有机更新改造的深层次影响, 从而确定有机更新的模式与治理。 没有运河二通道的治理, 也就难以实现运河历史文脉的延续, 难以实现真正意义上的保护； 没有运河二通道的开发, 也同样难以实现运河文化遗产的永续保护与利用。 在保护与开发利用之间, 必须找到一个最佳平衡点,在生态效益、 社会效益、 经济效益之间, 必须求得一个“最大公约数”, 实现“三个效益” 最大化。

3. 从有机更新结合城市景观塑造的角度看， 把握好节点、 廊线、 城市之间的关系

运河二通道的港区、 处站所设置是其重要节点, 要结合节点与生态、 旅游的高潮设置, 形成运河二通道的“旅游景观品牌”； 运河的水体、 绿带和道路是运河二通道的景观走廊, 没有景观廊线, 就无法将重要节点“串珠成链”, 形成运河二通道景观带； 运河二通道是京杭大运河的重要组成部分, 也是城市水系的重要组成部分, 必须处理好运河与江、 湖、 海、 溪等水系的关系, 处理好运河二通道与沿线城市建筑、 城市景观的关系。

4. 从有机更新结合大运河文化保护传承利用的角度看， 把握好历史、 现代、 未来之间的关系

运河文化是杭州的“根” 与“魂”, 是杭州的“金字招牌”, 是杭州最为宝贵的历史文化遗产之一。 运河二通道作为京杭大运河沟通钱塘江的第二通道, 其承担了原市区段的主要货运功能, 但在新型城镇化的进程中我们既要延续运河遗产、 挖掘运河文化、 延续历史文脉, 同时也要通过有机更新, 思考如何实现运河二通道与周边城市空间结构的优化、 产业结构的优化、 创意阶层的集聚、 社会包容空间的塑造、 生态环境质量的提升, 实现从“城市的运河滨水区” 向“运河滨水区的城市组团” 的转型, 使运河二通道真正成为延续杭州的昨天、 今天和明天的文化长廊。

三 运河二通道滨水区协同发展与治理创新的策略

城市河道, 是21 世纪以来杭州市实施“环境立市” 战略, 构筑绿色大都市,建设生态新天堂的重要载体。 杭州市引入“以河道有机更新带动城市有机更新” 理念, 把河道的有机更新定义为一个拥有独特遗传基因信息的有机生命体, 把它的生命周期纳入城市有机更新的整体范畴, 通过河道有机更新, 带动城市的整治、 保护、改造、 建设、 开发、 管理［6］。

（一） 把地理空间距离和网络空间距离“双缩减” 作为实现运河二通道与周边区域空间协调发展的重要催化剂

运河二通道周边城市区域联动效应的大小关键在于联结的方式及效率。 在工业化和信息化快速推进的背景下, 新开挖的运河二通道周边城市区域的联结不仅在于交通地理空间的缩小, 更在于信息网络空间的缩小［7］。 一方面, 通过加快推进运河二通道两侧纵向、 横向的交通联系, 形成通勤的连接性、 可及性和便利性, 延续运河二通道两侧原本相连接的人际交往和社会网络圈, 强化以运河文化新连接的社会凝聚力, 从而使生活其间的居民积极互动、 相互依存, 保留原有的社会人际网络体系, 壮大新的城市人际网络, 从心理上构筑社会网络的“运河生命共同体”； 另一方面要加快推进以信息共享为重点的大数据网络建设, 运河二通道周边城市区域协调发展必须主动拥抱“去体量化” “连接大于拥有” 等发展新趋势, 打通各个城市行政边界分割下的“数据分置”, 充分发挥信息、 数据等非传统要素的集聚优势,打造大数据重要枢纽或节点城市组团, 减少信息不对称所增加的成本, 形成新的城市区域合作发展优势。

（二） 针对不同利益主体的利益诉求和冲突进行分析， 提高有机更新城市规划的针对性和可行性

国内外城市滨水区有机更新的过程中曾出现收益导向型发展弱化了滨水区整体的影响效应、 更新模式复制式传播可持续性差、 社会关系的割裂阻碍滨水区的繁荣等问题［8］。 在运河二通道滨水区有机更新的过程中, 政府、 拆迁户、 开发商都在寻求使自身利益最大化的策略。 政府更多地关注采取什么方案能使更新改造的成本达到最小而收益最大化, 拆迁户关心土地出让后的生产生活效益, 开发商则更加关注更新改造前后的收益或者预期收益情况。 如余杭区运河二通道工程共涉及四个街道的农居拆迁安置, 分别为运河街道、 东湖街道、 临平街道、 南苑街道。 总共涉及拆迁农户1021 户, 其中运河街道16 户, 临平街道90 户, 东湖街道88 户, 南苑街道827 户（含安置用地二次拆迁261 户, 已征迁未安置105 户）, 基本为多高层公寓安置模式、 多户多联安置模式［9］。 调研过程中发现拆迁农户最为关心的方面主要包括: 拆迁后原生居民保持到滨水沿岸的通道畅通或形成类似的公共开放空间； 谨慎对待滨水区有机更新的项目开发； 增加滨水区与城市核心区的联系而不是联系的割裂； 与拆迁前的农居生活保持指向性联系等。 因此, 运河二通道有机更新过程中规模性的农居拆迁需明确利益相关者, 进而明确各主体之间不同等级的利益及外迁的阻力所在, 针对不同利益主体的利益诉求和冲突进行分析, 提高城市规划的针对性和可行性。

（三） 加强对原有历史、 文化碎片的“积极保护”， 延续“后申遗时代” 运河遗产保护

运河二通道的历史、 文化碎片具有一定的“独特性”, 其对原有的京杭大运河文化有一定的传承, 同时又与其有一定的差异性。 现运河二通道沿线两侧多为当地农耕、 水利、 山水文化景观, 要对其两侧历史的碎片、 文化的碎片“应保尽保”,生态环境要保护修复, 河道岸线要全线打通, 实现“还河于民”； 护岸驳墈要采取生态型、 亲水型方式； 沿河公园广场应避免大面积铺装, 凸显具有江南特色的手工营造风格, 使其草石相生、 充满野趣； 沿河亭台楼阁应有自己的特色, 将大运河原有的厚重历史文化底蕴和新开挖运河二通道的历史文化碎片展示结合起来； 坚持截污纳管、 河道清淤、 引水配水、 生物防治“四管齐下”, 用足、 用活、 用好水资源,不断改善市区河道水质； 以洁化、 绿化、 亮化、 序化“四化” 管理为重点, 落实河道长效管理。 通过实施“决战北部” 战略, 以运河北部区域保护开发为重点, 走出一条践行新发展理念的大运河文化遗产保护传承之路, 打造城市北部转型发展新引擎。

（四） “河城产” 融合， 全力打造内河型临港产业经济区

京杭运河老航道穿杭州主城区而过, 两岸已具备广阔的空间腹地［10］。 运河二通道建成后, 京杭运河航道等级将达到三级, 杭州、 嘉兴、 绍兴、 宁波等杭州湾地区连成一片, 杭州将成为浙江乃至华东地区的物流集散中心。 杭州市区范围内运河二通道的空间资源将辐射崇贤新城、 仁和新城以及北部郊野区, 这些区域兼具优越的生态和人文发展基础, 传统水运关联产业进行产业转移, 将释放产业转型升级的空间, 其中运河二通道北部紧邻西侧余杭经济开发区, 产业互动紧密, 已形成一定的产业集聚效应, 余杭生物医药高新园就位于杭州国家自主创新平台内。 产业发展引导可结合现有产业基础将北部产业片区与余杭经济开发区共同打造成北部先进制造业功能圈, 以余杭经济开发区带动北部先进制造业及科技创新产业协同发展； 运河二通道南部紧邻临平新城核心区、 余杭高铁站片区, 产业发展引导可结合临平新城核心区现有的商业商务服务配套基础, 连同规划中的临平运河新城商务核心、 嘉兴市的许村商贸核心以及海宁西站前商贸区, 共同打造南部商业商务功能圈, 进一步拓展商业商务服务功能, 为北部功能圈提供必要的商务配套服务支撑。 总体而言,要以转移承接运河市区段水上货运功能为核心, 全面梳理运河二通道“河城产” 一体化发展机制, 合理利用运河岸线资源, 通过港口码头的整合和环境保护, 提升整体货运能力和通江达海能力, 降低货物运输成本, 形成陆海联运的集疏运体系。 通过预判发展阶段, 实现运河二通道与周边新城之间形成“城以河兴, 河为城用” 的关系, 运河二通道与临港产业之间形成“河大产优, 河产互动” 的关系, 临港产业与周边新城之间形成“以产兴城, 产城融合” 的关系。 河（运河二通道）、 城（周边新城）、 产（临港产业） 三者经过独立发展阶段—松散关联阶段—密切关联阶段—全面融合阶段, 最终实现一体化发展, 呈现“河盛、 产兴、 城强” 的发展态势。

注释

［1］ 薛家柱： 《杭州运河新貌》， 杭州出版社， 2013， 第16 页。

［2］ 《国家发展改革委关于京杭运河浙江段三级航道整治工程可行性研究报告的批复》 （发改基础〔2015〕 2282 号）， http：//www. ndrc. gov. cn/zcfb/zcfbtz/201510/t20151015_754642. html。

［3］ 阮重晖、 高小辉、 聂江、 方永红： 《运河（杭州段） 保护利用及产业发展的调查与建议》， 《杭州学刊》 （2018 年第3 期）， 社会科学文献出版社， 2018， 第19 ～20 页。

［4］ 周江勇： 《高品质推进大城北规划建设 打造展示我国城市有机更新成果的重要窗口》， 在大城北地区规划建设推进大会上的讲话， 2019 年2 月21 日。

［5］ 王强、 胡俊： 《京杭运河杭州段未来功能定位和管理方式分析》， 《中国水运》 2013 年第4 期。

［6］ 王国平： 《关于杭州城市有机更新的思考——2018 年6 月12 日在“山水名城可持续城市更新国际论坛” 上的主旨演讲》， 内部资料。

［7］ 民进杭州市委会课题调研组： 《杭州谋划拓展战略腹地服务大湾区建设面临的新问题及对策》， 《杭州学刊》 （2018 年第3 期）， 社会科学文献出版社， 2018， 第15 页。

［8］ 孟兆阳： 《城市形态学视角下的世界滨水区发展模式研究》， 《城乡治理与规划改革——2014 中国城市规划年会论文集（03 城市规划历史与理论）》， 2014。

［9］ 《余杭区运河二通道工程农居安置地块选址研究》， 2018 年8 月， 内部资料。

［10］ 张如林、 卢新宇、 孙鹏、 孙伟： 《城市滨水区更新设计——以杭州江河交汇区城市设计为例》， 《现代城市研究》 2009 年第3 期。