论少数民族语言权的行政法保护机制

张 涛

（中国政法大学 法学院，北京 100088）

“语言权” （Linguistic Human Rights）是基本人权的一种，它是每一个人公正地享受人本身所不可让渡的普遍的政治、经济、社会、文化权利的重要基准。日本学者铃木敏和将“语言权”界定为“是指自己或自己所属的语言团体，使用其所希望使用的语言，从事社会生活，不受任何人妨害的权利”[1]。 《世界语言权宣言》（Universal Declaration of Linguistic Rights）将“语言权”分为个人权利和集体权利。在我国，少数民族语言权在宪法、法律、法规等各个层级的规范中都有体现[2]。然而，在实践中，由于少数民族语言使用的环境与场域不断受到限缩，再加上相关的语言保障机制不健全，很多语言面临消失的危险，专家称中国130种语言中大部分走向濒危[3]。以往有关少数民族语言权的研究主要从社会学、政治学、语言学等角度进行，而从行政法保护的视角探讨少数民族语言权保障的尚不多见。因此，完善我国少数民族语言权保护的行政法机制，对于保护语言多样性、文化多元性、维护民族和谐，具有重要的理论与实践价值。

一、少数民族语言权保护存在的问题

尽管我国《宪法》对少数民族语言权进行了“刚性”规定，但在实践中却是以“柔性”方式践行，一些法律法规或制度设计甚至有意或无意违反了宪法精神，不利于少数民族语言权的保护[4]。

（一）语言政策中缺乏文化多样性理念

对于文化多样性，从不同的角度有不同的理解。从实证的角度看，文化多样性是指一个国家有多个族群存在；从规范的角度看，文化多样性是指多种语言、多族群和平共存、相辅相成的存在；从政策的角度看，文化多样性可以防止少数族群被边缘化，可以提高其信心，减少其自我退缩。语言政策与文化多样性密切相关，二者相辅相成，文化多样性是影响语言政策制定的重要因素，而语言政策反过来也影响文化多样性的形成。我国通过《宪法》《国家通用语言文字法》《广播电视管理条例》等法律规范基本确立了以普通话为中心的语言政策，推广和普及普通话成为重要的“国家任务”。

一般而言，语言政策包括三个组成部分：语言实践、语言信仰及语言规划，而文化多样性在很大程度上也体现在前述三个方面。以普通话为中心的语言政策，造成语言实践、语言信仰及语言规划中文化多样性之不足。就语言实践而言，目前在教育、医疗、就业等诸多公共服务领域，已经基本形成了以普通话为主的语言习惯选择方式，少数民族语言几乎没有选择空间，甚至在政府公文中，也是如此。就语言信仰而言，在大众媒体中随处可见“说普通话，做文明人”“依法推广普通话，提升国家软实力”“我是中国娃，爱说普通话”之类的标语，这反映了人们对于普通话的情感和信任明显高于少数民族语言。就语言规划而言，政府所采取的诸多语言干预措施也不利于少数民族语言的发展，如各地区各部门中广泛开展的“普通话推广评优”活动，这在一定程度上也不利于少数民族语言的发展。

（二）少数民族语言权保护的法律制度不健全

如前文所述，语言是文化的核心，语言权更是少数民族的权利和自由。从宪法学的角度看，基本权利不仅具有防御功能，而且还有国家保护义务功能。换言之，对于少数民族语言权，不仅任何组织或个人不能干预或侵犯，而且国家还必须提供相关的保障措施。从目前我国少数民族语言权的保护现状来看，政府法律制度供给明显不足，再加上大部分少数民族语言“非文字”的传播方式，加剧了少数民族语言衰退的现象。从社会语言学（Sociolinguistics）的角度看，同一种语言的不同变体之间会存在高低之分，不同语言之间也存在高低之分，这种现象称为“高低语言”，如文言文与白话文之间就形成了明显的高低语言差异。在普通话与少数民族语言之间，普通话通过“国家任务”的支持，相对少数民族语言，形成了高低语言的差异。在文字使用层面，汉字基本涵盖了所有社会功能，形成了“独占式”的文字地位。这样的语言和文字差异对于少数民族语言的发展而言甚为不利。因此，需要通过法律制度，来对这种高低语言差异进行修补，而我国目前相关的法律制度不但没有改善这种差异，在一定程度上还加剧了这种不平等地位。国家专门制定了《国家通用语言文字法》，对普通话的推广进行规范，而目前有关少数民族语言的专门性规范只有《国家民委关于做好少数民族语言文字管理工作的意见》，其立法层级较低，内容也多为原则性规定，操作性不强，难以为少数民族语言权提供有效保障。

（三）少数民族语言权保护的组织力量薄弱

目前我国少数民族语言保护的组织力量主要是政府机构，但在国家层面尚未成立专责机关，地方层面的负责机构差异也较大，总体而言，无法适应新时期少数民族语言保护的需要。在国家层面，负责少数民族语言保护的是国家民族事务委员会下面的“教育科技司”，其首要职责也不是保护少数民族语言。在地方层面，负责少数民族语言保护的则是各民族自治地方的少数民族语言文字工作机构，如广西壮族自治区少数民族语言文字工作委员会。事实上，少数民族语言权的保护是一个系统过程，涉及众多因素、资源的协调，正如《国家民委“十三五”少数民族语言文字工作规划》所指出的，少数民族语言保护涉及政策法规、人才培养、信息技术、公共服务、影视出版等诸多方面，而目前这些职责都散见于处于不同科层的机构，让“教育科技司”来进行协调可能难以突破科层障碍，达不到预期效果。此外，在少数民族语言保护过程中，民间力量的作用没有得到有效发挥。一方面，私部门在少数民族语言保护中的参与度不够，没有发挥他们的优势；另一方面，作为少数民族成员没有广泛参与其中，其意见没有得到有效表达，他们对于本民族语言保护的认同感、危机感也未得到提升。

（四）少数民族语言权保护的教育条件不足

毫无疑问，教育是语言习得与传承的一种重要途径，语言又是文化的一个侧面。随着普通话在全国的广泛普及，以普通话为中心建构的文化也逐渐确立了“主流文化”的地位。主流文化通过学校课程、教材甚至学习评价机制，传达并保持主流优势，因此，在学校教育中教学内容、课程与教材及考试机制，必定较有利于主流文化的群体。尽管国家对于少数民族学生升学设定了大量的优惠政策，但这种政策关注的仅仅是“少数民族”这个身份而已。少数民族学生进入主流文化教育体制后，本民族文化的独立性反而成为了他们进一步发展的障碍，少数民族学生受教育越多，对于本民族语言、文化、历史丢失得也越多。尽管国家大力推行“双语”教育，但是在主流文化教育机制的影响下，少数民族语言的学习反而成为了少数民族学生的一种“额外负担”，这也是为什么“会说”“愿意说”少数民族语言的群体逐渐“老龄化”，越来越多的少数民族年轻人却“不会说”“不愿意说”少数民族语言。此外，少数民族语言的师资培育不足，一方面，没有形成科学的、可持续的少数民族语言师资培育机制，导致学校教师有教学知识但缺乏少数民族语言能力；另一方面，对真正懂得少数民族语言文字的“耆老”缺乏系统性培训机制，导致这些非学校教师有少数民族语言能力但缺乏教学知识。

二、少数民族语言权行政法保护的必要性

2017年发布的《国家民委“十三五”少数民族语言文字工作规划》里明确了少数民族语言保护的指导思想、基本原则及发展目标，提出“到2020年，各民族使用和发展自己的语言文字的自由得到进一步保障”。这里的“使用和发展自己的语言文字的自由”就是少数民族的语言权。那么少数民族语言权为什么需要行政法提供保护呢？其学理依据为何？这是完善少数民族语言权保护必须回答的问题。

（一）少数民族保护的应有之意

自第二次世界大战结束后，世界各地被殖民的国家或地区纷纷独立成为新兴国家，多数新兴国家因经历了帝国主义极权时代的苦难与浩劫，纷纷追寻尊重人权、以民为主的政治，少数族群的权利也受到重视。从世界各国的经验来看，少数民族权利获得保护的前提是被国家正式“识别”为少数民族。关于“识别”的标准，世界上许多国家都是以语言的独立性为首要条件。费孝通先生也认为，语言为民族识别提供了重要线索[5]。由此可见，语言是识别少数民族的重要因素，因此，保护少数民族当然必须保护少数民族的语言。

（二）宪法平等原则的必然要求

“平等”简单来说，指的是人或事物获得相同的对待。平等作为一种重要的价值理念，推动着社会文明向前发展。作为宪法性文件，法国《人权宣言》中“人人生而平等”的理念对世界各国的宪法产生了深远的影响。世界各国无不在其宪法、法律中明文规定“法律面前人人平等”之原则。罗尔斯在《正义论》中曾提出“作为公平的正义”，即不因种族、宗教、性别、智商或社会地位而有差别待遇，他进而提出了“两个正义”原则，第一个是平等原则，第二个是差异原则，也就是通过差别待遇，使不平等的事实获得平等的结果，以达到实质的平等[6]。在现代民主社会中，宪法、法律中所规定的“平等”，常常被称为“形式平等”，由于“审议民主”本身的局限性，“少数服从多数”势必会导致少数族群的许多利益被忽视，甚至被拥有权力的当权者有计划地去除或消失，从而造成事实上的不平等，或者由于一些制度性安排而导致歧视。因此，要获得实质平等，一方面需要“禁止歧视”；另一方面，需要赋予特殊处境的群体以特殊的权利，保障其地位平等，才符合正义原则[7]。就少数民族语言而言，如果不将其纳入宪法平等原则的保护范围，而任由市场机制进行调控，那么只会让少数民族语言陷入更为不利的处境，因为经济、政治上的决策往往主要受到强势群体的影响。

（三）文化多样性的现实需要

我国是由56个民族结合而成的统一的多民族国家，《宪法》序言对此也进行了确认。在这样一个多民族社会中，各民族间必须培养一种互相尊重、互相容忍和欣赏的精神，避免歧视与偏见，才能确保各民族都能在这块土地上自由自在地生活和发展。要实现这一目标，就必须践行和树立文化多样性或多元文化主义的价值理念，确保每个不同文化中的个人都能平等地实践自我的权利。文化多样性一方面要求我们必须对不同文化之间的“差异”予以尊重，另一方面要求我们必须保障不同的文化被包容在同一社会中。对于少数民族语言而言，文化多样性政策同样要求对不同民族语言的宽容和接纳。在互联网技术快速发展的今天，一方面信息传递的便捷性为人们的工作、生活带来了极大的便利，另一方面“标准化”效应也使得很多少数民族语言面临空前的压力和危机。在我们的日常生活中，语言文字逐渐趋于统一，语言的多样性遭到破坏。为了促进文化多样性的永续发展，我们需要强化少数民族语言的行政法保护。

三、少数民族语言权行政法保护的具体路径

行政法的基本功能包括保障权利和控制权力，就少数民族语言权的保护而言，显而易见，主要强调行政法权利保护功能。少数民族文化权并不是静态的，而是一个系统工程，需要协调多方面的因素，这刚好符合行政积极主动的特征，也符合行政的过程性要求。因此，本文认为，少数民族语言权行政法保护的具体路径可以包括四个方面。

（一）行政立法：完善少数民族语言保护的政策规范

行政立法是指国家行政机关依照法定权限和法定程序制定行政法规和规章的活动。现代国家的行政活动涉及国民生活的各种各样的领域，其内容是极其复杂的，行政过程已经不是法的机械执行。立法机关要预测未来的所有行政事项，对行政政策的内容予以详细而全面的规定，是非常困难的。因此，需要行政机关先就一些具体的、个别的事项进行规定，等到时机成熟或确有必要时，再由立法机关制定法律予以规范。就少数民族语言权保护而言，目前我国《宪法》《民族区域自治法》进行了原则性规定，具体操作性规范有赖行政机关进行细化。如前文所述，当前行政机关对少数民族语言保护的立法层级有待提升，内容有待细化。本文认为，应该由国务院制定少数民族语言保护法规，对少数民族语言保护的基本原则、职责划分等内容进行明确，待到时机成熟时，再由全国人大常委会制定少数民族语言保护法律。从域外经验来看，我国台湾地区于2017年6月14日颁布实施了“原住民族语言发展法”，将原住民族语言定为“国家语言”，并就原住民族语言的保存、发展、使用及传承进行了明确规定。美国不仅制定了《土著语言法案》，而且还通过“积极平权措施” （Affirmative Action）在语言保护上给予特定族群积极平权的保障。

（二）行政给付：增加少数民族语言保护的资源投入

行政给付是指行政主体根据国家法规，考虑相对人的具体条件，而决定无偿给予一定财物的行政行为。行政给付是国家发展到一定阶段的产物，是从“行政国家”转向“福利国家”的体现，也是国家的行政从“秩序行政”向“给付行政”转变的反映。少数民族语言权保护需要国家的扶持，最直接体现为给付行政。当然，这里的“给付”并不仅仅局限于“物质”上的扶持，还包括许多其他保障制度。结合我国台湾地区的经验，笔者认为，就“资源投入”而言，主要体现在以下几个方面：（1）加强少数民族语言推广，包括设置少数民族语言推广员、推广公文双语书写、制作少数民族语言广播电视节目、协助少数民族设立语言推广组织等。（2）加强少数民族语言教育，包括聘用专职少数民族语言教师、开办少数民族语言学习中心、辅助大专院校开设少数民族语言课程、保障婴幼儿少数民族语言学习权利等。（3）加强少数民族语言保存，国家可以利用各种信息技术专门开发有关少数民族语言的机器学习系统、语言资料库、语言新词库等。（4）加强少数民族语言研究，可以设立少数民族语言研究基金会，以推动少数民族语言的保存、使用及研究等任务。

（三）行政奖励：激发少数民族语言保护的积极性

少数民族语言保护不仅需要国家提供制度保障，更重要的是要提升少数民族对本民族语言的认同，激发他们参与少数民族语言保护的积极性。从语言传播的角度看，很多少数民族都没有自己的文字，语言传播方式主要是通过“村落”以口语、肢体、艺术等形式进行，这就形成了少数民族丰富严密的乐舞传统和祭祀活动。少数民族这种“非文字”的传播形态，深受时间与空间的拘束，一旦面对较大的时空格局，传播活动就受到极大的挑战[8]。随着现代化、城镇化的推进，少数民族新生代进入城市，失去传统直接接触的环境，肢体、艺术方面的传播中断，导致少数民族语言保护面临困境。因此，可以采用包括行政奖励在内的措施，唤起少数民族对本民族语言的忠诚感，唤醒母语意识就是挽救母语流失，迈向母语保护的第一步。无论是公共部门，还是私营部门，抑或是公民个人，只要其为推动少数民族语言的发展，都应该给予一定的奖励。

（四）公私协力：实现少数民族语言保护的合作治理

公私协力治理模式的一个重要目标是为了解决市场与政府失灵问题。在现实世界中，由于各国财政的提供、外部性、自然独占、信息不对称等因素的影响，使市场无法成为完全竞争的自由市场，市场也无法达到供需关系及资源配置理想状态，这就是市场失灵。为了解决这些问题，政府会利用各种政策工具进行介入，但由于政府在制度上、结构上及运作上，具有许多先天性的缺陷，受到种种限制，使政府无法达到资源的有效配置，这就是政府失灵。公私协力运作的治理模式，借助私营部门的企业精神，引导政府部门改革，同时增加公共部门与私营部门的合作与互动。就少数民族语言权保护而言，除了要发挥政府应尽的职责外，还要广泛引入公益组织、私营企业、少数民族成员等多元主体广泛参与，扩充少数民族语言保护的组织力量，凝聚少数民族语言保护共识，形成多元合作的治理模式。一方面，要积极引导少数民族成员参与到少数民族语言保护中来；另一方面，要积极发挥非政府组织的作用。从域外经验来看，引入非政府组织广泛参与少数民族语言保护，可以调动地方积极性，政府以“服务”取代“导航”，将公共利益与公民精神价值重新唤回，在政府、市场、公民三者互动中促进少数民族语言保护。

四、结语

少数民族语言是少数民族文化和传统的重要载体。在民族文化复兴大背景下，少数民族语言保护依然是我们必须认真对待的重要课题。面对少数民族语言危机，我们应该反思和改进现有的少数民族语言保护机制，将少数民族语言保护放在少数民族保护这个大背景下，在宪法平等原则和文化多样性理念下，建构出一种有效的行政法保护机制，从而为少数民族使用和发展本民族语言营造良好的文化、制度格局。