整体性治理视角下河长制创新研究----以江苏省为例

阚 琳

(河海大学公共管理学院，南京 211100)

自2007年太湖蓝藻事件爆发后河长制在江苏省无锡市初步构建，到全国各省市县相继出台关于落实河长制政策的意见，再到2016年12月底国务院办公厅印发《关于全面推行河长制的意见》，不少地区在河长制实施中取得了明显成效。然而，随着河长制在全国的进一步推进，许多问题也在实践过程中显现。自从党的十九大将生态文明建设提高到前所未有的高度并对河长制工作提出了新的更高的要求后，如何创新河长制以深化河长制改革成了有效落实河长制的关键。本文引入西方整体性治理理论，以求透彻分析我国河长制目前在实践中存在的碎片化问题并寻求创新突破口与问题破解之道。

1 整体性治理视角下河长制创新研究的理论阐述

整体性治理理论产生于20世纪90年代中后期的英国，以新公共管理的衰微与数字时代的来临为背景。整体性治理着眼于政府内部机构和部门的整体性运作，以解决公民需求问题为导向，主张通过治理层级、治理功能和公私关系方面的重新整合与协调，运用现代信息技术解决政府改革中存在的碎片化问题。信任、信息系统、责任感和预算是实现整体性治理重要的功能性因素[1]。

河长制，即由各级党政主要负责人担任“河长”，负责辖区内河流的综合治理。从制度本身看，河长制最初是地方政府水污染危机治理的产物，在全国范围推广后上升为国家举措，成为我国破解九龙治水困境的重要制度保障。从实施对象看，河长制所治理的河流属于社会公共事务范畴，在本质上是一种公共资源，其所有权由全体社会成员共同享有，加强河流治理是为了实现社会公共利益。从实施体制看，河长制是政府主导型的行政领导责任制，让地方党政主要领导对水环境保护工作兜底,对河湖管理保护这项复杂的系统工程负总责，通过建立科层制组织体系、明晰治理权责尽可能避免公共事务治理过程中“公地悲剧”的发生。

从整体性治理的视角出发分析我国河长制实施现状并寻求创新路径具有重要意义，整体性治理与河长制存在较大的契合度，同时也存在差异性。

首先，从治理理念看，整体性治理强调治理要以公民的需求为导向，以实现公共利益为最终目标；河长制的创立是为了解决水资源与水环境危机，实现加强水资源保护、河湖水域岸线管理保护、水污染防治、水环境治理等目标，这些目标的实现正是为了给公众提供更好的生存环境，保障其利益。因此，2者的治理理念一致。河长制的施行必须坚持整体性治理理念，坚持问题导向，以为公民提供更好的生活环境为目标，维护整个社会的生态环境效益。

第二，从治理主体看，整体性治理一方面强调政府在公共事务治理中的中心地位，着眼于政府内部机构运作，另一方面主张公私部门的整合与协调，认为政府与社会之间应适当地开展交流合作；河长制本质上将治水的责任落实到“河长”，即各层级党政机关领导人，由他们统一领导和协调以完成治河任务，尽管河长制通过明确“河长”责任，建立科层制的管理体系可以在理想状态下避免市场失灵现象的发生，但由于科层制自身存在的弊端，以及信息获取、监督和制裁的复杂性，仅靠政府主导的治理模式在实践中常会遭遇效率低下、成本高昂、信息不足等困难，使治理的有效性大打折扣，因此实现河流有效治理应按整体性治理主体多元化的要求，在坚持政府主导的体制下加强与社会和市场的沟通协作，形成政府、企业、社会的治河合力。

第三，从治理结构看，整体性治理主张重新整合政府不同层级、部门以及区域，实行组织重建与大部门式治理，建立网状式的组织结构；河长制纵向建立了省、市、县、乡4级河长体系，横向组建了河长办公室并促进各部门协同治河，一定程度上解决了原先“九龙治水”的困境。然而，从横纵向治理模式强度上来看，河长制属于较强的纵向模式及弱横向模式。在纵向方面，河长制的确较为有效地整合了政府各层级，划分各级政府职权，明确各级政府责任，但河长制在横向尤其是跨区域治水方面尚未进行有效整合，未实现上下游、左右岸的协同治理，纵向层级与横向部门间也缺乏合作机制。因此，河长制的推进与完善务必遵循整体性治理结构整合的原则，进一步加强政府横纵向治理的整合与协调。

第四，从治理手段看，整体性治理建立在信息技术发展的背景之上，提倡构建统一的信息系统以实现治理的有效性；河长制提出构建河长制信息化管理平台，通过运用大数据技术，加强对河道的实时监控。但是河长制目前还未正式将信息管理平台建设纳入重点实施的目标框架中，各地区政府目前仍各自研发信息管理平台，尚未对建立的河长制信息系统进行整合和统一，因此，河长制的创新应当借助并运用整体性治理手段，将互联网与河长制相融合，系统地构建“互联网+河长制”治河新模式。

2 整体性治理视角下河长制创新实践分析

本文之所以选取江苏省为实证案例进行研究，是因为：首先，作为全国最早推行河长制的省份，江苏已经有10 a多的河长制实践经验；其次，近些年江苏在河长制深化改革方面出台了一些新政策、探索出一些新模式，对全国其他省份而言具有可借鉴性。江苏地处长江、淮河下游，东濒黄海，是长江三角洲地区的重要组成部分。从2008年开始实行河长制以来，江苏省内河流水质有了明显改善，改善情况见图1。自2016年底中央作出全面推行河长制的决策部署后，江苏省委省政府积极响应并部署落实全面建立河长制的各项任务，在许多方面进行了创新实践，并取得较大成效。

图1 江苏省地表水环境质量逐年变化情况Fig.1 Annual change of surface water environmental quality in Jiangsu Province

2.1 多元主体共治，构建社会化监督管理体系

促进政府与社会的共建共享共治是我国推动河长制改革、实现河长制工作机制创新的必然选择。在河长的挑选上，江苏除了规定由各级党政机关领导人担当各级河长以外，还要求各地结合地域水域特点，设立民间河长，并由专业机构如生态环境保护协会对民间河长进行培训。在实际运作中，江苏允许并鼓励将一些管理项目进行公开招标与选择。在监督考核方面，江苏除了要求各层级政府部门将河长名单等相关信息对外公布以外，还规定县级以上政府要建立公众参与信息平台，聘请专业组织、第3方评估机构、社会公众对河长的履职情况进行监督和评价，鼓励有环保意识的居民作为志愿者参加河湖巡逻、监督治理、节水宣传等活动。

2.2 完善河长制组织架构，细化治理任务

组织结构的完善是河长制得以有效落实的关键。在治理层级方面，江苏创新实现了五联共治，建立起省、市、县、乡、村5级河长体系，实现了全省水体全覆盖。另外，江苏还推出“河长+警长”机制，实现河长与警长的一比一选配，形成严厉打击涉河湖违法行为合力。在治理部门方面，江苏实行省、市、县、乡4级河长办实体运作，省河长办从省河长制工作领导小组相关成员单位抽调人员，组建了综合组、业务组、督察考核组3个内设机构，进行集中办公、实体运作[2]。在治理任务方面，江苏发布了《江苏省生态河湖行动计划(2017-2020年)》，在基本的6大任务基础上增加推进河湖长效管护和提升河湖综合功能2项任务，并将8大任务细化分解、逐级下达。

2.3 健全河长制联防联控机制，推动流域协作

健全河长制联防联控机制不仅有利于实现河流上下游、左右岸的协调治理，而且有利于降低成本，提高绩效。首先，在联防联控机制上，江苏率先实行了“一河一档”、“一河一策”，明确河湖治理的4大清单，尝试打造“一地一策”“一城一策”样本，形成跨区域河流水污染防治、水生态修复上下联动、左右互动、齐抓共管的强大合力。第二，在流域协作方面，江苏着力构建省内跨区域河流的合作共治机制和平台，以太湖流域为例，江苏建立了环太湖城市水利工作联席会议制度，并与环保部华东环境保护督查中心签署联合工作协议[2]。此外，江苏还通过参加河长制经验推广交流会借鉴先进技术和做法，为跨地区河流治理提供了合作机会。

2.4 构建河长制信息管理平台，加强宣传引导

充分利用先进信息技术，实现互联网与河长制的融合是创新河长制的重点。江苏目前虽尚未在全省范围内正式建立起河长制信息管理平台，但在部分城市，如常州、苏州等地，已开始试点建立综合信息管理平台，开启“掌上治水”新模式，实现任务分发、办理、分析评价的全流程管理。有些地区采用先进的生态感知技术，如苏州吴江利用深海感知技术搭建起了水生态感知网，盐城、巢湖市局部地区采用无人机巡河，进行低空拉网式全方位排查。此外，江苏在多个主流媒体开设了“河长谈治河”、“河长在行动”等专题，通过新兴媒体普及河道知识，宣传工作成效，同时发挥媒体监督作用，曝光违法行为，促进问题解决。

3 整体性治理视角下河长制创新实践面临的碎片化困境

河长制作为我国河湖治理的制度创新的确提升了我国跨域水环境治理的能力。然而，就体制而言，河长制是政府主导的行政领导责任制，就模式而言，河长制是一种权威治理的路径依赖，即较强的纵向机制和弱横向机制，缺乏横向整合协调。随着河长制的深入发展，再加上外部环境的不断变化，这种权威式治理最终必将使得河长制实践突显碎片化困境。碎片化困境分析框架见图2。

图2 河长制创新碎片化困境分析框架Fig.2 Framework for the analysis of the fragmentation of the River Chief system

3.1 社会公众参与碎片化

虽然河长制尝试将河道的管护、清理等工作外包给私人部门实施并鼓励社会参与，但总体来说未取得明显成果，社会公众参与呈现碎片化现象。

首先，参与意识碎片化。尽管江苏力图提高公众参与河流治理的积极性，但调查显示，江苏某些地区仍然存在企业利用夜间偷排漏排，沿河农户向水体、河坡倾倒生活垃圾的现象，且在受访者中了解河长制的居民不足半数[3]。第二，参与主体碎片化。尽管江苏对河长的任命不再局限于政府内部，开始任命民间河长，但是这种任命还未在全省范围内推广，且民间河长的法律地位、职能权限未得到明确规定与保障；另外，官方河长与民间河长之间缺乏互动，彼此间沟通交流机制未正式确立，这就导致虽然河长的任命范围扩大，但他们仍各自行事。第三，参与路径碎片化。在江苏，系统完整的社会公众参与机制尚未形成。河长制实践中的公众主要是对河长制实施效果进行监督，而在政策制定、政策执行及绩效考核方面缺少话语权。

3.2 治理权责碎片化

尽管江苏落实了5级河长体系，明确了由各级党政机关负责人担当河长，统筹完成各项治水任务，但我国自上而下的行政管理体制造成的职责同构现象导致了治理权责的碎片化。

首先，治理主体间权力分配不均衡。从社会参与的角度看，虽然江苏规定了由官方河长与民间河长共同治水，但民间河长只是担任官方河长的助手，2者实际掌握的权力差别巨大。第二，治理部门间责任划分不合理。江苏13个市的河长办中有6个市的河长办主任由市政府分管副市长担任，其他人员都是从水资源行政主管部门和相关业务单位抽调而来，因此河长制其实更多地是将治理河流的责任“发包”给各层级核心党政领导，而对环保、水利等水资源管理部门的职责的影响甚微。第三，治理组织权责不对等。江苏河长制已经发展成五级网络，但河长并非行政序列中的职位，只是在行政科层体制基础上衍生出来一套组织体系，随着跨域公共事务的增多，如果继续增设“路长”“林长”等组织网络，势必会造成组织权责难以明晰的问题，也可能导致整个组织形态的混乱[4]。

3.3 协同合作机制碎片化

不同治理主体间协同合作机制的构建及其有效性是决定河长制能否长效落实的关键。以江苏为例，虽然江苏明确规定要坚持部门联动、因河施策，但是并未建立系统的协同合作机制，合作效果并不明显。

首先，不同治理层级间和治理部门间缺乏信任。虽然江苏通过构建5级河长体系与完善河长办公室人员构成一定程度上实现了河长制治理层级与治理部门的整合，但是由于层级行政壁垒和部门利益逻辑的存在，治理主体间未能形成合力。其次，治理区域之间缺乏协作。江苏对于跨区域河流的整治如何具体开展，跨区域河流涉及的不同省份、不同城市、不同地区间如何进行治水的制度性统筹安排与合作，尚未明确规定。尽管江浙沪地区正在探索“河长制”治水跨区域联动，但在信息沟通、民主协商、决策通报、合作激励机制等方面的建设较为滞后，且由于各省市的行政条块分割、治理权限边界模糊、“邻僻效应”等风险，合作协调机制易出现失灵[5]。

3.4 治理信息碎片化

随着大数据的不断发展，“互联网+河长制”是河长制创新的必然选择，但目前我国大部分地区尚未正式将“互联网+河长制”建设列入河长制实施任务。

以江苏为例，首先，河长制综合信息管理网站的建设碎片化。各地区、政府各层级都有各自的河长制网站，每一个平台网站的建设与运营都需要耗费大量的资源，并且包括时间成本。第二，将互联网与河长制融合的经验与技术碎片化。由于各地区、政府各部门由于缺乏沟通交流，“互联网+河长制”的经验难以得到推广，其他地区和部门需要花费时间和资金探索，不仅增加了成本，而且不利于合作治理。第三，河长制反馈信息碎片化。政府发布的反馈信息没有进行归纳整合，有些考核信息甚至不对外公开，信息不对称导致外界难以快速获得全面信息，从而无法实现对河流治理进行实时有效的监控；跨域治理主体也会因为各地信息发布存在时间差、信息发布的内容不完全无法对河流实施及时综合的治理。

4 整体性治理视角下河长制创新路径

借鉴江苏在河长制推行中的创新实践，针对江苏及全国其他地区在河长制深入发展和深化改革中存在的碎片化困境，本文借鉴整体性治理理论内涵，提出建立信任机制、健全整合机制、构建协调机制及开发综合信息管理系统解决碎片化问题，推进河长制创新。创新路径分析框架见图3。

图3 整体性治理视角下河长制创新路径分析Fig.3 Analysis of the innovation path of River Chief system from the perspective of holistic governance

4.1 建立信任机制，推动公众参与

信任是实现合作治理的前提。整体性治理认为，建立组织之间的信任是实现整体性治理的一种关键性整合，“在成员间建立组成相互合作和信任的积极的组织间关系是重要的”[6]。因此，政府要想推动社会参与，就必须与公众间彼此理解与认同，构建信任机制。

首先，应以公民需求为导向，树立并宣传共同利益观。河长制实施的最终目的是为公民提供自然和谐的生活环境，政府在推行河长制的过程中应明确这一理念，借助媒体、舆论宣传，促进社会公众对河长制的认同，打破公众参与河长制的观念壁垒。其次，充分放权并畅通沟通渠道。政府应更多地赋权于公众担当河长参与河流治理，明晰他们的权责利，官方河长应及时掌握民间河长的工作情况，采用面对面交流、视频会议等方式增进2者间的互动，打破公众参与河长制的权力壁垒。第三，开放社会公众参与路径。公民除了对河流治理效果进行考察监督以外，还应充分参与河长制决策的制定与执行、河长行为的考核。政府应提供座谈会、听证会、民意调查等多元化的公众参与方式[7]，在河长制考核中加入公众满意度指标，打破公众参与河长制的路径壁垒。

4.2 健全整合机制，形成网络化的组织结构

整合是整体性治理的核心概念之一，是解决碎片化问题的关键。整体性治理要求政府必须形成网络化的组织基础，即贯穿纵横、联系内外的联动机制，这样不仅各个组织以及组织内各部门能从全局出发，以结果为导向达成行动上的一致，而且能及时回应公众关切，有效解决民众关心的问题[8]。

网络化的组织结构要求政府对纵向管理层级和横向管理部门进行整合，完善他们的机构设置和人员组成，合理配置治理资源。首先，对管理层级进行整合。各地区政府应推广并完善河长制省、市、县、乡、村5级治理体系，明确各级河长的法律地位，细化各级政府的治河任务，完善监督考核评价方法。其次，对管理部门进行整合。各级政府应按职责分工，推动各部门各司其职、各尽其责。完善河长办公室配置，河长办组成人员应涵盖各个涉水部门，可探索建立河长办主任轮职制，提高各部门治水的责任感。再次，加强治理层级与部门间的互动交流。应建立信息共享机制、健全问题处置工作机制，及时发现河流治理中存在的问题，并针对问题采取有效的治理措施，降低决策与执行成本，提高办事效率。

4.3 构建协调机制，促进多元主体协同合作

协调是整体性治理的核心概念之一，整体性治理认为协调是指政府机构间为发展联合性和整体性工作，联合信息系统、机构间对话、共同规划和决策过程[9]。强化河长制多元主体间的协调，应从多元主体间理念与利益的协调出发。

首先，树立合作共赢的理念。多元主体应寻求利益结合点，协调不同利益主体之间的关系，形成一致目标。从治理部门看，水行政主管部门要主动下放权力，为其他部门参与河长制实施提供合作基础与平台[10]；从治理层级看，上级政府应赋予下级政府充分的治理自主权，构建以信任为基础的协商机制；从治理区域看，不同地区间应培育共同文化，打破行政区界限，实现优势互补。其次，完善利益分享与补偿机制。一方面，省政府应根据各地实际情况完善对流域内各行政区的财政转移支付；另一方面，省内不同治理主体间应确定利益分享办法，通过调整利益各方生态及其经济利益的分配关系，由合作中生态受益方或经济实力强的地方政府向生态受损方或经济实力相对弱的地方政府予以补偿，从而解决上游地区对下游地区、开发地区对保护地区、受益地区对受损地区的利益补偿问题[11]。

4.4 开发综合信息管理系统，推进网络平台建设

整体性治理认为整体政府和整体性治理改革需要以数字技术为支撑，通过综合运用现代信息通讯技术，整合并简化政府的行政过程，从而提高政府的办事效率[12]。在大数据时代，河长制创新应充分利用互联网技术，建立综合信息数据库，搭建网络治理平台。

首先，政府应制定河长制信息化方案，根据河道网格化管理思想进行分级管理，统筹全省所有河流的基本情况、各级河长的身份信息及其负责河流的治理现状、各部门的治理任务、河道监测数据、监控视频等，分别建立面向各级领导、工作人员和社会公众的综合信息管理系统，见图4。其次，搭建网络平台，提供互相学习的机会。建立信息、资源共享平台，规定政府将先进的河流治理经验进行实时共享，定期举办各地区、各部门的技术交流与经验分享会，促进各地区、各部门之间关于河长制先进治理经验与治理技术的交流。最后，建立并完善信息反馈机制。政府应完整、全面地公开河流治理信息与考核结果，畅通建议反映渠道，加强信息收集与处理能力，从而消除跨域水环境信息共享的能力障碍。

图4 河长制综合管理信息系统Fig.4 Comprehensive management information system for River Chief System