行政滥诉之殇——熊某系列案评析

左 娅

（四川大学 法学院，四川 成都 610207）

近年来，行政滥诉的现象广受关注，最高人民法院公布“陆红霞诉南通市发展和改革委员会政府信息公开答复案”（以下简称“陆红霞案”）后，围绕行政滥诉的讨论更是不绝于耳。 长此以往，滥诉多是出现在民事案件中，但社会变革进程的推进使得社会矛盾增加，加之新的制度施行，滥诉在行政领域也开始“崭露头角”。滥诉这一概念在法律上并没有明文的规定， 是长期的法律实践丰富了它的内涵，并将其形象化，即滥用诉权。然而，正是由于缺乏法律上的界定，滥诉在实践中认定标准不一，应对手段也各有差异。 就现阶段而言，结合案例对滥诉进行讨论不失为一种有效的方法。个案的观察从来都可以为法学理论提供最细微、最直观的解释，为立法提供最客观的依据。[1]四川省高级人民法院信息门户平台恰好提供了有关行政滥诉的案例，这些案例被称之为系列案，全因缘起一位当事人——熊某，以下详细介绍。

一、 案件情况

根据四川省高级人民法院信息门户平台审判系统案件显示，2015 年6 月18 日至2018 年8 月15日， 熊某在四川省范围内提起的诉讼多达205 件。按不同标准统计数据如下：按年份划分，2015 年23件，2016 年37 件，2017 年116 件，2018 年29 件；按法院划分，锦江区人民法院2 件，成华区人民法院8 件，青羊区人民法院18 件，成都市中级人民法院96 件， 四川省高级人民法院81 件； 按案件状况划分，已结案195 件，审理中10 件；按案件类型与审级划分，起诉行政行为进入一审的案件共52 件，二审50 件，再审18 件，提起行政赔偿进入一审的案件36 件、二审30 件、再审19 件；按案由划分，不履行法定职责96 件、行政复议84 件、行政处罚5 件、其他20 件。

从以上数据能发现熊某提起诉讼的一些规律，在年份上，随着年份的推进，案件数量呈现递增的趋势。地域上，熊某提起的诉讼更多分布在中级人民法院与高级人民法院， 这与行政诉讼的管辖制度密切相关， 当然也离不开审级制度的规定和当事人诉讼权利的行使。 这反映出熊某提起诉讼中的被告多为县级以上政府，实际上，以成都市政府提起的诉讼就有78 件，达到了案件总数的38%。 案件审理状态的主要影响因素是案件提起的时间， 从上述数据可知审理效果良好， 这也从侧面反映了法院审理案件的高效率。在案件类型与审级两个因素的结合下，可以看出不论是对行政行为提起的诉讼还是行政赔偿诉讼，审级越高案件数量越少。 不容忽略的是，再审案件的数量占到总数的18%， 具体到案件审理中，即使在一案中被认定为滥诉， 熊某以相似的理由提起的其他案件仍不断申诉至高级人民法院。 最后一个标准——案由， 不履行法定职责类与行政复议类分别排第一、第二，两类案件在数量上接近，因为单是行政机关不履行法定职责而提起行政复议的案件就占了行政复议案件的71%。

二、 滥诉形态

行政滥诉的形态，因分类方法的不同而不同，按审判程序分，包括一审程序中的滥诉、二审程序中的滥诉及再审程序中的滥诉。按滥用权利分，可分为滥用起诉权、滥用上诉权和滥用申诉权。根据行为方式的不同又可分为积极型滥诉和消极型滥诉。 以上分类有一定的意义，但难以体现行政滥诉的实质，参照《民事诉讼法》分类，可将其分为滥用起诉权和滥用具体程序。

（一）滥用起诉权

1.重复起诉

重复起诉违反了行政诉讼中的一事不再理原则，这一原则最初起源于罗马法的“诉权消耗”理论，具体表现为禁止重复起诉，《行政诉讼法》 规定了几种重复起诉的情形。 重复起诉同时也违反了判决具有既判力这一规则，这与既判力的消极后果有关，即前诉确定判决若已对争议进行处理, 则后诉不能再提出。重复起诉是一种是耗费司法资源的行为，不被法律所允许。

结合熊某的案例，在熊某诉成都市公安局、成都市公安局锦江区分局、 成都市公安局成华区分局不作为、乱作为一案中，法院认为，原告认为被告锦江区公安局于2013 年7 月8 日对其报警作出的处理存在不作为、乱作为一案，原告已经向成都市锦江区人民法院提起行政诉讼。原告虽将市公安局、成华区公安分局列为被告，再次向本院提起诉讼，但因其所述事由已提起相应行政诉讼， 故原告提起的本案行政诉讼属于重复起诉。①参见（2016）川0105 行初字第18 号。与上述分析不同的是，本案前诉并未结束，并非发生确定判决，而是处于审理状态，但法院对重复诉讼的认定是正确的。

2.恶意诉讼

恶意诉讼来源于《民事诉讼法》第112 条，主要指当事人之间恶意串通，企图通过诉讼、调解等方式侵害他人合法权益的情形。 而本文的恶意诉讼与之有根本的区别，一是因为发生在行政诉讼领域，二是因为在内涵上二者有所不同。 恶意诉讼严重扰乱了司法秩序，影响了诉讼活动的开展，耗费了大量的司法资源。在熊某提起的系列案件中，恶意诉讼可分为以下三种类型：

第一，提起不符合起诉条件、和自身利益无关的行政诉讼。2016 年12 月6 日，法院收到熊某的起诉状，熊某称其在四川省人民政府主办，并由四川省工商行政管理局承办的四川省信用网查询中国移动公司的信息，发现其住所/营业场所/主要经营场所一栏有严重问题。请求确认四川省工商行政管理局、四川省信用网、四川省人民政府不作为、乱作为、假作为、胡作非为。 后经法院审理认定熊某起诉的行为与其无法律上的利害关系， 其诉讼不属于人民法院行政案件的受理范围。②参见（2016）川01 行初895 号。

第二， 对明知已过诉讼时效的事项提起行政诉讼。熊某提起的系列案件中，因超过法定起诉期限被法院驳回的共有46 个案件，是案件总数的22%，最长已超11 年之久。 如熊某诉成都市公安局、成都市公安局青羊区分局案中，法院认为，原告认为被告于2004 年4 月10 日对其报警做出的处理存在不作为、乱作为，原告于2015 年6 月5 日才提起本案行政诉讼，已超过法定起诉期限。③参见（2015）青羊行初字第99 号。此外，熊某因不服行政机关复议决定而向法院提起的诉讼中， 多起案件事实发生在2003 年、2004 年、2006 年等不同年份，却集中在2015 年、2016 年提起行政复议，复议机关依法不予受理， 熊某在明知已过诉讼时效的情况下仍向法院提起诉讼。

第三，提起大量不属于受案范围的行政诉讼。熊某提起的系列案件中有44 个案件因不属于案件受理范围法院不予立案， 包括同时提起的行政赔偿案件。 如熊某称其于2004 年12 月9 日前往第三人成都日报社查询过期报纸，但被该社保安阻拦，并拨打110 报警，在派出所内又遭虐待、殴打。 随后，熊某向成都市政府申请复议， 成都市政府出具不予受理行政复议申请决定书， 熊某认为该决定违法而诉至法院。法院经审理认为，起诉人的申请事项不属于行政复议受案范围，也不属于行政诉讼受案范围，其起诉不符合法律规定的起诉条件。①参见（2017）川01 行初148 号。

第四， 提起大量无事实依据的行政诉讼。 经统计， 熊某提起的系列案件中共有21 件案件属于此类。 如熊某诉成都市成华区地方税务局行政不作为纠纷一案中，熊某称其于2014 年8 月初拨打地税热线投诉第三人成华区某火锅店的消费体验卡不开具发票的违法行为，被告称热线系统存在问题，于10月份收到地税转来的投诉举报。 熊某不服该回复内容向法院起诉，经法院审查，被告的回复程序合法，原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据。②参见（2015)成华行初字第65 号。

3.纠缠诉讼

熊某系列案件中，有36 个案件是以成都市公安局、成都市各区分局为被告的案件，这些案件共有的特点是熊某认为自身权益受损害报警后， 警方出警速度慢，不服报警处理行为而提起行政及赔偿诉讼。熊某在诉成都市公安局、 成都市公安局青羊区分局行政不作为案中称，2013 年3 月2 日13 时50 分左右，其在某商场门口经过时被保安阻拦，后来又有三四名保安上前进行言语威胁，其立即报警。但警方于14 时13 分、16 分才拨打其手机，两名警察到达现场后未填写接警登记表，未对保安斥责，也未带双方前往派出所解决纠纷，故认为公安不作为、乱作为、出警效率低，严重渎职侵权。③参见（2015）青羊行初字第99 号。本案最终因起诉超过起诉期限被法院驳回起诉。另案中，熊某因遭到喜来登酒店保安阻拦，向公安机关报警，同样是对出警时间不服提起了诉讼，而与此类似的情况不胜枚举。熊某在先前裁判中已明知其提起的诉讼没有事实与法律依据，仍然提起诉讼，明显背离了《行政诉讼法》的立法目的。

起诉权是公民的法定权利之一， 但权利的行使应当符合法律规定。如果公民主观故意，行使诉权违背了法律规定或者立法本意，就会构成诉权滥用。

（二）滥用程序权利

1.滥用申请回避权

回避是诉讼程序中的一项重要制度， 开庭审理阶段，法庭均会告知各方当事人有申请回避的权利。据统计，熊某提起的系列案件中有22 个案件提出了回避申请， 其回避申请针对的是合议庭全部成员及书记员，申请理由为：认为合议庭与案件当事人有其他利害关系，可能影响公正审理，甚至在个别案件中声明不知申请事实及理由。 如熊某诉成都市政府一案中， 合议庭询问熊某申请合议庭成员回避的事实与理由时，熊某竟称：“我哪儿知道，我是口头申请回避。 ”当合议庭再次询问时，其答复：“我刚才已经说了，不再重复。 ”④参见（2016）川01 行初305 号。熊某在多次开庭过程中向法院申请整个合议庭及书记员回避，缺乏事实与法律依据，合议庭曾在多个案件审理过程中向熊某告知了其行为构成诉权的滥用。 如熊某诉成都市公安局锦江区分局、成都市公安局一案中，合议庭询问熊某是否申请回避时提到：“原告没有正当理由申请回避， 且多次申请，属于滥用诉权行为，合议庭本可以直接驳回原告的申请，但尊重当事人的诉讼权利……”⑤参见（2016）川0105 行初32 号。但熊某在明知自己的行为被认定为滥诉的情况下仍然提起回避申请，申请被驳回后又立即复议，明显属于程序的滥用。

2.滥用申请调查取证权

同申请回避权一样， 申请调查证据也是当事人一项重要的权利，熊某却对此怀有任意的心理。熊某虽仅在12 个案件中向法院申请了调查取证，但对熊某滥诉故意的评价是整体的、系统的和实质的，不因申请案件数量较少就认定其行为不属于滥诉。 熊某申请调取的证据内容包括对成都市公安局武侯分局出警记录及电话录音、成都市工商局的录音录像、⑥参见（2015）青羊行初字第111 号、第112 号。成华区地税局短信内容及电话录音。⑦参见（2015）成华行初字第65 号、第66 号。若是申请被驳回，熊某还要申请复议。 这类案件中，熊某属于一种任性、放纵的心理状态，在法官释明后仍再次提起申请便不能简单认为其是缺乏对法律程序的了解而做出的行为。

三、 具体特征

（一）起诉量大且逐年递增

据本次统计，2015 年至2018 年的三年间，熊某提起的案件总数达到了205 件， 平均每年68 件，并呈现逐年递增的趋势。

（二）起诉内容相似

熊某提起的诉讼，有大量案件内容相似，主要有两类：一是不满公安机关出警时间的案件，这类案件共有36 件。二是认为不同行政机关不作为而提起行政复议的案件，这类案件共有84 件。

（三）涉及行政领域广

通常情况下的行政滥诉， 是因当事人的某一特定权益受损而以该特定利益为核心而广泛提起行政诉讼。 如“陆红霞案”中一审法院认为陆红霞的真实目的并非为了获取和了解所申请的信息， 而是借此表达不满情绪，并向政府及其相关部门施加答复、行政复议和诉讼压力， 以实现拆迁补偿安置利益的最大化。①参见《中华人民共和国最高人民法院公报》2015 年第11 期。又如四川省法院审理的彭某诉四川省审计厅、四川省人民政府行政复议上诉一案，彭某与其女及其婆母因彭某之夫被成都市中级人民法院判处有期徒刑6 年， 分别向各政府部门提起至少120 件政府信息公开申请。②参见（2018）川行终362 号。而熊某提起的系列案件与之明显不同，诉讼涉及了众多行政管理领域，包括治安、工商、税务管理，交通运输，金融证券等领域。

（四）多数诉求背离诉讼本意

如上所述， 熊某提起的系列案件中大量案件超过申请复议期限、不属于受案范围、起诉缺乏事实根据。 这些行为在客观上已背离了权利受侵害者进行救济的诉讼本意。任何权利都有行使的边界，任何人都不能借由法律所赋予的权利或自由去限制或是破坏他人于法律上所保障的另一种权利或自由。 熊某超越了行使个人权利的界限， 客观上造成了行政资源和司法资源的浪费。

（五）高额赔偿请求

熊某提起的205 件案件中仅有5 件未同时提起行政赔偿诉讼， 这些行政赔偿诉讼同时具备一个显著的特征——高额赔偿请求，赔偿范围包括误工费、车费及精神损失费。其中，误工费20 万到8 亿不等，车费8000 元到900 万不等， 精神损失费10 万到9亿不等。 不合理的赔偿数额请求反映了熊某主观滥诉明显。

四、 原因分析

熊某提起的系列案件违背了 《行政诉讼法》的宗旨和目的，满足“滥诉”的四个构成要件，即起诉人拥有诉权；主观上的恶意；客观上实施了滥用诉权行为；结果上导致浪费司法资源，给行政机关和法院造成极大干扰。[2]熊某滥诉的原因有以下几个方面：

（一）立案登记制

立案登记制是在法院受理率偏低、 大量案件涌入上访渠道、 进入诉讼程序败诉明显以及案件数量低位徘徊的背景下产生的。[3]早在2014 年10 月28日，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》就明确提出要改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制。[4]随后《行政诉讼法》相应司法解释出台， 确立了立案登记制度。 据介绍，5 月1日至5 月31 日， 全国各级法院共登记立案113.27万件，与去年同期的87.4 万件相比，增长29%。行政案件同比增幅最大，同比增长221%。[5]大趋势如此，熊某系列案件也具有这样的特点。 熊某提起的205件案件中， 最早的受理日期为2015 年6 月5 日，而其提起诉讼所涉的案件事实， 最早可追溯至2003年。正是以立案登记制为节点，熊某提起的诉讼数量上呈递增的趋势。 立案登记制为其提起大量诉讼带来了契机，可以说，这是熊某滥诉行为产生的一个很重要因素。

（二）对法律理解不到位

此处所称法律理解有多个维度，应区分讨论。就立案登记制而言，不仅是当事人对此制度有误解，就连有的法院工作人员也理解不到位。实践中，有当事人提交了以最高人民法院为被告的诉状， 但某法院不加以考虑便登记立案。对“有案必立、有诉必理”的理解被形式化和扩大化了，尤其是对当事人而言。除了制度理解本身，更多的是当事人对法律程序、法律规定的不了解， 这也从侧面反映了我国法治宣传的缺位和法律教育的缺失。具体到熊某系列案，熊某诉成都市政府行政复议一案中，称其在2013 年乘坐公交车时被其他乘客怀疑偷手机， 熊某报警后认为警察出警慢，不及时履行保护公民的人身安全。③参见（2017）川01 行初157 号。熊某的逻辑是既然法律规定了公安机关有保护公民人身及财产安全的职责，那就该依法及时履行，但他不知晓出警也有一定的程序规定， 时间上不仅有法律的规定，更有客观实际情况的制约，针对出警时间这一问题，熊某理解绝对化了，认为公安必须及时、立刻履行职责的期望不切实际， 法律自然不保护其无理诉求。 客观地说，面对复杂的法律规定，一般公民难以把握法律应然与实然的状态。更何况，行政领域法律不同民事领域法律更具生活性、 与大众的预期不会有太大差距，而是涉及领域广、规定繁杂。

（三）诉讼成本较低

根据《诉讼费用缴纳办法》的规定，除商标、专利、海事行政案件每件缴纳100 元外，其他行政案件每件缴纳50 元。 诉讼费用是对诉讼成本的体现，诉讼费用的设置不仅是一种规则设计， 更有其特定的价值导向——有助于引导当事人珍惜诉讼资源，防止当事人滥诉。针对一般案件，较低的诉讼费用对保护当事人诉权有积极的作用。因为“无论审判能够怎样完美地实现正义，如果付出的代价过于昂贵，则人们往往只能放弃通过审判来实现权利的愿望。 ”[6]但这样的理念放在滥诉案件中将会失去其积极意义，不仅是因为行政诉讼费用本身较低， 还有就是滥诉行为一经审理认定便会被驳回起诉， 法院预收的诉讼费则退还当事人， 这些因素在一定程度上助长了滥诉现象。如此会给人一种滥诉却不失成本的感受，那这样的导向是否正确？有学者提出，为了规制少数人的滥诉行为而提高全部人的诉讼费用， 对于保护公民权利是不利的， 容易使低收入群体失去保护自身权益的机会。[7]这样的考虑不无道理，但不可否认的是现行诉讼费缴纳标准是不合理的。 行政诉讼收费标准于2007 年4 月1 日启用，过时的收费标准与现代经济的发展不相符合。再者，根据国务院办公厅公布的《国务院2016 年立法工作计划》，《诉讼费用缴纳办法》已被纳入该计划内，可见现行法律对收费标准的态度发生了转变， 收费标准的提高将是未来的趋势。

五、 反思与展望

（一）注重诉权保障与滥诉规制之间的平衡

滥诉虽带来了较大的不利影响， 但终究是小部分群体的行为，一刀切的方法总是行不通的。从立案审查制到立案登记制， 法院在立案程序上从职权模式转向诉权保障模式， 保障诉权是法律的主要目标之一，但预防与规制滥诉同样不容忽略。杨伟东教授认为：司法对滥诉的认定应当秉承克制的理念，诉权保护和滥诉之间，法院更应该侧重保护诉权，司法是最后一道防线，即公民权利救济的最后防线。 所以，当判断是否滥诉时，法院要非常谨慎与克制。[8]要实现诉权保障与滥诉规制的平衡， 就必须把握好合理诉讼与滥用诉权之间的界限。 这一问题在实践中还没有统一的标准， 但自陆红霞案发生后有越来越多的的研究。总体的思路是仍需完善顶层设计，制定判断原则，细化具体规则。

（二）滥诉行为专项改革

如果说完成顶层设计是第一步， 专项改革就应紧跟其后。 首先，确定滥诉认定标准。 准确界定“滥诉”并加以规制，既是保障当事人诉权与制约恶意诉讼、无理缠诉，祛除干扰司法秩序的杂音，避免鱼目混杂的有效手段， 也是保证现有审判资源得到合理运用的应有之义。[2]其次，创新法院系统内滥诉案件处理流程。对于明显属于滥诉的案件，制定凸显简易程序核心的案件处理流程，在接收立案、文书制作与送达、法官释法、实体审查等环节注重效率提升，以节约司法资源与成本。 而对不易辨别是否属于滥诉的案件严格按照一般案件程序进行审理。再次，对法院认定确为滥诉的案件参照《民事诉讼法》的规定对当事人加以惩戒。 如根据不同情况对当事人予以罚款、拘留。最后，加强滥诉防范。防范滥诉的有效手段之一是加强释法， 不仅可以增进当事人对法律的理解，还可以让当事人清楚滥诉的后果。同时要加大对防范滥诉行为的尝试和探索， 如要求当事人签署诚信诉讼承诺书，承诺不存在虚假恶意诉讼的情形。又如建立滥诉人员清单，清单上人员若提起诉讼，将面临更严格的立案审查。

（三）诉讼费用调整

诉讼费用的调整要围绕（但不限于）以下几项内容开展工作：第一，重视当前经济发展状况。距《诉讼费用缴纳办法》的实施已过近12 年，12 年经济发展取得的成就是巨大的。同时，由于法律的发展有其滞后性，有的内容已经跟不上社会的发展现状，行政诉讼的案件费用便属于这样的情形。第二，应当关注诉权保障这一目标。 适当的诉讼费用可以实现诉权的保障，一方面要重视与当前经济发展状况适应，另一方面不能丢掉诉权保障的法治精神。第三，借鉴域外经验同时将其本土化。放眼全球，各个国家均有缴纳诉讼费用的法律规定， 学习借鉴那些与我国情况相似的国家的制度规定， 同时结合本国具体情况加以优化完善不失为一个可行的办法。

（四）建立多元化纠纷解决机制

不论是熊某系列案，还是其他行政滥诉案件，不乏当事人因不满行政机关的行为而提起行政诉讼的情形， 类似的案件如果仅仅通过司法程序救济难以实质解决纠纷，更多需要从根源上解决。多元机制的生命力在于问题解决方式的可选择性， 通过多元化纠纷解决能将问题各个突破， 还能发挥不同机制合力，彻底解决纠纷。 多元化纠纷解决机制优势明显，各机制之间相对独立又相互配合， 不仅具有问题解决质量的属性，同时应具备效率的属性。

应当注意的是，在有明确的法律规定前，对滥诉的认定与规制应当遵循审慎的原则严格把握， 并且要在现有法律框架内对其进行规制， 对于滥诉的案件，符合立案登记条件的，应当登记，经审理发现不予支持的，法院再做出具体裁判。