环境公益诉讼的民刑交叉程序法律问题研究——以检察机关提起环境刑事附带民事公益诉讼为例

林鹏程

（广东省揭阳市中级人民法院，广东揭阳，522000）

党的十九大报告提出要“加快生态文明体制改革”、“着力解决突出环境问题”、“加大生态系统保护力度”、“改革生态环境监管体制”，以文件之规定为环保制度之顶层设计，催生了环境刑事附带民事公益诉讼。2018年2月，两高联合出台《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（简称两高《解释》），明确了人民检察院可以对破坏生态环境和资源保护的犯罪行为一并提起附带民事公益诉讼。至此，环境刑事附带民事公益诉讼法律依据逐步明确，在举国上下也不断得到实践与运用，但这种新型的诉讼模式，不能简单等同于“刑事附带民事诉讼”与“环境民事公益诉讼”基础程序的“1+1”，而集“复合、公益、效率、衔接、特殊”的程序价值于一体，是对传统诉讼程序的挑战，也是对程序法的强有力补充。本文以检察机关提起环境刑事附带民事公益诉讼为例，研究我国环境公益诉讼的民刑交叉程序问题，以期为我国的相关诉讼程序改革提供可行的分析视阀,一是分析环境刑事附带民事公益诉讼的程序价值，通过实践、程序、实体价值，认为探索该项程序单列设置具有必要性。二是探究先行模式下的程序与环境刑事附带民事公益诉讼的差异性，提出对不适用的程序法部分进行适当改革，以充分发挥程序的价值。三是研究环境刑事附带民事公益诉讼的程序运用困境，通过分析原因，提出亟待解决的困境难点。四是以程序改良为本位，提出刑事附带民事公益诉讼应当兼顾程序设置的基本原则，在管辖权、诉讼模式、诉讼程序、证据规则等实现衔接，并充分发挥制度优势。

一、缘起：环境公益诉讼的民刑交叉程序的现实状况

环境公益诉讼的民刑交叉问题由来已久，其需要配备一道不同于传统程序规则的程序，由此催生程序法改革的一种趋势。

（一）水到渠成：环境公益诉讼民刑交叉程序的产生背景

公益诉讼是在围绕公共利益产生纠纷的基础上形成的诉讼，而环境公益诉讼是为了保护社会公共利益或者说是全人类的共同利益，是对传统环境诉讼不足的一种补充和完善[1]。随着生态环境污染的恶化，众多公共利益受侵，以环境污染纠纷案件涉及学科的综合性、侵权的多样性与保护受益者的广泛性，常易诱发民刑交叉的问题。一方面，犯罪嫌疑人涉嫌破坏环境资源保护罪，被检察机关以“公诉人”身份依据《刑法》第338条至346条追究相应的刑事责任；另一方面，犯罪嫌疑人的行为也极有可能对国家财产、集体财产、公众利益造成巨大损失，符合《民事诉讼法》第55条提及的“对污染环境等损害社会公共利益的行为”，依法需要承担民事赔偿责任，检察机关可以“公益诉讼原告人”一并提起民事公益诉讼。对此，我国《刑事诉讼法》也早已为环境公益诉讼可能涉及的民刑交叉程序埋下伏笔，其中第101条赋予检察机关可以在国家财产、集体财产遭受损失提起公诉时，提起附带民事诉讼。伴随着近年来多地省级单位对民事公益诉讼的试点、加上《民事诉讼法》的不断修订、两高司法解释的出台，环境公益诉讼的民刑交叉程序模式下的环境刑事附带民事公益诉讼逐步跃然法治的轨道上，并对传统的刑事、民事程序带来挑战。

（二）山重水复：环境公益诉讼民刑交叉程序的设置困惑

刑事公益诉讼是不同于刑事公诉、自诉的一种独立的诉讼形式，在诉讼目的、提起主体、提起方式等方面都有其独特之处[2]。环境公益诉讼所产生的民刑交叉程序是否有独立设置的必要，值得司法实践进一步探讨。环境刑事附带民事公益诉讼作为环境公益诉讼民刑交叉程序的主要代表，其与传统公益性附带民事诉讼相比，虽都可由检察机关提起，二者也存在部分交叉，但在案件范围、诉讼条件、诉讼目的等方面存在差异[3]。案件范围方面，两高《解释》界定的环境刑事附带民事公益诉讼的案件范围是因犯罪嫌疑人破坏生态环境和资源保护，而《刑事诉讼法》界定的传统公益性附带民事诉讼的案件范围是因犯罪嫌疑人致使国家、集体财产的损失；诉讼条件方面，前者提起的目的是保护社会公共利益，请求的事项包括环境修复、赔偿损失、不作为等，而后者的目的是保护国家和集体财产，请求的事项是赔偿损失。但环境刑事附带民事公益诉讼似乎又与人民检察院提起的刑事附带民事诉讼制度的法理存在一些共同性[4]。环境公益诉讼所提民刑交叉程序似乎又无独立设置的必要①有学者认为人民检察院提起的刑事附带民事诉讼制度已能解决环境公益诉讼的公共利益救济，没有必要设置刑事附带民事公益诉讼，以免导致制度剩余和不相容的问题出现。。值得深究的是，环境刑事附带民事公益诉讼并不只是“刑事附带民事诉讼”与“环境民事公益诉讼”的普通相加，在证据认定、程序运用、法律适用衔接上等截然不同。

（三）柳暗花明：环境公益诉讼民刑交叉程序的改革必然

环境公益诉讼民刑交叉程序涉及到刑事程序与民事程序是否要分开审理、分开认定的问题。以传统的诉讼程序进行分开认定，无疑将加大司法成本、降低办案效率、而且存有涉案财产被转移的风险等。环境公益诉讼民刑交叉程序是存在必要，也是传统诉讼程序的改革所趋。将生态环境污染公益诉讼案件的刑事与民事部分集中于一家法院进行认定并审判足以实现更优的诉讼价值，包括能助于案件事实认定、以刑事认定促和解、预防犯罪嫌疑人转移涉案财产等[5]。同时，检察机关在环境公益诉讼中的补充性与辅助性角色，会在行使“公诉人”身份的监督角色下矫正较为被动的办案格局[6]。通过运用环境公益诉讼民刑交叉程序，两高《解释》推出的环境刑事附带民事公益诉讼为契机，不断改革现有程序障碍，逐步凸显节约司法资源、提高诉讼效率的价值本位。

二、探索：检察机关提起环境刑事附带民事公益诉讼程序的正当性与必要性

由检察机关提起环境刑事附带民事公益诉讼程序，是解决环境公益诉讼的民刑交叉问题的一种有效途径，其具有实践上、程序上、价值上的正当性与必然性[7]。

（一）经验之鉴：各地法院实践取得突破

随着2018年两高《解释》的颁布实施，由检察机关提起环境刑事附带民事公益诉讼逐渐从理论界“空谈理论”到司法实务的“付诸实践”，各地逐步实现环境刑事附带民事公益诉讼案件的“零的突破”，根据“中国裁判文书网”的数据显示，2018年3月至2019年上半年，全国各地法院以环境刑事附带民事公益诉讼程序判决的案件共计196件，多数案件取得良好的法律效果和社会效果，实现了民事公益诉讼与刑事诉讼的互补与衔接，部分典型案例在查明事实、证据采集、刑法认定、法院判决、环境修复等取得较好的示范作用。在不断实践中，检察机关也不断发挥环境刑事公益诉讼的主力军作用，通过刑事、民事的程序功能合力，在保护国家、集体利益；简化诉讼程序；节约司法成本等方面获得较好的实践意义。此外，也通过“以刑事责任促履行民事责任”效应，通过刑事责任与民事责任的合力追责，一方面对被告人与全社会形成震慑作用，另一方面，也通过刑事责任与民事责任的平衡，通过刑罚从轻促进被告人积极促成民事公益诉讼部分的和解，并实际履行生效判决的法律义务。

（二）程序正当：诉讼法的程序价值

司法活动本身不产生社会财富，相反会消耗社会资源。作为一道程序本身一定是经过合理设计，方能体现公平正义目标，并尽最大可能减少司法活动所消耗的社会资源[8]。由检察机关提起环境刑事附带民事公益诉讼程序，一是在诉讼程序上历练司法效益的考量，实现司法资源的最大“功率”，一方面，集刑事“公诉人”与“公益诉讼原告人”为一角色的检察机关不需要重复取证、重复起诉，另一方面，具有管辖权的刑事法院也不需要审判环节重复运用司法资源，民、刑一起审，更能体现程序的公平正义；二是在证据链条上实现全面性与互通性，通过刑、民的证据规则互补，减少举证的压力。三是在诉讼程序权利上充分保障被告人权利。环境刑事附带民事公益诉讼以刑事程序为主，民事程序为辅，而刑事程序不存在缺席判决，意味着被告人更能实现法庭赋予的答辩权利。此外，通过衡量犯罪破坏的社会关系与环境修复、赔偿的公共利益，刑事程序会考虑宽严相济的刑事政策，实现刑、民两道程序的公平、正义价值。

（三）不可或缺：实体法的理论价值

刑事附带民事公益诉讼是刑事附带民事诉讼和民事公益诉讼两种不同性质诉讼的衔接，该项制度的正当性与可行性具备了两种程序的双重理论基础，同时也是检察机关由传统单一的刑事侦查、犯罪指控逐步向实施监督权与维护公共利益的职能方位转变，具有实体法理论价值[9]。作为环境刑事公益诉讼的被告人不仅侵犯了刑法上的保护环境资源法益，而且也侵犯了社会公共利益，如果只惩罚公法上的违法行为，无疑导致社会公共利益无法得到维护。而将刑、民两道程序分开审理，刑事程序一般优先进行，而再以民事程序起诉公益诉讼，难以实现被告人履行好环境民事责任。以环境刑事犯罪侵害法益的严重性、地方环境保护部门对环境保护的滞后性、地方支柱产业的地方保护性，再加上环境民事公益诉讼的制度漏洞，现行法律仍无法充分发挥环境公益诉讼的实体法理论价值，而检察机关提起环境刑事附带民事公益诉讼程序将弥补这一缺憾，实现预防、严惩环境污染犯罪的同时，构建一套正当、现实的实现环境社会公共利益的有效维护的必要途径[10]。

三、实践：检察机关提起环境刑事附带民事公益诉讼的程序问题

检察机关提起环境刑事附带民事公益诉讼作为新模式下的诉讼程序，与传统程序法的差异，加上民事公益诉讼的起步也较晚，伴随而来的程序缺点无法回避，需要进一步加以程序优化。

（一）立法迥异：管辖权之争如何权衡

环境刑事附带民事公益诉讼的民刑交叉程序涉及到民事诉讼法与刑事诉讼法对案件管辖权的规定不一致问题。从地域管辖来看，我国《刑事诉讼法》规定的有管辖权的法院是犯罪地法院，基于被告居住地更加适合管辖的法院也可以管辖。我国《民事诉讼法司法解释》则规定公益诉讼的管辖权为侵权行为地（包括侵权行为实施地和侵权结果发生地）和被告住所地法院。由此可见，两种程序在地域管辖方面存在冲突的概率较小[11]。从级别管辖方面，我国《刑事诉讼法》规定没有判处无期以上的刑事案件一般情况下在基层法院起诉；而《民事诉讼法解释》确立的是“中级人民法院管辖为主，法律另有例外规定为辅”，同时，《最高人民法官关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》也是“中级法院管辖为主，指定基层法院管辖为辅”，这就会导致两种程序管辖权不一的问题。从协议管辖方面，刑事诉讼程序不存在协议管辖情形，作为环境民事公益诉讼涉及到合同纠纷与财产争议的，依然可以适用《民事诉讼法》的协议管辖规定。由此，两道诉讼程序常会产生管辖权之争问题。

（二）模式局限：两诉讼模式如何适用

目前，检察机关提起环境刑事附带民事公益诉讼等民刑交叉案件没有就同一法律事实引发的民事责任与刑事责任如何适用诉讼模式进行规定。以同一生态环境污染事实引发的竞合型民刑交叉案件，司法实务中以采取“先刑后民”的做法成为常规的程序惯例[5]。但将所有的环境刑事附带民事案件都适用单一的诉讼模式，会产生程序上的缺漏：一方面，刑事程序虽审理期限短，但前期的准备工作比较长，对于部分有财产可供执行的案件如果没有及时运用民事财产保全制度，将易导致被告人转移涉案财产可能。另一方面，由于刑事案件没有缺席判决，对于犯罪嫌疑人没有抓获归案，民事部分的程序内容只能受阻，等待刑事程序的启动抑或独立以民事公益诉讼程序审理，未能发挥环境刑事附带民事公益诉讼功能价值，是否允许特定条件下的“先民后刑”诉讼模式值得探讨。

（三）程序不一：两程序不同如何协调

我国《刑事诉讼法》第101条规定的传统公益性附带民事诉讼是以国家、集体财产遭受损失为范围，而两高《解释》第20条的检察机关提起环境刑事附带民事公益诉讼是以社会公共利益为范围。两种不同的程序在法律适用上存有交叉，但也存有疏漏，以国家、集体财产遭受损失的标准未有具体法律规定，实践中以单独破坏环境资源却未损及社会公共利益但致国家资源流失者，是否也以参照环境刑事附带民事公益诉讼的理念启动相应程序，值得进一步协调完善[12]。此外，两高《解释》第13条对民事公益诉讼规定了诉前公告程序，但对检察机关提起环境刑事附带民事公益诉讼是否也适用诉前公告程序没有明文规定，是否也参照传统公益性附带民事诉讼的做法，值得在程序上做好协调一致的考虑。

（四）标准差异：两证据规则如何协同

检察机关提起环境刑事附带民事公益诉讼涉及民事程序与刑事程序的两套证据规则，在认定标准、如何搜集等存在侧重点的不同，刑事程序搜集的证据不能完全适用于附带民事公益诉讼的程序部分的举证，以环境污染行为导致的社会利益的损害需要形成专业、紧密的证据链，涉及侵权事实、损害结果、鉴定结论等都为环境刑事附带民事公益诉讼的立案、公诉、审判各个环节的举证提出挑战。检察机关对环境民事公益诉讼的调查取证是否具有强制性没有在立法上进行明确，加上两高《解释》仍未就如何调查取证提供保障机制与操作程序，致使检察机关单独以环境公益诉讼之名进行取证往往被有关部门基于地方保护主义而取证困难。实践中，实现两种证据规则的相互协调与取证能力的优势互补，无疑将成为促进两套程序“一并审”的最大助推力。

四、发展：检察机关提起环境刑事附带民事公益诉讼的民刑交叉程序完善

检察机关提起环境刑事附带民事公益诉讼司法实务是适应当前我国社会经济发展阶段的一大司法改革，随着我国民刑交叉程序法的不断完善与环境公益诉讼的制度搭建，检察机关维护社会公共利益的角色将更加侧重监督者、引导者、协调者等作用，构建社会公共利益保护联动机制[13]。

（一）环境刑事附带民事公益诉讼的民刑交叉应遵循的程序原则

在基本程序原则的把握上，检察机关提起环境刑事附带民事诉讼应当注重维护环境公益的原则，以社会公共利益作为重要抓手；基于有限救济为原则，着力将诉讼资源集中、高效运转，注重诉讼主体的有序分工，避免一案多诉；发挥多种角色参与诉讼原则，依法按照法律赋予的公诉人、公益诉讼原告人、公共利益维护者、把“权力关进制度笼子”的监督者等多种角色，解决好环境刑事附带民事公益诉讼的民刑交叉问题[14]。

在程序的设置基本原则把握上，检察机关提起环境刑事附带民事公益诉讼应当：其一，兼顾程序的特殊性与安定性，既要考虑程序设置的特殊性元素，也要充分保障程序法的整体规则、制度的基本稳定；其二，立足公益性的程序本位，公益诉讼的核心是“公益”，目的是保护国家利益和社会公共利益，这是程序设置不可逾越的红线；其三，确保谦抑性原则②这种“被动性”是基于启动程序而言，而检察机关作为公益诉讼原告人角色，其在国家利益与社会公共利益处于受侵害状态，其履行职责是具备主动性的。，司法中的谦抑性原则可在某种程度上理解为必要性，只有无法替代时候，检察机关才能提起环境刑事附带民事公益诉讼，履行好司法救济的最后一扇门作用[15]。

（二）环境刑事附带民事公益诉讼的民刑交叉程序优化

在权衡好民刑交叉的管辖权方面，以检察机关提起环境刑事附带民事公益诉讼的民刑交叉程序，需要实现管辖权由同一法院管辖。其一，在地域管辖方面，《刑法》规定的“犯罪所在地”管辖法院比较宽泛，包括犯罪预备、犯罪实行、犯罪结果等环节涉及的地方法院，而《民事诉讼法》规定的管辖法院为侵权行为地和被告住所地，包括侵权实施地与侵权结果发生地，两者存有交叉，也存有不重合的情况，建议两高可以继续出台相关司法解释，就环境刑事附带民事公益诉讼的民刑交叉地域管辖权问题做统一规定。其二，在级别管辖方面，要充分发挥《最高人民法院关于执行＜刑事诉讼法＞若干问题的解释》赋予法院的指定管辖，采取逐一申报制度，将涉及环境污染的公益诉讼并入刑事案件的管辖法院刑事案件中。其三，鉴于环境污染的影响区域、跨区域、社会公共利益的广泛性，在时机成熟的情况下，探索跨区域环境刑事附带民事公益诉讼模式，实现区域的环境污染共治，以更好地实现管辖权发挥制度优势。

在因案巧用变通两诉讼模式方面，检察机关提起环境刑事附带民事公益诉讼的民刑交叉程序涉及到两种程序启动前后的问题，单一的“先刑后民”难以全方位保护社会公共利益，可因案而定，巧用“民刑并举”的诉讼模式为主，“先刑后民”、“先民后刑”的诉讼模式为辅的方式，一方面，附带民事公益诉讼的审理并不一定要以刑事审判部分作为前提依据，两者只有后期的裁判结果具有参考作用，而前提的准备工作互不依赖，可根据案件不同分别运转程序；另一方面，在犯罪嫌疑人没有捉拿归案，而检察机关已经掌握了刑事犯罪事实的情况下，可以适用“先民后刑”的诉讼模式，一来民事程序部分可为刑事部分提供证据辅助，二来可以适用缺席判决制度，以较快方式保护社会公共利益，实现司法公正与司法效率。

在充分协调两种不同的程序方面，基于两种诉讼程序的不同，可以进一步完善、协调两者在法律适用、依据、诉讼范围的同一性，细化环境刑事公益诉讼的可以提起附带民事案件类型的情形，明确社会公共利益的范围，将《刑事诉讼法》第101条规定的国家、集体财产遭受损失但没有明确的社会公共利益损害的部分类型案件纳入到两高《解释》第20条的范围，弥补程序的空白。同时，进一步明晰两高《解释》第13条对民事公益诉讼规定的诉前公告程序适用的范围，根据前文所述的“谦抑性原则”，诉前公告程序应当也适用于环境刑事附带民事公益诉讼的范围，而庭前公告期30天无疑将影响到刑事部分程序的审理效率，对此，建议庭前公告期适当缩短，或者庭前公告期的公告时间前置到立案当日，部分案件可优先审理刑事程序部分[16]。

在实现两种证据规则的协作方面，由于刑事程序证据规则与民事程序规则存在不同，且民事程序的取证能力往往弱于刑事程序的侦查能力。因此，要尽快完善环境刑事附带民事公益诉讼的程序性与实体性相关规定，充分利用刑、民两道程序取得的证据的转化率，加强检察机关在附带民事公益诉讼部分的调查核实权，建议由检察机关的内部侦查监督、公诉、民事检查部门或公益诉讼办案组的联动协作，通过证据链的信息共享、线索移送、协同配合等，打破信息壁垒，搭建与行政机关工作平台相匹配的大数据平台，以提高证据的举证能力。同时，进一步细化环境刑事附带民事公益诉讼两种程序的证据证明规则，尤其是认定社会公共利益遭受损失的证明要件、举证责任、因果关系等，与刑事程序的证据也进一步做好对接，以实现两种证据充分协作。

五、结论

随着我国生态文明建设的进程不断前进，环境公益诉讼的民刑交叉问题将逐步凸显，诉讼程序顺应司法改革的步伐将是时代要求，也是新法优于旧法，新理念淘汰落后旧理念的改革要求。以检察机关提起环境刑事附带民事诉讼为出发点，不断完善将环境污染的刑事程序与民事程序一并审的司法正义与效率，秉承基本的程序原则，两种程序以内外有别，主次有分，以异曲同工、求同存异、与时俱进的姿态，发挥综合诉讼机制的价值效应，实现环境公益诉讼与刑事诉讼齐飞共进，两种诉讼程序优势互补。