创新与坚守:国家治理体系与治理能力视角下的地方政府行政立法价值取向

张俊峰

[摘    要] 国家治理能力与治理体系现代化是我们国家改革攻坚克难阶段提出的新的发展思路与发展方式，是动态的宏观的与具体的稳定的有效统一结合。地方行政立法虽然在我们国家治理能力与治理体系的下行位置，但是却是体现和支撑国家国家治理能力与治理体系现代化优势的重要一环。通过分析以党中央领导的国家—地方的二元治理体系结构中，地方政府所扮演的角色，所处阶段以及所面临的问题来解释国家治理体系与治理能力对地方政府的目标要求以及地方的行政立法体系该如何建设才能达到这种目标。

[关键词] 国家治理体系;治理能力;地方政府;行政立法;价值取向

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2019. 03. 071

[中图分类号] D035.5    [文献标识码]  A      [文章编号]  1673 - 0194（2019）03- 0177- 03

1      研究背景

党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下文简称《决定》）明确提出了全面深化改革的總目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，意义深远重大[1]。实现阶段式跨越式发展的发展步骤自改革开放以来已取得显著的成效。历时三十余年的发展为我们国家的基础建设，民生保障，行政管理体制的变革等社会各方面的飞速变迁奠定了重要的基础。现实中我们国家的大基数人口，复杂的地理环境与特定的历史发展阶段，使我们国家在相关的发展的领域走到了改革的瓶颈处，走到了攻坚克难创新发展的新局面上。加快法治建设，对于全面推进依法治国、建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家，具有决定性意义。法治建设是促进国家治理体系和治理能力现代化的必然选择[1]。

2      治理的概念簇

2.1   治理的价值取向发展

学界对治理一词的研究由来已久。作为学术界的标志性回应，《国际社会科学杂志》（International Social Science Journal）1998年3月出版了以“治理”为题的专刊，至此“治理”正式进入全球政治发展研究的视野，并处于不断的丰富和发展中[2]。许多学者参与推动了近些年对治理的研究，他们把治理界定为公平而有效的惯例和组织制度，国家权威要强调效率、效益、参与民主、法制、开放、透明、回应、问责、公众舆论支持、公平公正、有战略目标[3]。治理一词在行政学领域在不同的社会经济发展阶段被不同的流派赋予了不同的价值取向。发展至今从以治为主以理为辅发展为治与理兼顾，引导与梳理，让现代化的行政管理方式在正确的管理思路影响下形成有秩序有条理的发展模式，通过逐渐减少引导和分流政府在管理过程中单方面投入付出的境地，在一定程度上有理与提高政府的行政效率，降低政府在进行行政管理中的运行成本，间接地增加政府在公民与和行政相对人中的公信力。

2.2   国家治理体系与治理能力

在不同经济发展水平下的，在不同的历史时期被赋予了不同的时代内涵。工业文明之前对人民的统治与管制，以公民“性恶论”理念为基础的管理方式。工业文明时代，国家概念的逐渐成熟成型不断影响着国家管理方式与国家管理体系的发展。泰勒的科学管理理论，马克思韦伯的官僚制对于当时不同国家的行政管理方式变革都产生了重要的影响，使得国家这一制度机器对社会各方面的管理方式进行了一系列的调整，从某种程度上来说，也是经济发展倒逼国家管理方式与制度安排的变革。

在全球化浪潮的席卷之下，我们国家在逐渐接触西方行政思想发展历史的同时结合我们国家自身国情也进行了不同程度与不同方式上的吸收、借鉴、学习，最终逐渐赋予了具有中国特色发展道路国家治理体系与治理能力现代化的相关概念。在西方研究的基础上，中国学者对治理概念进行了总结：“相对于统治，治理是一种趋势，这一趋势必定意味着国家（政府）-社会关系的调整;调整的目的在于应对原先政治社会格局中的不可治理性;在调整中，政府之外的力量被更多地强调，国家中心的地位可能在一定程度上被国家、社会和市场的新的组合所替代;同时，治理也是对国家-市场两分法的否弃。”[4]如何在全球化格局下寻找适合自身国家国情社情的发展方式，该怎样探寻适合自身体制制度运行的一些行政管理方式，该怎样将中央层面提出的“顶层制度设计与深化行政管理体制改革”的要求开展并落实到地方，都是今后我国需要考虑的问题。制度的设计与相关体系的安排，伴生的改革制度方案如何有效的落实到地方，在现阶段都是我们国家治理体系与治理能力现代化建设所要求的。

2.3   国家治理体系与治理能力是一个辩证的有机整体

在我们国家的治理体系与治理能力的这一概念体系中，其最主要的核心概念就是“治理”。治理体系是制度设计安排，治理能力是运行机制，在国家的范围内组成一个庞大而又复杂的运行系统。这个系统是阶段性与连续性的统一，是思想上与行为上的统一，是定量投入与精准产出的有机统一。国家治理体系作为由相关客体所组成的有机整体，是一整套位于国家层面上的制度体制的构建和安排，也是我们国家治理能力得以发挥最大效用的重要保障。国家治理能力则是在良好的制度体制安排下所形成的一系列国家权力有效运作的体制机制，也是检验国家治理体系构建是否良好符合国情社情发展需要的标尺。国家治理体系与国家治理能力两者相辅相成共同开创全面深化行政体制改革的新局面。

2.2   地方行政立法

2.2.1   地方行政立法的概念界定

从整体上看，目前比较流行的是倾向于从狭义的视角对行政立法做出概念上的界定：行政立法是指依法享有行政立法权的国家机关，根据法定权限、遵循法定程序，制定行政法规和行政规章的行为[5]。而且根据《宪法》的第九十条，《立法法》第七十一条、《国务院组织法》第十条，《地方组织法》第五十一条规定，国务院有权制定行政法规;国务院各部委，国务院直属机构有权在本部门的职权范围内制定行政规章;省、自治区、直辖市人民政府所在地的市人民政府和经国务院批准的较大的市的人民政府以及作为经济特区的市人民政府可以在其职权范围内制定地方行政规章。我们国家的相关法律法规已经规定了我们国家的地方行政立法指的是除国务院以外的全国省，省会城市两级人民政府以及法律规定特定的地方城市（国务院批准的较大的市以及作为经济特区的市的人民政府）。

2.2.2   地方行政立法的价值定位及取向

有行政立法权的地方政府制定的地方行政规章以及相关的规范性文件，其主要职责在于执行和落实法律，行政法规等相关上位法的规定。相对来说是对上位法相关规定和要求再结合本治域情况的具体解读。但是在国家治理体系与治理能力现代化要求的大背景下，更为主要的还是其为了实现本行政区内的具体行政管理而需要制定的行政规章的事项。不仅只是起到对于中央层面精神指示的“上传下达”作用。更多的应该是在坚持“不抵触”“可操作”“有特色”的立法指导原则之下审慎发挥地方立法主动性与灵活性相结合的自身优势对本治域内的行政管理工作进行主动，有效，合理的引导，缓解中央对地方不同情境问题纾解的压力。

为防止地方政府立法的不合理膨胀，在实践中该原则被进一步限缩为“根据”原则，即地方政府立法必须严格依照上位法的规定进行，凡是上位法没有规定的内容，地方政府规章亦不得进行规定，尽管在这样的理念指引下地方政府立法总是不敢逾越雷池半步，但地方政府立法的积极性也严重受挫，故地方政府规章以照搬照抄上位法的居多，罕见具有地方特色与可操作性强的地方立法样本[6]。

3      国家治理体系、治理能力与地方政府

国家与地方政府关系并非一成不变，实践也已经证明，不同时期的央地关系调整在总体上取得的成效是显著的。从现实的角度上看，国家创新转变发展方式，深化行政体制改革的目的更多的是出于为经济发展创造一个良好的环境。三次工业革命的爆发催生了管理思想史上的三个重要发展阶段，现在的互联网革命，虚拟经济发展也在催生着新的国家管理方式的创新与转变。国家治理体系之中，地方政府虽然位于权力下游，但却是非常重要的一环，因为它拥有着最基本的政治单元，公民与城市，是直接与其进行接触的最前沿部分。国家治理体系需要各级的地方政府予以支撑，地方政府的行政管理方式的有效创新又是对国家治理体系的丰富。国家治理能力依托国家层面良好的制度设计得以有效的发挥，但同时离不开地方政府的有效支持，这里的有效是地方政府可以做，并且能够做好。总体而言，国家治理体系与治理能力两者是一个有机整体，起到的是一加一大于二的效果。国际治理体系与治理能力与地方政府是双向互动互为补充的关系，两者共同发力才能取得整体一致向前发展的效果。

3.1   国家治理体系与治理能力对地方政府的能力要求

国家治理体系与治理能力建设要求的提出，仍可以将其看作是对国家发展阶段出现相关困境做出的主动反应，这往往也是推动政府主动进行变革的重要原因之一。目前比较主流的观点认为应该从政府职能的角度去定义政府的能力建设。陈国权提出，政府能力是指政府在管理社会的过程中所实际拥有的能量和能力， 如果政府职能是政府“想干什么”或“要干什么”，政府能力则是政府“能干什么”，“会干什么”[7]。从目前比较主流的政府职能之说来看，不管是从狭义的概念上对地方政府的概念界定还是宏观概念上的“央地关系”中的地方政府，地方政府能力职能之说占据主流。从民众的角度来看，地方政府能力就是对中央政策的分解执行能力，是否为辖域公民创造了良好的公共服务环境。从横向的关系上来看，地方政府能力涉及政府与市场的关系，政府与其他平行政府间的府际间关系，涉及与各类非营利组织，各类公益组织的关系。相比较之前而言，政府的管理和控制能力受到不同客体以不同方式所表现出来的反弹压力。国家治理体系与治理能力的建设，要求就是在坚持党中央的领导下，依托各项法律，法规政策的完善，设计出可以有效运行的制度设计，针对形势变化所引起的地方政府能力缺陷加以改进和引导，赋予其新时期以新的内涵和价值取向。

3.2   地方政府行政立法在地方政府中的重要作用

虽然目前学界对政府行政立法的性质，法律效力仍存在着诸多的讨论，但是地方政府行政立法对于推动政府积极主动作为提供了良好的支持。相比较权力机关的立法而言，地方政府行政立法因管理事项的复杂性，更应该处理好立法权限与程序上与权力机关立法的边界，不能出现双方相互冲突影响法律的权威性。对于自主性立法，“地方性事务”一般被认为是本行政区域内的而又不需要上位法进行调整的重大事项，故应制定地方性法规，“具体行政管理事项”是更侧重于局部性、微观性、应时性、单一性的事项，适于制定地方政府规章[8]。地方行政立法权的建设是对政府行政管理职能的丰富和完善，是对国家法治社会建设的重要支持。

3.3   地方行政立法的价值取向

地方政府处理的事物纷繁复杂，“上面千条线，下面一根针”，繁雜地行政管理工作得以有效地开展必然是要依赖良好的制度体制设计，加之在我们党的十八届四中全会上通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，就明确地提出了坚持依法治国是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。依法治国与法治社会建设的要求正是对在我们国家治理体系与治理能力现代化建设要求中对地方政府的行政立法向法治化，有序化方向建设的有力支持。法治是治国理政的基本方式。简而言之，地方政府行政立法首先应该明确其立法权自身的价值属性，结合本治域内的具体情况区分与地方权力机关的相关立法。国家治理体系与治理能力更多的是在中央政府的领导之下，突破之前在模糊问题的处理上畏首畏尾的思想，敢于创新，敢于作为。各级地方政府创新各治域内的治理方式，更多的是靠中央层面的放权，以及合理有效的指引，形成地方适合自身治域的独特治理方式。

4      地方行政立法的建设目标

首先明确地方政府行政立法权的价值定位，在坚持《立法法》《宪法》等相关立法原则的基础上合理划分与地方权力机关立法之间的区别。明确立法的利益导向问题，避免出现行政法规限制行政相对人权力，实行地方保护主义的思想。其次要端正行政立法的态度，珍惜有限的地方政府行政立法资源，提高立法治理，形成有特色有效率有质量的地方立法体系，最终形成地方政府的行政立法与上位法，与地方权力机关立法相互协调相互统一的具有中国特色的社会主义法律体系。现在社会发展带来社会各方面问题的发展，相关社会问题层出不穷，而权力机关立法限于程序，立法原则的规定不能及时有效回应相关社会问题，因此地方政府行政立法就发挥出自身的优势，快速响应民众广泛的呼声，积极主动作为，以便维护政府公信力和法律权威。

5       结    语

国家治理体系与治理能力现代化的要求就是创新各级政府的行政管理方式与行政思路。行政体制变革，变得是在新的发展环境之下的发展方向与发展思路，革的是落伍的行政理念以及冗长复杂的行政管理程序。而最为关键的理念变革才是行政体制变革行政方式转变升级的首要步骤。现在各级政府进行的简政放权改革，将这些减掉的“政务”和放下的“权力”交由地方政府制定的相关行政规章予以规范协调，不仅对地方政府，行政相对人，以及社会的资源都是一种节约。明确行政立法价值定位和价值取向，充分利用各级地方政府的自身优势，探索出适合本治域的行政立法体系，不仅有利于丰富国家的治理体系建设，更是对国家治理能力整体提升的一种保障。

主要参考文献

[1]应松年.加快法治建设促进国家治理体系和治理能力现代化[J].中国法学，2014（6）：40-56

[2]薛澜，张帆，武沐瑶.国家治理体系与治理能力研究：回顾与前瞻[J] .公共管理学报，2015，7（3）：1-12.

[3]蓝志勇，魏明.现代国家治理体系：顶层设计、 实践经验与复杂性[J].公共管理学报，2014 （1）：1-9.

[4]王诗宗.治理理论及其中国适用性[M].杭州：浙江大学出版社，2009.

[5]姜晓萍.行政法学导论[M].北京：中国人民大学出版社，2015.

[6]谢家银， 曹平， 罗华权.我国地方政府立法创新若干问题研究 [J].社会科学家，2016，5（5）：34-38.

[7]吴家庆， 刘洋. 我国学界关于地方政府能力研究述评[J]. 深圳大学学报人文社会科学版， 2008， 25（6）：43-50.

[8]河北省人大常委会研究室.地方性法规与政府规章立法权限研究[J].人大研究，2007（3）：30-33.