千阳县脱贫攻坚“项目超市”调查研究

何得桂?徐榕?张硕

【摘 要】 千阳县脱贫攻坚“项目超市”建设的内容：规划引领与需求导向相结合，多向汇集建项目超市；精准对接与精确配置相结合，“四批认领”推进落实；资金整合与产业发展相结合，充实壮大“项目超市”；规范管理与严督实考相结合，协调联动落地见效。项目超市的主要成效：脱贫过程和成效的项目化、条理化、可视化；扶贫资金管理的规范化、安全化、高效化；农民增收与能人培育的稳步化、一体化、持续化；内生动力与群众获得感的协调化、有效化、升华化。

【关键词】 精准脱贫；质量脱贫；稳定脱贫；项目超市

让贫困群众实现稳定脱贫，提高脱贫成效，并建立长效机制，是脱贫攻坚的出发点和落脚点。在坚决打赢脱贫攻坚战的背景下，如何积极探索精准脱贫和质量脱贫的有效实现方式极为重要。千阳县地处陕西省宝鸡市北部山区，属国家六盘山片区县和省级扶贫开发重点县，总人口13.4万人，精准识别确定贫困村53个、贫困人口10433户3.83万人。已累计实现5个贫困村退出，22367人稳定脱贫，全县贫困发生率由2014年的32.74%下降到目前的8.6%。“项目超市”工作经验受到国务院扶贫办领导充分肯定，被国务院扶贫办《扶贫信息》《人民日报》《CCTV新闻联播》等媒体深度报道。千阳县2016、2017连续两年被评为陕西省扶贫绩效考核优秀县、财政专项扶贫资金绩效评价A级县。

一、坚持精准要义、探索脱贫载体：项目超市建设的背景

打赢脱贫攻坚战，贵在精准，重在精准，成败之举在于精准。习近平总书记强调指出：“完善资金管理。扶贫资金量大、面广、点多、线长，监管难度大，社会各方面关注高”。中央脱贫攻坚战打响以来，各级力量、资金、资源井喷式聚焦贫困县、贫困村、贫困户，千军万马走进千差万别的千家万户，如何迅速高效整合各类资源、探索创新扶贫方式方法、实现资源效益最大化和脱贫效果可视化，成为贫困县急需破解的重要课题。

1、帮扶资源的供给与需求如何精准对接

在脱贫攻坚过程中，干什么、帮什么、谁来帮、怎么帮的问题一直困扰着帮扶部门和干部。有能力的贫困户不知道干什么、没能力的不知道怎么干；帮扶干部只知道扶谁，但不知道怎么扶、拿什么扶；行业部门拿着政策找不到需求在哪里；一些帮扶单位、社会力量通过各种渠道联系政府部门，但不知道给钱还是给物，打井还是修路，力量既分散又缺乏有效整合。帮扶资源供给与需求之间存在“最后一公里”的问题。

2、扶贫资金的管理与使用如何精准高效

习近平总书记强调：“要切实加强扶贫资金管理，优化资金配置，提高使用效率，确保每一分钱都花在刀刃上。”脱贫项目的选择和实施不但要精准，而且要长短结合、管理规范，还要能调动镇村的积极性。国家的扶贫资金从各个渠道切块下来，躺在账上等项目，各有各的标准，各有各的要求，怎样统筹、怎样找项目、怎样抓管理、怎样防腐败，确保资金精准高效安全，不出问题以及便于操作，在实践中有待进一步破解。

3、脱贫绩效的考核与评价如何精准评议

脱贫攻坚，从严从实是要领。要加强考核，确保成效。在基层脱贫攻坚工作考核如何具体化、标准化，资金使用成效如何从定性考核变定量考核，脱贫工作如何客观公正评价，脱贫过程如何体现真实优劣，脱贫成果能否体现长效、经得起检验，在实践层面上难以把握、较难实现、很难精准。需要用严格、具体的制度来要求和监督，确保脱贫绩效考核的客观公正。

4、脱贫攻坚的进展与退出如何精准呈现

习近平总书记指出：“帮助困难乡亲脱贫致富要有针对性，要一家一户摸情况，张家长、李家短都要做到心中有数。”“既要说清楚有多少人脱贫，也要说清楚怎么脱的贫。”每个贫困户的致贫原因、发展能力、发展需求是各不相同的。过去那种大水漫灌式扶贫很难奏效，必须采取更精准的举措。但脱贫攻坚工作如何清晰呈现政府和社会各界对贫困户、贫困村、贫困县的帮扶措施和进展程度，如何清清楚楚、明明白白地说明贫困退出情况及成效，特别是如何精准而又具体地展现每个贫困户的退出，是脱贫攻坚工作面临的又一道难题。

面对上述四大难题，千阳县2016年3月在深入调研的基础上，集思广益，科学研判，系统谋划，率先提出建设项目超市的理念并付诸实践。基于扶贫供给与脱贫需求精准对接和均衡发展的客观需要，借助信息化手段把贫困户的需求、国家扶持政策、社会帮扶资源物化成具体项目摆出来，贫困户、贫困村及各方帮扶力量像选购商品一样，根据自身实际认领实施，让扶贫工作从“想办法”变为“选办法”，让脱贫工作从“笼统化”变为“可视化”，这种项目化、具体化、条理化、精细化的精准扶贫和精准脱贫做法，被称之为项目超市。

二、注重精细管理，创新脱贫路径：项目超市的主要做法

1、规划引领与需求导向相结合，多向汇集建项目超市

脱贫攻坚是一项系统工程，规划是引领，需求是基础，项目是支撑，三者互为依托，相互影响，密不可分。群众的需求与扶贫政策的有效对接是精准扶贫的首要环节。千阳县根据“十三五”发展规划和扶贫规划，坚持“资金跟着项目走、项目跟着规划走、规划跟着需求走”的理念，有效整合政府、企业、社会爱心人士等各方资源，以贫困户需求为切入点，以政策、项目、资金为支撑，搭建“超市平台”，实现了扶贫要素的有机衔接。向下征集脱贫需求。成立精简高效的脱贫攻坚工作领导机构，抽调7名县级领导、76名科级领导、152名机关干部，组建7个驻镇工作队和76个驻村工作组，动员100个单位包村、2536名干部联户，形成四支脱贫攻坚力量进村入户，深入调查研究。通过下沉到贫困群众身边，广泛走访群众，摸清致贫原因，找准发展瓶颈，掌握贫困户的所思、所需和所想，列成一个个问题清单，为制定脱贫举措奠定扎实基础。向上对接扶贫资源。将征集形成的贫困群众需求和问题清单，与各级各行各业的政策、资金、项目及时进行对接，逐个细化分解，转化为科学的帮扶措施，真正把贫困户的需求转化为具体可操作的、到村到户到人的项目。同时用简明扼要、条理清楚和群众易懂的语言整理印制成脱贫攻坚政策汇编，发送到帮扶干部和贫困群众手中，进村入户开展脱贫政策宣讲，打通扶贫政策宣传的“最后一公里”。创建三级超市平台。在需求与政策对接基础上，归纳梳理出针对贫困村脱贫的基础设施、产业发展、公共服务、环境优化等四大类项目，针对贫困户脱贫的易地搬迁、产业脱贫、转移就业、生态补偿、金融扶贫、教育资助、医疗救助、兜底保障等八大类项目，经过召开村组干部、党员代表、贫困群众代表专题会议和与贫困户本人反复讨论，汇集形成贫困户需求项目及村级项目超市，最终形成入庫村级项目2424个（2016-2018年分别为1055个、750个、619个）、户级项目11.26万个（2016—2018年分别是2.48万个、3.21万个、5.57万个）。在村级项目超市的基础上，把涉及公众利益的基础设施、产业开发、公共服务、环境优化等需求汇总成帮扶大项，自下而上逐级汇总，镇级、县级的扶贫“项目超市”平台也随之产生。每个项目都张榜公示、联网发布，可以通过平台，找准扶持政策、帮扶措施和责任单位（人员），数据共享、即时可查，实现了一户一策，因人施策。

2、精准对接与精确配置相结合，“四批认领”推进落实

习近平总书记强调：“精准扶贫，就是要对扶贫对象实行精细化管理，对扶贫资源实行精确化配置，对扶贫对象实行精准化扶持，确保扶贫资源真正用在扶贫对象身上，真正用在贫困地区。”全员凝心聚力参与脱贫攻坚工作。为将超市项目逐一落实到位，千阳县把每个月的第1个星期六和第3个星期二设定为全县“扶贫工作日”，活动当天全县不再召开或举行脱贫攻坚之外的其它会议、活动，所有包扶单位除留足必要的值班力量外，全部深入到包扶村和帮扶户，让所有帮扶干部静心潜力，及时对接落实“超市”项目，解决贫困群众脱贫愿望，做到了真扶贫、扶真贫。动员贫困户结合自身实际积极选领一批。帮扶干部在扶贫工作日入户帮扶中，对照贫困户脱贫超市项目，结合家庭成员劳动能力实际，帮助贫困户认清自身特点和优势，掌握政策扶持方向，激发群众摆脱贫困的志气，动员其选领一批；贫困户项目超市近三年平均自领率达53%，实现了从“要我脱贫”转变为“我要脱贫”的良好氛围。督促包抓单位和帮扶干部主动认领一批。动员9个省级、12个市级、100个县级帮扶单位，广泛筹集资金，按照至少1个的要求认领村级项目295个，帮助改善包抓村的生产生活条件。发动帮扶干部为帮扶户送技术、送信息、介绍务工、帮助做务、发展生产，共认领产业发展、转移就业等超市项目9988个；近三年包抓单位和帮扶干部主动认领平均率达31%，帮扶工作实现了从“被动参与”到“主动参与”的转变。倡导社会各界力量支持帮扶一批。整合工会、共青团、妇联、工商联等筹资帮扶渠道，利用政府网站、电视广播、报刊杂志、微信微博等形式，公开全县“项目超市”清单和图册，动员征集社会各界爱心人士积极认领。蒙牛集团、宝鸡二电厂及各级社会组织、爱心人士认领落实70个村级和1180个户级超市项目；近三年社会各界力量帮扶认领平均率达13%，广泛参与扶贫的局面已然形成。县镇两级项目对接兜底一批。對各级承接、认领后的剩余项目，县脱贫攻坚工作领导小组按照项目类型，以文件形式分解下达到各相关单位。各单位向上争取项目资金，兜底认领实施村超市项目190个、户超市项目1490个，近三年县镇两级项目对接兜底平均认领率为3%，从而确保了脱贫攻坚不留死角、扶贫路上不落一人。

3、资金整合与产业发展相结合，充实壮大“项目超市”

习近平总书记指出：“在增加财政投入的同时要加大扶贫资金整合力度。”千阳县按照中省关于贫困县涉农资金整合要求，创新涉农资金整合方式，保障项目资金需求，结合实际以产业发展为核心，以脱贫项目超市为主要平台，把专项扶贫资金、相关涉农资金、金融资金、社会帮扶资金捆绑使用。有效整合资金与管理机构创新相统一。2016—2018年全县用于扶贫开发的各级财政专项资金共计21835万元，同时整合各级涉农资金49628万元；为改变扶贫资金管理“分割式”问题，创新组建县级产业脱贫办公室，有效协调统筹、分配使用各项扶贫资金，确保资金的安全、精准、高效。将全部到县资金统一放置于县级产业脱贫办公室，以项目库为依据，项目化的将资金向相关部门及各镇拨付。这种并小池为大池，形成一个龙头出水的做法，有效避免扶贫资金多头管理、低效使用。资金使用方向与产业培育壮大相结合。2015年底千阳县就确立“党建引领，质量为基，扶志为先，产业为本，精准为要”的脱贫思路，按照“立足当前、着眼长远、统筹规划、持续受益”的原则，始终把培育产业作为脱贫攻坚的根本出路，不断壮大村级集体经济。从资金使用方向来看，所整合的各类扶贫资金有80%用于产业发展，在产业发展资金当中90%用于集体经济的培育与壮大，实现了产业扶贫与精准脱贫的有机结合，为脱贫效果的可持续性奠定扎实基础。产业发展与群众长远发展需求相对接。充分考虑县镇村产业发展规划、全县产业布局，尽量靠近主导产业，靠近产业链条，提高防风险能力。对征集的项目，严格筛选把关，确保资金投向精准、与上级政策无缝对接，确保能够落地落实，支撑群众稳定脱贫。同时，对贫困户的基本情况、发展愿望精准把脉，结合产业发展实际、围绕稳定脱贫不返贫这一目标，在充分尊重群众意愿的基础上，因户因人选项目，保护每户至少有2-3个长期稳定的产业项目，实现短期能脱贫、长期能致富。细化生产要素与多重搭载机制相联结。结合贫困户自身特点及其可投入生产要素不尽相同的实际，探索出多种生产投入要素与多重搭载机制相连接脱贫路径。将有土地、缺资金、缺技术的贫困户通过土地流转入股的方式进行搭载，做到了“帮”；将有资金、缺劳力、缺土地的贫困户通过资金入股的方式进行搭载，做到了“扶”；将有能力、缺资金、缺土地的贫困户通过劳力入股的方式进行搭载，做到了“托”。通过上述做法，不同类型贫困户结合自身优势选取与之相适应的脱贫搭载方式，实现有效脱贫。

4、规范管理与严督实考相结合，协调联动落地见效

按照“责任明晰、运行规范、公开透明、严格管理”的要求，通过部门联动、动态管理、信息公开、督查问责等方式，推进超市项目有力有序实施、规范运行、落地见效。部门联动实现力量整合。为保证入库项目全部落地实施，进一步提升全县统揽统筹效能，千阳县2016年将原来的“脱贫办+15个专项工作部门”工作机构优化为脱贫办、产业办、帮扶干部管理办、督查办和12个专项工作部门共同参与的“4+12”脱贫攻坚工作体系，提高了工作统筹协调能力，责任更加清晰、分工更加明确、指导更加有力。出台教育、医疗、转移就业、兜底保障等扶贫政策9大类100条，协调各类资源，督促项目落实。健全制度有效规避风险。先后出台和完善了扶贫项目资金管理、利益联结、风险防控等8个规范性文件，涉及各级财政资金及社会帮扶资金实施的基础设施、产业项目，财政、扶贫、审计等部门对项目跟踪审计；特别是从2016年开始，千阳县委托专门的审计机构对所有扶贫项目打包审计，对项目人物和建设过程进行监管，用制度管钱、管项目、管各级评价，重点监督审计项目分红和贫困户的利益连接机制，有效规避了工作风险和产业风险。动态管理推进精准帮扶。结合扶贫政策导向、贫困户发展需求和项目实施进度，及时销号已完成项目，不断调整不合理项目，适时对接包装新项目，使项目超市更具针对性、实效性、可操作性，有效推进了精准扶贫和精准脱贫。公开监督保障管理科学。建立县、镇、村三级“项目超市”电子管理台账，将项目超市全部挂牌作战，实施情况实行“红心”标注管理，及时、真实记录每个项目实施情况；建立网上公示平台，把项目内容、完成时限、责任单位和个人公开公示，接受各界人士监督，让群众对项目超市运行和扶贫资金使用情况清清楚楚、明明白白。严督实考确保落地见效。发挥考核“指挥棒”作用，建立“2+4”大督查机制，专业督查、日常督查，原汁原味通报结果，与干部个人奖惩挂钩。把超市项目认领、实施情况纳入脱贫攻坚重点督查考核内容，制定温馨提示、督查督办、通报批评三项督查机制，提高考核分值，重奖重罚，使认领单位和个人有压力、有动力，确保对群众的每项承诺兑现落实。

三、稳定脱贫与精准脱贫：项目超市的主要成效

经过三年实践，项目超市成为了千阳县记录全县脱贫攻坚的“项目库”、贫困户实现脱贫的“优质套餐”、财政扶贫资金公开公示的“高效平台”、社会力量参与脱贫的“重要依托”、驻村工作组干部开展工作的“有力抓手”、各级工作考核绩效评价脱贫成效的“主要依据”，实现了精准扶贫、精准脱贫、稳定脱贫和质量脱贫。2018年1月，陕西省委书记胡和平批示：千阳的脱贫攻坚工作取得了很好的成效。2018年5月，国务院扶贫办主任刘永富批示：请认真总结千阳等县经验，要详细具体、适当宣传推介，把项目库建设这项工作活跃起来，发挥作用。

1、脱贫过程和成效的项目化、条理化、可视化

项目超市不仅是精准扶贫的有效抓手，也是精准脱贫的具体呈现。项目超市使复杂的脱贫工作具体化、清晰化、可视化，让扶贫工作从“想办法”变为“选办法”，实现了各种资源要素的高效对接、各种扶贫力量的有机整合，探索解决了如何精准扶贫、精准脱贫的问题。随着项目库建设的不断规范完善，扶贫力量更加聚焦，资金使用更加高效，脱贫进程明显加快，脱贫质量持续提高。“八个一批”行业政策享受是否到位，贫困群众脱贫措施是否精准、干部帮扶是否扎实只要依据“项目超市”运行情况，就能把帮扶单位、帮扶干部的扶贫成效及时呈现出来，也能体现所推动项目是否高效实施、落地见效。一个贫困家庭搭载多少扶贫项目、一个扶贫项目搭载多少贫困户、每个贫困户承载多少财政扶贫资金、每年项目分红金额多少等情况都能得到清晰的呈现，贫困群众的脱贫过程和脱贫成效清清楚楚、明明白白、一目了然。项目超市的红心标注结束就是精准脱贫任务的完成，有效防止了“数字脱贫”。

2、扶贫资金管理的规范化、安全化、高效化

项目超市有效解决了“资金躺在账上等项目”问题，提高了扶贫资金的使用效率和效益，避免了扶贫项目的不科学、不合理及“资金花不出去挪作他用”等问题。从脱贫项目库的建立、年度扶贫项目计划的制定到任务落实、资金拨付到账，都由县级产业脱贫办公室一个部门全程监管，避免政出多门、责任不清。扶贫资金分配结果一律公開，镇村两级扶贫项目安排和资金使用情况一律公告公示，接受群众和社会监督。通过《千阳县财政专项扶贫资金使用管理办法》《千阳县搭载式产业扶贫管理办法》等多个规范性的文件，明确了财政扶贫资金所有权、使用权、收益权等权益属性。设立的300万元产业扶贫风险防范基金对自然灾害、市场波动等因素造成的经济损失起到了较好的防范作用。同时通过制定镇、村“小微权力清单”，将基层权力有效关进制度笼子；通过出台《加强产业扶贫项目风险防控 提高扶贫资金使用效益实施办法》，进一步明确了项目源头、实施、后端三个环节中可能存在的风险，梳理了精准选择项目、选强合作主体、防范自然灾害等10条风险防控举措，实现了项目审批、实施、监督、技术服务、风险补偿、电商服务、人才培训等环节的科学化、法治化。同时坚持“扶贫资金所有权归村集体经济组织所有，扶贫资金使用权归项目建设方（或新型经营主体）拥有，扶贫资金收益权归搭载贫困户所有”的扶贫资金三权分值管理办法进行项目资金权益权属分类指导。2018年5月，千阳县财政扶贫资金公开公示经验在全国财政扶贫资金监督管理培训会进行交流。截至目前，没有发生扶贫资金闲置、挪用问题，也没有发现贪污扶贫款项的行为，做到了阳光扶贫、廉洁扶贫。

3、集体经济与产业发展的协同化、规模化、长效化

精准扶贫不仅要解决贫困群众短期快速致富的问题，还要保证其脱贫不返贫，能够长远富起来。以超市中的产业发展项目为重点，坚持“政府主导、社会参与、市场运作、多方共赢”的思路，扶持现代农业园区、龙头企业、能人大户等经营主体搭载贫困户发展产业，形成合作联营、参股入股、托管经营、委托加工四种“搭载式”产业扶贫模式带动全县苹果、核桃、奶畜等产业快速发展，覆盖全县76个贫困村、6301户贫困户，实现了财产性、经营性、劳务性收入一体化。随着项目超市的深入实施，千阳县脱贫产业不断发展壮大，带动全县苹果产业发展到12万亩，奶畜存栏6.6万头（只），刺绣产业吸纳农村妇女近万人，形成了“户有脱贫项目、村有特色产业、县有主导产业”的格局。已经建成全国最大的矮砧苹果基地和苗木繁育基地、全国唯一的莎能奶山羊保种扩繁基地，成为陕西省光伏扶贫项目政府投资最大县，列为全国电子商务进农村示范县。同时，突出政策支撑，从项目支持、资金扶持、人才培养、税收减免、电力保障等各个环节出台优惠政策，支持村级集体经济组织发展壮大。将6799万元产业扶贫资金注入到76个村级集体经济组织，支持发展主导产业，带动全县贫困村集体经济从无到有，从负债到盈余，稳步发展。目前村级集体经济组织年收入100万元以上的1个、50万元以上的3个、10万元以上的10个，累计为5519户贫困户分红531万元。

4、农民增收与能人培育的稳步化、一体化、持续化

习近平总书记强调，“农业农村工作，说一千道一万，增加农民收入是关键”。依托项目超市的实施，千阳县在坚持搭载分红、土地流转、务工增收等措施的基础上，推动贫困户向产业资金、技术、劳务、资产、市场等生产要素上搭载，拿租金、赚薪金、领股金，全产业链进入，全要素搭载，全方位增收。草碧镇罗家店村、寇家河村、草碧村将扶贫资金300万元入股大地丰泰农业园区，建成矮化自根砧苹果苗木繁育基地150亩，151户流转土地年得租金收入26.6万元；贫困户169人进入园区务工，月均收入1500元；村级集体经济组织可获利47万元，151户贫困户年户均享受分红600元以上。同时，积极吸引优秀大学生、在外务工人员、农村致富带头人、已退休的村干部等人才返乡，进入村级集体经济组织参与运营管理。利用村级换届，将思想活、懂技术、善管理的27名人才选入村两委班子，配强村干部队伍。加强人才培训，依托海升、华圣等农业龙头企业，组织种植大户、致富能人到企业学种植技术、企业管理、包装销售等知识，培养300多名乡土人才。此外，突出技术支撑，农业、林业、畜产等部门组成7个技术服务组，分赴镇村、进入农户，提供政策咨询、业务培训、宣传引导等服务，进一步提高了贫困群众参与发展的信心和决心。

5、内生动力与群众获得感的协调化、有效化、升华化

习近平总书记指出：脱贫致富贵在立志，只要有志气，有信心，就没有迈不过去的坎。扶贫不是慈善救济，而是要引导和支持所有有劳动能力的人依靠自己的双手开创美好明天。千阳县通过项目超市、搭载式产业扶贫等不仅给贫困群众培育了可持续发展的产业，也给贫困群众培育了可持续脱贫的机制，还给贫困群众提供了可持续致富的动力。依托县域主导产业的燎原之势，让贫困群众的眼前亮起来，脑子活起来，身子动起来，带动大家拔“穷根”、栽“富根”、开“富路”，形成了“一个产业链，脱贫奔小康”的发展新格局。贫困群众充分发挥主体地位和作用，主动参与村级集体经济发展、合作组织建设，通过产业搭载、土地入股、园区务工、自主建园、育苗销售等方式，拿租金、赚薪金、领股金，自主脱贫的能力明显提升。通过改进帮扶方式，更多的采取以工代赈、生产奖补、劳务补助等方式，组织动员贫困群众参与帮扶项目实施，提倡多劳多得，改变了以往包办代替和简单发钱发物的行为，有效调动了贫困群众参与脱贫攻坚的积极性、主动性，实现了靠自己辛勤劳动实现脱贫，靠自己的努力改变命运。干群关系明显好转，群众满意度、获得感、幸福感显著增强。

【作者简介】

何得桂，男，管理学博士、研究生导师，西北农林科技大学乡村振兴战略研究院副教授、公共管理系主任、主要从事减贫与基层治理研究.

徐 榕、张 硕，西北农林科技大学硕士研究生，主要从事贫困治理研究.