少数民族地区公益社会组织的发展研究

刘慧敏 朱冬香, 商云龙 包冠东

（1.北京交通大学，北京 100044；2.北京化工大学，北京 100029；3.北京理工大学，北京 100081）

为了准确掌握少数民族地区公益社会组织的问题与发展情况，本课题组划分为十个小组，每小组一人，对少数民族聚居地进行问卷调查，小组分别对内蒙古自治区、云南、西藏自治区、青海、新疆维吾尔自治区、宁波等少数民族地区，进行了相关的调查问卷和实际的调研。在实践调查的过程中，课题小组人员深入由省（自治区）到市，再到县，乡地区进行实际调查，接触到的部门和社会组织500余个，在此次调查中，以公益社会组织为重要的选择对象，与此同时，调查了一些官办或政府支持的社会组织。

一、少数民族地区公益社会组织的现状

（一）少数民族地区公益社会组织数量较少

少数民族地区公益社会组织由于民族习俗等因素的影响，相比全国的公益社会组织来讲，发展较为缓慢，目前处于发展的起始阶段，公益社会组织发展的数量较少，发展得不够成熟，需要进一步扩宽与完善。例如：宁夏回族自治区的银川市，截止到2016年3月，据相关的统计资料显示，在民政部门正式注册的38个社会组织中，公益组织仅有8个。其中，从事基层公益社会组织仅有3 个。除此之外，青海、新疆、甘肃等少数民族地区在民政部门正式注册的社会公益组织更加少见，积极地发展少数民族地区的公益社会组织迫在眉睫。

（二）以政府扶持为依托，基层公益社会组织的发展空间有限

从公益社会组织的力量来源来划分，可以将公益性社会组织团体划分为两个方面：一方面是政府等相关部门扶持的公益性社会组织团体，另一方面是民间自发性的公益社会组织团体，两种力量的来源不同，各自的优势也不尽相同。

少数民族地区的公益性社会组织以公益性主体为中心，各个公益社会组织得到政府部门的扶持或资助，公益社会组织在少数民族地区的发展比较困难。大部分的公益性社会组织是政府机构或相关人员牵头建立的，这样一来，既有政府部门领导帮忙解决在公益道路上所遇到的困难，又有来自于政府部门的相关资金的支持，外加上基层公益组织的力量，政府、企业出资、公益社会组织出力，各方人员众志成城，才能使公益性社会组织的力量进行一步壮大。

少数民族地方，公益性的社会组织属于政府相关部门组织的机构，带有一定的行政色彩，而基层性质较强的公益性社会组织的发展受诸多因素的影响致使发展空间比较有限。例如：在西北少数民族地区一些关注与帮助偏远地区孤残儿童的公益性社会组织，扎根在流动少数民族较多的社区及村落，为少数民族地区的弱势群体进行免费的教育培训和知识讲座，例如：在兰州回民聚居的社区旁边开设流动学校，免费为少数民族地区的居民进行知识传播。

（三）民族宗教文化的影响

少数民族地区的宗教文化丰富多彩，在经济、政治、科技等各个行业中占有比较重要的地位，当然，公益社会组织在少数民族地区也相当受重视。随着近些年少数民族地区经济的发展，该地公益性社会组织力量也逐渐得到发展与繁荣，宗教文化的影响也越来越大，而这种影响对于社会组织在公益方面的发展方向既有有利的一面，同时，也存在消极不利的一面。

一方面，少数民族文化方面的宗教信仰等问题对公益性社会组织的发展有着重大影响。经小组深入调查，目前公益类话题在该地区被关注的程度不断提高，乐于助人的品质成为许多少数民族地区公益形象的代言词。随着宗教文化对公益组织的影响，公益理念在少数民族人员的心中不断被加深，人们对于公益文化发展的关注度也日益趋升。

另一方面，少数民族地区传统的宗教文化理念对于公益社会组织的发展也产生一定消极的影响，受传统宗教文化观念的制约，少数民族地区的居民更加保守，不能更好地接受来自外界的文化，更不能很好地将自身的定位从家庭一员转移到社会的一分子，将外界接触到的公益性文化知识传播给身边有需求的居民。据调查发现，信仰伊斯兰教的丈夫和妻子必须相互尊重对方的感情，丈夫负责在外面工作或参加活动，而妻子只能在家里照顾家庭，公共场合妻子一般不会抛头露面，因此回族自治区已经结婚的妇女是很少出来工作的。

据了解，少数民族地区的一些公益社会组织受到宗教文化和传统民族习俗的影响，因而很多的弱势群体对于公益社会组织的关注给予一定的排斥，使得一些基层的公益社会组织在实际运作方面显得被动。

所以，少数民族地区宗教信仰问题以及传统的风俗习惯阻碍了公益社会组织的发展，对一些想积极参与基层公益社会组织的群体产生了限制。

二、少数民族地区公益社会组织目前所面临的问题

（一）资金匮乏和人员短缺

资金的来源在公益社会组织的生存和发展过程中处于极其重要的位置。因少数民族所处的地区社会经济发展基础相对薄弱，同时政府对于公益性社会组织的项目来源和审批流程越发严格，从而促使少数民族地区的社会性公益组织很难得到各界的支持与资助，获得国外基金项目支持的困难也越来越大。在走访调查的过程中了解到，一些公益性的社会组织的资金来源存在多种形式，公益性的企业项目中资金的投入、地方性基金会及其他爱心组织的捐赠以及以个人名义捐赠为资金的主要来源，政府部门对于该类组织的支持资金数量并不多，且政府在公共服务的项目上资金的投入也相对较少。因此，多数具有公益性的社会组织在资金的储备以及支出方面面临着比较短缺的难题。更有甚者，在少数民族聚集的地区，因经济基础薄弱及相关社会保障不完善，诸多的公益性社会组织由于资金方面的匮乏而没有独立的办公场所，只能通过租用或由业务主管单位提供的方式来建立相对独立的工作场所。除此之外，在社会公益组织的收入待遇问题上也存在一定的不足之处，公益组织的相关人员为了更多人的利益保障贡献着自己的力量。然而，当这些工作人员自身的利益都得不到很好的保障时，又何以更好地为他人服务。因此，面对这种状况，组织人员流失也是难以避免的。

（二）组织内部治理问题

个别少数民族地区的各项规章制度不完善。很多组织在部门划分和职员的具体职能以及职员的成长体系没有明确的行业标准。在组织发展的未来规划方面，缺少系统性的筹划和准备。有的社会公益组织的内部分工虽然相对来讲比较明确，但是内部的流程中分工不明确，时常出现各类有效资源闲置或浪费的现象。少部分的组织内部系统章程和发展目标相对较为完善，但是却缺少较强的执行力。在最初发展阶段，大部分地区组织内部的组织管理经验相对不足，在项目申报初期策划较简单，同时，组织内部志愿者能力参差不齐，人员流动性大。

（三）发展后备能力储备不足

后续的组织储备力量是衡量一个组织是否能够长远发展的重要指标。在明确的组织发展目标和发展章程的框架之下，通过挖掘组织后续储备力量，通过深化组织内部的体制改革，发挥好储备力量在组织内部的“板凳深度”，更好地突出发挥储备力量的后续作用。总之，少数民族地区受经济及发展水平的制约，大部分公益性社会组织在实际的运行过程中对于所需要的专业知识和专业能力储备不完善，绝大多数公益性社会组织缺乏明确的组织宗旨和有效的宏观战略定位，组织内部决策管理层综合能力和管理水平普遍不高，社会组织在工作流程中对有效信息的获取和筛选程度较低，在信息的获取方式中渠道单一。社会组织的内部员工的整体素养须在实际的活动中加强锻炼，从而为组织的自我宣传奠定基础。

（四）法规不完善，监管不到位

在公益性社会组织的条例法规不够完善的情况下，社会公益性组织在少数民族地区得不到及时快捷的注册备案，我国政府对国外在华的社会组织的注册备案要求普遍较高，从而导致了境外相关的公益性社会组织在我国得不到有效而合法的身份，造成了上级主管部门无法进行及时有效的监督监管，制约了社会对公益性社会组织进行有效的外部监督和管理。

三、少数民族地区公益社会组织的发展建议

针对当前少数民族地区社会公益组织存在的问题和现状，特提出七个方面的建议。

第一，政府的治理理念要明确，并且在全国、地方性社区组织中，公益社会组织要担当一定的桥梁纽带作用。由“管理”到“治理”模式的转变，对于未来社会的发展以及经济的进步具有一定的指导作用。“治理”模式下借助市场及社会力量来解决社会问题及服务问题。实际调查研究表明，少数民族公益社会组织在日常生活和工作中发挥着积极的作用，因此，在促进当地社会建设、教育、扶贫、环境保护、妇女、儿童和灾后重建等领域，特别是在扶贫领域,政府应该明确合作扶贫的概念，采取实际帮扶的有效措施，通过参与式扶贫的模式，整合自上而下的扶贫社会组织与参与扶贫的社会力量，使公益社会组织真正成为政府的好帮手和群众的好伙伴。

第二，政府应该增加财政支持，扩大开展社会公益组织的资金比例。内容可以多样化，教育、卫生、文化、退休、社区服务、儿童保健和法律援助等方面都需有所涉及。政府需要完善规章制度，制定法律程序，并放权给公益社会组织。同时，政府在某些方面起着不可替代的主导作用，尤其是财政资金方面的支持作用以及内部与社会的监督检查作用。近些年国家提出放宽社会公益组织资金来源，只要他们不涉及社会保障组织以外的事情，政府应该积极支持民族地区的人道主义项目。

第三，加强宣传力度与加强社会监督双管齐下。西北少数民族地区的居民习惯有事情找政府，对公益社会组织并没有太多了解，甚至不知道该组织的性质与功能。因此，政府在加强公益组织建设的同时也要加大宣传的力度，增强公益社会组织在少数民族地区的影响力，使基层领袖和人民意识到该地公益社会组织的存在，以及公益社会组织的功能和意义。监督机构是任何组织都必不可少的，政府在开展社会公益组织的同时必须加强组织监督工作，内部的政府监管以及外部的社会监督都是必不可少的。社会公益组织的操作规程应公开和透明，基金组织的活动和人事变动应该在“阳光”下进行，受到公众监督

第四，改变双重体制，化繁为简。过去的双重管理体制政策使得程序繁琐，导致一些地方的公益社会组织模糊最初形成的公益理念。因此，改变双重管理体制，以进一步扩大基层公益社会组织的开展。希望这些措施可以起到对公益社会组织发展的推动作用，采取一系列措施确保当地社会组织良好发展，为该组织的发展营造优良法制环境，使得社会组织参与公益事业在民族地区可以尽快获得合法地位。

第五，完善志愿者法规，加强志愿者合法权益保护措施制。社会组织活动在很大程度上依赖于志愿者的参与和实施，大部分的工益组织的工作主要是志愿者众志成城，团结合作的结果。经调查研究后发现，一些地区公益社会组织没有积极地参与志愿者活动中，或志愿者参与公益活动中的数量和规模小而分散，公益社会组织与志愿者之间协作不够完善。此外，在少数民族地区的社会组织中，没有设置专门负责人员去管理志愿者的服务，因而该区志愿者服务管理体系不够健全，缺乏最基本的保障管理。在设计志愿者人身财产安全方面，法律法规体系以及相应的预防措施不到位，种种原因导致该地的社会组织形象受到严重影响，也在一定程度上阻碍了社会组织的正常运行。

第六，加强内部治理，强化能力建设。例如，公益社会组织应该有一个明确的组织章程，人事管理系统，明确组织发展目标和后续相关人才培养战略，志愿者管理宪章及相关金融体系。目前，组织内部治理尚需完善，针对当下公益社会组织的相关问题制定出切实可行的方案策略是亟待解决的问题。

第七，贯彻执行国家对少数民族的社会工作。加强对少数民族地区人力资源的培训，提高社会组织在少数民族群众中的地位和影响力。在提升该地多元文化共同发展的同时开展相关社会工作的指导论坛。社会工作者在思想方面应加强对少数民族工作、宗教信仰的尊重，在充分了解该地区生活条件、宗教背景，文化习俗的条件下开展相关工作。当面对不同民族的文化冲突时，要站在客观立场，以多元化视角和思维去看待问题，站在少数民族立场思考避免不必要的冲突。进而促进少数民族政治、经济、文化和社会条件的影响力，促进民族团结和统一，国家发展。

四、结语

公益性社会组织的发展在少数民族地区是发展与问题相互共存的态势。城市与农村之间的民族群众社会公共保障水平存在巨大的差距。基本公共服务、基础教育、公共卫生、社会保障等基本公共服务较落后，不平衡、不协调的问题仍然存在。在少数民族地区，受区域经济、教育和文化发展落后的影响，公共福利的建设成本和基础设施投资严重不足，场馆和设施的数量偏少，大中型公共设施缺乏、建筑面积和站点区域失衡，小城市发展建设的速度相对缓慢，系统的组织和服务显然是不同于经济发展较为发达的城市，群众服务设施的有效供给是相对稀缺的，公共文化服务发展的总体水平较低。

在一个国家的不同地区，由于不同的经济和社会发展环境的影响，在公益组织建设方面，公益文化服务方面，公益设施完善等方面与理想的条件相比存在一定的差异。为了使少数民族社区享有平等的公共服务，公益社会组织机构应理性分析和评估自然条件、地理环境、人口分布和经济发展现实，根据不同地区社会发展的重点，然后增加公共服务的输入，解决“供应短缺”和“需求增加”的矛盾，以保护群众享受基本服务作为起点，降低群众在享有公益服务过程中的不和谐因素，满足不同区域，不同民族，不同行业的多元化公益服务体系，并努力平衡基本公共文化服务，以实现政府的承诺。因此，建设少数民族地区的公共福利资源，构建和谐社会，促进公益服务科学发展，成为了提高民族整体健康的一个关键。