论新时代涉法信访的公众参与

王鹏程，万春梅

（安徽审计职业学院，安徽 合肥 230601；安徽警官职业学院，安徽 合肥 230031）

一、信访渊源、涉法信访定性及当前信访态势

中国古代王朝执政者重视下情上达， 通过各种方式收纳民意。 《周礼》记载：“建路鼓于大寝之门外而掌其政，以待达穷者遽令，闻鼓声，则速逆御仆与御庶子，即“路鼓”制度。汉朝将该种向最高统治者陈诉案情，称之为“诣阙上书”，“唐代铸铜为匦，宋代设谏院，元代规定‘政令得失，许诸人上书陈言’，明代允许‘臣民言事者，实封达御前’，清代允许上书言事，民国仿西方设请愿制度。 ”[1]这一制度对暴露司法不公、缓和当地社会矛盾具有一定促进作用，与此同时，也出现了虚假陈述、恶意告诉等弊端。 后世随着法治健全和进步，这种直诉制度已失去其价值。改革开放后，为维护社会各阶层的利益，《信访条例》于1996 年1 月1 日正式实施。 条例规定：公民、法人和其他组织有权采用书信、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府所属部门反映情况，提出意见、建议和要求。信访机构相应在党委、人大、政府、政协、司法部门设立，但何为信访学界并无一致的定义。狭义信访“仅指社会成员或社会组织通过信访形式向社会管理组织及其负责人反映个人或集体意愿的社会政治交往活动”。 涉法信访是“涉及有关法律关系调整、法律责任承担的信访。 ”[2]涉诉信访是“与某一具体诉讼案件相联系，针对人民法院审判和执行案件的行为或结果， 要求人民法院启动司法程序、 实施一定诉讼行为的人民群众的来信或来访。 ”[3]中央政法委在《涉法涉诉信访案件终结办法》第二条明确： 涉法涉诉信访案件是指依法属于人民法院、人民检察院、公安部门和司法行政部门处理的信访案件，“意味着中央可能认为‘涉法信访’‘涉诉信访’‘涉法涉诉’三个词是一个意思，并无区分的必要，从侧面印证了三者实属同一概念。 ”[4]

当前，“中国特色社会主义进入了新时代， 我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾， 人民在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。”[5]社会主要矛盾的变化必然体现在涉法涉诉信访案件上，“近年来， 信访形势持续平稳向好，呈现出信访总量稳中有降、信访秩序明显好转、信访工作公信力不断提升的良好态势。”[6]在肯定信访工作取得较大成绩的同时， 应客观看待信访工作不足：一是信访受理门槛需要降低；二是信访纠错效率需要提高；三是案件瑕疵补正不及时；四是信访不信法现象仍然存在； 五是信访救助过程较长；六是违法闹访缠访尚未根本灭绝； 七是信访信息化建设相对滞后；八是公众参与需要扩大和创新。 从公众参与角度审视涉法信访必须客观审视中国历史和现实，长期封建思想使部分群众不恰当的使用信访方式反映诉求，而中国特色社会主义法治建设尚未达到尽善尽美程度， 涉法信访工作面临新挑战。应对挑战要发挥党统领全局的领导作用和密切联系群众制度优势， 政法机关努力提升司法公信力，也离不开公众的参与。

二、新时代公众参与涉法信访的意义

新时代涉法信访需要公众积极参与。 涉法信访影响面广、原因复杂、解决难度大，在党和政府的正确领导下，各级政法机关采取有效举措，涉法信访取得了巨大成绩。 在肯定涉法信访取得巨大进步的同时，要适应新时代社会发展变化，扩大公众参与，把信访处理结果和信访人诉求交付公众评判， 让公众参与之声取代纠缠闹访杂音， 促使明智成为化解信访难题的溶解剂。

（一）公众参与涉法信访是党的群众路线体现

党群关系具有政治性， 来信来访寄托着信访人期盼。 东西南北中，党的领导是核心。 以最广大人民根本利益为最高标准，密切联系群众，善做群众工作是中国共产党从革命到执政的重要法宝， 也是正确处理人民内部矛盾的经验总结。 “历史和现实都告诉我们，密切联系群众，是党的性质和宗旨的体现，是中国共产党区别于其他政党的显著标志，也是党发展壮大的重要原因；能否保持党同人民群众的血肉联系，决定着党的事业的成败。 ”[7]新时代人民群众对美好生活的需要与日俱增，基层群众处于乡村或社区，受制于环境和认识层次，他们对司法公正期望高，对法律规定知晓低。 一方面随经济社会发展让他们对公平、正义、权利的要求苛刻，另一方面他们法治素养没有同步跟进， 对案件受理条件、起诉程序、执行规定等实体和程序内容知之甚少。 案件程序不规范或实体轻微瑕疵，工作人员举止不文明都成为臆测不公源头。 追根溯源，解决问题的关键在于扩大公众参与，不断增“信”释“疑”。 公众参与涉法信访是党密切联系群众和中国特色社会主义法治精神的体现，是联系信访当事人与政法机关的桥梁和纽带。 “做好新形势下信访工作,关键是把党的群众路线贯穿信访工作全过程,进一步把信访工作做到群众心坎上,依法维护好群众合法权益。 ”[8]因此，要从党的群众路线视角处理涉法信访问题，积极吸纳公众参与，依靠群众群策群力，从源头上进行化解。

（二）公众参与涉法信访是新时代政法工作需要

涉法信访具有复杂性，群众利益无小事。涉法信访体现党的政策与法律， 必须正确群众维权与社会维稳、维护合理诉求与制止违法闹访的关系。信访案件大多是法律问题与经济因素、 历史原因与现实利益、法理与情理、合法诉求与不当主张等交错繁杂。涉法信访工作处于基层群众矛盾第一线， 牵一发而动全身。 公众参与是化解涉法信访问题的一支重要力量，“全国政法机关要自觉把党的群众路线作为政法工作生命线,坚持一切为了人民,紧紧依靠人民,切实提高做好群众工作的能力, 确保政法工作深深扎根于人民群众中。 ”[9]涉法信访工作主动适应新时代社会主要矛盾变化，扩大公众参与，把群众关切的问题通过群众自己的智慧妥善化解， 符合政法工作的宗旨和规律。 新形势下，中央政法委发布《关于建立涉法涉诉信访事项导入法律程序工作机制的意见》《关于建立涉法涉诉信访执法错误纠正和瑕疵补正机制的指导意见》《关于健全涉法涉诉信访依法终结制度的实施意见》三个文件，建立导入、纠错和退出机制。 利用涉法信访问题起于基层， 公众关心的特点，提高公众参与的范围和深度，创造机会和条件把信访处理结果和信访人诉求公之于众，让公众评议，以公开消除误解，让参与声音取代闹访杂音，使涉法信访问题在公众参与的智慧中妥善化解。

（三）公众参与涉法信访是司法为民的内在要求

扩大公众参与筑牢凝聚民意基础。 中国城乡二元社会结构需要相当长时间才能根除，“从严格法治角度来讲， 信访这种将权利救济建立在首长的批示和清官的出现前提上的制度， 是一种仰人治抑法治的做法， 这与目前国家法治现代化的发展方向背道而驰。 ”[10]当前，法律服务市场供给不平衡不充分的矛盾、城乡和东西部经济发展不均衡，城乡群众法律观念差异明显。 而司法活动具有高度专业性、 程序性、 复杂性， 其从侦查起诉到判决执行必须严格依法，部分群众基于经济情感等因素，采取执拗信访做法有其社会经济因素。 依法及时就地解决群众合理诉求， 注重源头预防， 扩大和落实公众参与涉法信访，是贯彻司法为民宗旨的内在要求。涉法信访导入司法程序就地解决将是根本之道， 与时俱进扩大和细化公众参与，广纳民意民智，重点在于让公众信服和理解。让公众参与每一件涉法信访案件的全过程，明白涉法信访每一个环节和最终处理结果， 让公众成为涉法信访案件过程的参与者、 结果的知晓者和成效的评议者。

三、当前公众参与涉法信访存在的问题

（一）公众参与的重要性需要再提高

涉法信访必须在思想上高度认识公众参与的重要性， 坚持群众满意为最高标准， 诚心诚意依靠群众，切实推动涉法信访工作再上新台阶。公众参与涉法信访思想上还存在不足。 一是与党和国家的政策要求还有距离。“不忘初心，方得始终”中国共产党依靠群众取得革命的胜利和新时代建设的伟大成就。信访工作是直接与基层人民群众接触， 涉法信访工作千头万绪，信访群众要求千差万别，让信访群众满意不是轻松事，跟不上党和国家涉法信访政策，就无法胜任复杂的涉法信访工作。当前，在公众参与涉法信访认识上，有高高在上的思想存在，把信访人想象成无理闹访，委屈情绪时有流露，信访受理门槛高。二是少部分人员不善于发动群众。放手发动群众，从群众中来到群众中去，是党的群众工作经验。涉法信访复杂敏感，群众关注度高，让公众参与与社会治理法治化并不矛盾。 孟建柱指出:“坚持把群众路线与法治方式结合起来， 运用法治思维和法治方式预防化解社会矛盾，是‘枫桥经验’所蕴含的创新精神的必然要求”。少部分人把群众路线和法治方式分割开来，不利于涉法信访问题的综合解决。三是部分人员认为信访就是“中转站”，认为做到“有信必复，有访必答”就行，以为信访是受理、交办、转送、承办、协调等中间性角色， 对公众参与涉法信访重要性认识不足。缺少弯腰听民声，扑身办实事的担当意识和公众参与意识。

（二）参与的范围需要再拓宽

信访涉及面广，参与信访的范围要随之拓宽。随信息网络普及，公众对医疗社保、食品安全、环境污染、入学就业、户籍改革、交通治理等问题格外关注，对滥用职权、贪赃枉法、徇私舞弊深恶痛绝。 公众参与意识迅速提高，“信访不信法” 背后的因素固然很多， 但公众参与不足是一个重要方面。 公众参与不足，很难从根源上消弭对信访的猜疑，信访制度化解矛盾于基层的初衷就不能很好的实现。“坚持一切为了群众，着力解决好群众最关切的公共安全、权益保障、公平正义等问题，切实增强城乡群众的获得感、幸福感、安全感。 ”[11]群众利益无小事，公众参与要从群众最关心的问题入手，扩大公众参与，提升公众参与的获得感。因缺乏公众参与和监督，小问题酿成大事件后，解决起来更困难。 参与度低，不利于公众知情权、表达权和监督权的行使，更不利于涉法信访问题的最终圆满解决。 公众不仅要参与涉法信访案件的办理过程，其办理结果也需要公众评价，不释放公众参与潜能，就不能激发涉法信访制度的活力。

（三）公众的积极性需要再激发

涉法信访矛盾交织错综复杂， 需要涉法信访工作人员提升工作水平，发挥公众参与力量。群众对身边信访最接近，有探求信访原委的动力，扩大公众参与是化解涉法信访问题的一把钥匙。 参与是监督的前提，新时代维护社会安定团结，维护群众获得感，涉法信访工作再上新台阶离不开公众积极主动参与。当前，涉法信访存在部分当事人对法律规定不熟悉，无支持自己证据材料，却固执不服处理意见的现象。 除去信访人自身的因素外，公众参与度不高，以及信访接待人员举止语言等， 都有可能造成问题层层螺旋上升。解决信访人的疑虑迫切需要信得过、说得清、听得进的“明白人”——公众积极参与。当前涉法信访公众参与的热情还不够高，“事不关己高高挂起”、“多一事不如少一事”、“信访就是闹事” 观念的破除需要公众参与才能更彻底的消除。

四、完善涉法信访公众参与的政策和举措

（一）夯实公众参与涉法信访的思想基础

首先要夯实涉法信访的思想基础。 各信访受理机关要增强公众参与意识, 自觉主动采取有效措施鼓励公众参与涉法信访工作。 信访及时解决老问题的过程，也是消除社会矛盾，密切党群干群关系的新机遇。 通过涉法信访，查找群众诉求的法理依据，了解群众内心真正想法， 是一次从源头化解矛盾的机会。 要从思想深入树立公众参与是帮助和推动涉法信访工作更好发展的理念， 把公众参与涉法信访看作践行党的群众路线， 发挥群众主观能动性的重要机遇。 把信访干部工作重心下移和吸纳公众参与上移相结合，切实解决信访突出问题。 真心听民声，履责办实事。要消除涉法信访等群众上门的认识，消除把信访人臆测为闹访的思想，降低信访受理门槛。其次要善于调动公众参与的积极性。 从群众中来到群众中去，既是党的群众工作经验，也是涉法信访取得成效的基础。 涉法信访复杂敏感，群众关注度高，一个单位单兵作战是很难取得这场战役的根本胜利。调动公众参与的积极性， 把群众路线与法治方式结合起来，通过公众参与的智慧和经验，把基层百姓的矛盾化解在基层。及时梳理群众关切热点焦点难点，不断完善政策措施，改进工作，及时解决群众的信访诉求，把问题解决在基层、把矛盾化解在萌芽状态，才能让国家的改革红利不断转化为民生利好。 三是改变信访就是“中转站的观念和做法。 主动沉下去，到信访矛盾突出的地方接待群众， 到信访工作比较薄弱的地方现场办公。

（二）拓宽公众参与涉法信访的范围

消弭“信访不信法”猜疑，解决群众关切的安全、权益、公平等问题，增强群众获得感，需要拓宽公众参与涉法信访的范围。保障公众知情权、表达权和监督权，需要公众参与涉法信访的全过程，除涉密案件外， 从案件受理到信访结案， 从受理材料到办事人员，能让公众知晓的，尽量让公众参与，将涉法信访过程和结果交付公众评价，是释放公众参与潜能，激发涉法信访制度的活力的需要， 也是提升信访公信力，落实问题就地化解的需要。 从这个角度出发，要跳出案件看信访， 不能孤立的看待某个涉法信访案件在程序和实体上是否合法， 更要从促进某一类矛盾的角度出发，考虑相关公众是否知情，该类问题是否从源头上得到化解和群众理解。 扩大公众参与范围，将涉及医疗社保、食品安全、环境污染、入学就业、户籍改革、交通治理等信访案件，与相关行政机关、行业协会、志愿组织结合起来，吸纳公众中无利害关系专业人员参与该类信访案件， 并定期或不定期主动公开参与过程和结果。 在公开过程由公众参与人直接回答旁听人员的问题， 邀请媒体全程参与报道，从群众最关心的问题入手，提升群众获得感。扩大公众参与和主动接受社会监督是同步的， 通过扩大公众参与， 可以增加社会公众对涉法信访的了解理解，使参与人成为散布在群众的信访普法员，达到自我化解矛盾， 让群众参与的理性声音取代固执的猜疑之声。

（三）创新公众参与涉法信访方式

创新公众参与方式，凝聚民智，开创涉法信访公众参与新局面。要善于把各界人士凝聚起来，一是在党的代表、人大代表、政协委员、执法监督员等参与涉法信访的基础上，吸纳专车司机、外卖小哥、电商雇员、平台主播等新业态人员参与，提升参与范围宽度。新业态人员来源于基层，生活在基层具有普遍联系群众的特点， 他们的参与从一个方面弥补了代表委员职务活动繁忙，发挥基层群众贯通上下，影响周边的效用。 二是除吸纳社会专职律师作为第三方参与涉法信访外，可以考虑吸纳高校法学教师、心里咨询师、陪审员、监督员、调解员、媒体记者等人员参与。 因为，涉法信访案件非单纯法律案件，不可忽视其背后非法律因素。上述人员对法律规定较为熟悉，接触群众多有“共同语言”，利用其在法律教育、普法宣讲、心理安抚、联系家庭社区的优势，发挥法律因素与非法律因素综合效应。三是除了自然人之外，吸纳学校、社区委、共青团、妇联及行业协会等组织参与。密切人民调解组织、仲裁组织、司法鉴定组织、法律援助机关、律师协会等专业性机构沟通协调机制；以及新闻媒体、社区、工会、商会、妇联、共青团、教育行政部门的配合，形成合力。 吸纳相关组织参与，发挥其协调作用并在相关组织内部传播， 从而以点带面扩大增信释疑的基础。 四是重视特殊人员的示范效应。在许可条件下，邀请曾经信访当事人参与相关信访活动并进行评议，通过其亲身体验现身说法，体现涉法信访公众参与包容度和开放性和自信力。 让志愿律师、高校法学教师、人民调解员、人民陪审员、人民监督员等群众信得过的“明白人”参与涉法信访，通过他们把法理和道理说得更清、让信访人心里更服。 同时上述人员的参与对信访接待人员态度、立案、执行等问题进行监督，有利于从加强信访机关自身建设。 五是通过成立咨询专家库、战略合作单位、志愿律师团队、自媒体网络平台等，广泛凝聚各界智慧和力量，广泛传播涉法信访典型案例和先进人物， 把党和政府的方针政策及时撒播到千家万户和机关单位， 为新时代经济社会稳定健康发展谱写新的篇章。