辩护全覆盖试点推广面临的困境与出路

黄小龙

（南华大学 经济与法学学院，湖南 衡阳 421001）

继十八届三中全会提出强化人权司法理念以来，国家层面先后出台了系列重大改革举措，切实保障人权司法落到实处。 2017 年10 月最高人民法院与司法部共同出台《关于开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的办法》（简称《试点办法》），决定在八个省市地区进行为期一年的试点，至今试点一年之期已满。为继续推进辩护全覆盖改革，2018 年11 月底，最高法与司法部在安徽联合召开辩护全覆盖改革推进会， 会议对改革作出了整体部署， 要求至2019 年底，辩护全覆盖在首批试点地区等发达省市基本实现，其他省份则要在省会城市和一半以上的县市地区基本实现全覆盖。[1]为落实这一宏伟改革目标，本文在回顾之前改革试点情况的基础上，审视其存在的问题，并尝试提出相应的解决方案，以期为全覆盖改革全面推广作有益探讨。

一、辩护全覆盖改革的三重法治蕴含

根据《试点办法》规定可知，辩护全覆盖改革的核心即是保障被告人在法院审判阶段切实享有获得律师辩护的权利。 此项改革举措的出台，得到了理论研究者和实务界人士的高度肯定和认可。 如顾永忠教授认为辩护全覆盖改革是具有划时代意义的创新之举，而《试点办法》的出台则将极大地推进我国刑事辩护制度的向前发展和完善，促进司法公正的实现。[2]李贵方律师也认为“这一试点工作极大地提高了我国依法治国、人权保障的内涵和水平”，“其积极意义怎样评价都并不为过”。[3]辩护全覆盖改革的出台，彰显了我国依法治国的现代法治理念，蕴含了人权保障、司法正义和国家责任的三重法治理念。

（一）人权保障

人权保障作为现代法治发展的主旋律， 是检测一个国家法治文明程度的试金石。 在刑事司法实践中，人权保障则重点凸显在对犯罪嫌疑人、被告人的权利保障方面。 而在犯罪嫌疑人、被告人权利中，辩护权无疑是其最基本的诉讼人权。 辩护全覆盖改革旨在法院审判阶段强化落实被告人获得律师辩护的权利，保证每一被告人都有律师辩护，强化了被告人的辩护权及相关权利保障， 体现了人权保障的当代法治精神。

（二）程序正义

正义不仅应实现， 而且应当以看得见的方式实现。自古老的自然正义原则以降，即要求任何人都不能充当自己案件的法官， 同时还要求任何人都有获得为自己辩护之权利。[4]在当下刑事司法实践中，即体现为审判中立、控辩平等原则。但由于在刑事案件中，控诉方原则上都是检察机关，代表国家公权力对私权利个人的控诉，双方的力量差异悬殊较大，控辩平等对抗殊难实现。 并且审判程序涉及的专业技术性极强，被告人很难有效行使辩护之权利。若被告人有辩护律师的帮助， 则在一定程度上缩减了二者间的力量悬殊。然在我国时下的司法实践中，刑事案件辩护率只有30%左右，绝大多数被告人没有辩护律师。 因此，辩护全覆盖改革措施的出台，回应了当下实践的需要， 体现了国家权力运行过程中对程序正义的追求。

（三）国家责任

国家责任原本是国际法上的概念， 是指国家违反有关国际条约所应当承担的国际责任。 但正如有的学者所言，无论是从内政还是从外交来说，国家责任都是我国目前面临的一个重大课题， 就国内政治领域而言， 国家权力的人民属性要求国家履行保障人民权利不受非法侵犯，提供稳定的政治、经济和社会秩序等国家义务或责任。[5]在刑事犯罪案件中，要求国家为没有辩护人的被告人提供法律援助， 即是国家责任在刑事司法中的重要彰显。 对此，《法律援助条例》也明确规定法律援助属于政府责任。而辩护全覆盖改革将援助案件范围扩充到了所有没有辩护律师的被告人，援助费用一律由财政负担，充分体现了我国政府执政、行政为民、惠民的国家责任担当。

二、试点地区辩护全覆盖改革实效概况

据估计， 长期以来我国的辩护率大概保持在30%左右， 这一数据也就意味着我国绝大部分被告人在刑事诉讼中根本没有律师辩护。 《试点办法》实行以来，据有关报道，试点地区辩护率得到了明显的改观，部分试点地区辩护率甚至达到100%，实现了辩护全覆盖目标。

为了准确评估试点改革的实际效果， 多地法院为此专门组织了调研课题组对此进行实证调研。 四川省达州市中级人民法院对达州市试点改革前后半年内辩护率考察的情况，如表1、表2。 从表1 中我们可以看出，达州市在辩护全覆盖改革措施实行以后， 在各审判程序中辩护率都有了明显的提升，其中一审普通程序和二审程序案件辩护率达到100%，简易程序案件中的辩护也有了明显改观，相较于试点前提高了约35%。 整体而言，辩护全覆盖改革措施出台后，律师辩护率低迷的局面得到了根本上的扭转。而从表2 可知，辩护率的大幅度提升与辩护全覆盖改革有着直接的关联。 被告人委托辩护律师的比例在试点后并没有提升，反而有所下降，如试点前一审普通程序中委托辩护率为51.63%，简易程序中的委托辩护率为10.15%，而试点后分别下降到了30.43%、8.05%；相较而言，援助辩护率则均有较大幅度的提升， 如试点前援助辩护率在一审普通程序、 简易称程序、 二审程序中分别为16.84%、5.41%、2.41%； 试点后则分别提升到了69.57%、42.95%、61.54%。 从这些数据变化中我们便可以直观的看出， 辩护率的提升主要得益于辩护全覆盖改革的实施。

表1 试点前后达州市各审判程序辩护率情况①表1、表2 数据来源参见曾玲,胡独开,罗毅,李玉华：《多措并举协调推进 保障刑事辩护全覆盖——四川达州中院关于刑事案件律师辩护全覆盖试点改革的调研报告》，《人民法院报》2018 年9 月6 日第008 版。

表2 试点前后达州市各审判程序中委托辩护与援助辩护情况

辩护全覆盖改革不仅在四川达州取得了较好的改革成效， 在其他试点地区也取得了可喜的成绩。 如河南省在试点以前辩护率不足30%，而试点后审判阶段辩护率平均达65%， 并且其中部分试点县区达到100%；[6]广东省在试点改革后普通程序案件辩护率达到92.8%；北京市一审案件辩护率达95%。[7]

三、辩护全覆盖试点推广面临的困境

截至2018 年10 月中旬， 辩护全覆盖改革一年的试点期限已满。 11 月29 日最高法与司法部在安徽召开辩护全覆盖改革推进会时强调指出， 要求将辩护全覆盖改革在全国试点推广。 虽然首批试点地区取得了不错的改革成效， 但改革面向全国推广还面临“人力资源稀缺”和“财力资源匮乏”两大瓶颈性困境。

（一）人力资源稀缺困境

据统计，我国目前拥有注册律师34 万人，其中刑事律师5.2 万人，[8]这一数量虽较之前来说有了较大的增长，但横向比较来看，我国律师人员数量还是较少，律师服务供给与需求严重不均。 据资料显示，2016 年美国律师人数已到达131 万余人。[9]并且，我国律师地区分布极不平衡， 大部分律师都密集在经济较为发达的沿海地区和中部地区， 西部地区律师数量极少， 并且还有200 多个县级地区1 名律师也没有。[10]因此，当前改革面向全国试点推广面临的首要困境即是律师资源稀缺。

（二）财力资源匮乏困境

辩护全覆盖改革即要求国家为没有辩护人的被告人提供辩护律师， 且援助经费由国家财政负担。 但一直以来，我国对于法律援助经费的财政投入较少。 虽然近年来国家对于法律援助经费的财政投入力度有所加大，据报道，自2013 年至2016年，全国法律援助经费总额达73 亿元，年均已达18.25 亿元，[11]并且财政投入占了法律援助经费总额的最大比重。 但是，与西方发达国家相较，我国的法律援助经费还较为欠缺。 图1 是部分国家或地区的法律援助支出及人均支出统计情况， 我国的法律援助支出总额相较于英国、加拿大、日本等国还有较大差距，人均法律援助支出则更不理想，就连统计国家或地区的平均金额都未达到。 因此，援助经费不足问题也将是辩护全覆盖改革推进过程中的重要障碍。

由于法律援助经费紧缺， 致使援助案件办案补贴过低。相对于高收益的委托案件来说，过低的办案补贴， 使得有的律师办理援助案件甚至还需自己垫贴办案成本， 极大地消减了律师办理援助案件的热情， 造成很多律师即使没有案源也不愿意办理援助案件的尴尬困境。

四、辩护全覆盖实现的路径选择

首批改革试点地区基本上都是经济发达地区，如图2，八个试点省市地区的GDP 总值在全国范围内较为领先，并且律师资源相对较为密集，如图3。因此，从某种意义上讲，国家选择在这八个省市地区进行试点，有效克服了这两大瓶颈。从两图中我们可以看到， 全国各省市经济状况和律师资源分布具有较大差异。显然，试点地区的成功经验不可能在全国各地简单复制和推广。 鉴于律师人员数量不足与法律援助经费紧缺等困境难题非朝夕即可解决， 为保证辩护全覆盖改革取得“全国性的胜利”，笔者认为，采取以下措施，可以有效缓解当下的困局，确保辩护全覆盖改革的顺利推进。

（一）统筹律师资源，尽快落实刑辩律师数据库筹建

《试点办法》明确提出，有条件的地方可以建立辩护律师库， 为法律援助工作的开展提供律师资源保障。 鉴于当前我国辩护律师人员数量不足且地区分布不均衡的现实困境，随着改革的全面推进，各省市应尽逐步建立刑辩律师数据库。 尤其是律师资源稀缺或分布差异较大的省市地区， 应当尽快落实数据库筹建工作，以便统筹律师资源，最大限度的实现律师资源的合理利用，满足犯罪嫌疑人、被告人获得律师帮助或辩护的需要。 此外，两办《关于完善法律援助制度的意见》曾提出，要探索援助案件跨行政区域的律师指派机制，而建立刑辩律师数据库，无疑是实现这一机制的重要保障。

（二）探索建立网络远程庭审机制

图1 部分各国或地区的法律援助支出及人均支出情况[12]

对于法检系统而言，案件庭审时间、地点都较为确定， 而辩护律师则不同， 其执业范围是面向全国的，办理案件的空间跨度较大，有的律师一天之内可能面临不同地区案件的庭审， 这也是很多律师面临的执业困难。 而随着“互联网+”时代的到来，对于律师面临的这种“时空性”执业难题，通过更新法庭审判形式，是能够得到有效解决的。如法院对于部分特定案件，像通过速裁程序、简易程序审理的争议较小的案件，若允许律师远程参与庭审，便足以有效解决辩护律师的这种“时空性”执业难题，律师只需在办公桌前即可参与庭审。 这既保障了被告人获得律师辩护的权利，也有助于提高律师的办案效率，同时还有助于提升律师资源的利用效率。

图2 2017 年我国各省市GDP 总值情况（不含港澳台地区）[13]

图3 中国律师地区分布情况[14]

（三）做大法律援助“蛋糕”，提高援助案件办案补贴标准

在市场经济社会，律师职业作为一种有偿服务，其运行也必然遵循市场规律。 《法律援助条例》明确规定法律援助是政府责任， 因此政府绝不能将其转移到辩护律师身上。对于援助案件，政府应加大财政投入力度，提高援助案件办案补贴标准。 当然，这也不要求援助案件补贴标准要提高到与委托案件收费标准齐平， 毕竟律师对于援助案件也应承担适度的社会责任， 但政府的财政投入力度应当以缩小二者收费标准差距为遵循。

辩护全覆盖面向全国推进， 是强化人权司法的重要举措， 我们应牢记总书记的嘱咐，“让人民群众在每一个案件中感受到公平与正义”， 采取有效性、针对性措施，保障试点改革取得全国性的胜利。