行政复议制度的审视与思考

张警文

（上海大学法学院，上海200444）

近年来，随着我国公民法律意识的增强，行政争议案件明显增加，特别是在土地征收、城镇拆迁、劳动社会保障保等领域问题比较集中，这些都需要依法妥善地予以处理。作为解决行政争议的法定渠道，行政复议近年来虽然取得了重大进展和明显成效，但行政复议制度应有的功能和作用尚未得到充分有效地发挥。2010年国务院法制办和中国法学会联合在杭州召开的“行政复议浙江论坛”上，国务院法制办介绍说，我国每年行政复议案件数量少于行政诉讼，而有的国家两者之比近10∶1，有的甚至达到24∶1。同时，我国现有70%左右的行政纠纷，未经行政复议直接进入行政诉讼途径[1]。出现这种状况，有认识层面、工作层面的原因，但更主要的问题还是在制度层面上。

多年来，从立法理念、制度设计到实践操作，行政复议一直被定位为相对人提供权利救济的、内部层级监督的法律制度，而忽视了行政复议在解决行政争议、化解社会矛盾方面的作用[2]。现实中，因行政复议引起的诉讼案件数量和行政复议后再次提起诉讼的案件数量一直居高不下，这不能不引起我们对行政复议制度功能定位及制度设计的反思。

一、制约行政复议制度健康发展的瓶颈问题

（一）内部监督的困境

1999年出台《行政复议法》时，行政复议被确定为内部监督制度。国务院法制办在向第九届全国人民代表大会常务委员会第五次会议作《行政复议法（草案）》的说明中明确指出：“行政复议是行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度”，并将“体现行政复议作为行政机关内部监督的特点，不宜、也不必搬用司法机关办案的程序，使行政复议司法化”作为起草行政复议法的指导原则之一[3]。

但是，良好的立法初衷如何转化为制度的优势，这是“内部监督”面临的困境。现实当中，行政复议被确定为法定的内部监督方式的同时，因其配套制度的不完善，使得这种监督受到了诸多的质疑。

1.监督主体的问题

目前，行政复议法规定的复议机关为本级人民政府和上级主管部门。由于监督者与被监督者存在上下级关系，监督者能否真心监督、有效监督，无法打消人们对行政复议监督的这种疑虑，有人甚至认为可能存在“官官相护”。

2.监督效力的问题

行政复议定位于监督，但目前的法律制度设计却没有赋予监督更高的效力，尤其是《行政诉讼法》中规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。这种把行政复议决定定位为“二次行政行为”的制度设计，人为地把一个行政争议变成了两个行政争议，行政诉讼中纠缠于第二个行政争议，而不是直接对实体权利产生影响的第一个行政争议进行审查，使这类诉讼变成了实际意义并不大的“外围战”，造成“官了民不了”的现象。如此，一方面行政复议机关疲于应对诉讼的司法审查，另一方面司法机关撇开真正的争议去审查行政复议决定，这最终不仅使社会纠纷解决成本增加，更会使群众放弃选择行政复议这一纠纷解决方式，而是拥向司法机关或走向信访的途径。

3.责任追究缺乏力度

要保障和监督行政机关依法行政，真正发挥行政复议的监督作用，行政复议制度就应该是具有可操作性的法律责任追究制度。《行政复议法》第38条规定了法制机构的建议权，如有关机关不予追究则无法制约，使法律责任流于形式，实质上也无法真正发挥监督的作用。

（二）权利救济的途径不畅

西谚云：“没有救济就没有权利。”作为一种公力救济制度，行政复议的启动权赋予了行政相对人，但大多数群众申请行政复议并不在于“监督”行政机关，而是希望通过行政复议维护自己受到侵害的权益[4]。但是,现行的行政复议制度却存在着诸多权利救济的障碍。

1.行政复议审查方式不公开

从《行政复议法》第22条的规定可以看出,书面审查是原则。首先，书面审查是在封闭状态中没有当事人参与的情况下进行的,与依法行政基本要求程序正当原则相悖。其次，对于较为复杂的案件，运用书面审查难以查清事实，分清责任。不公开不透明的审查方式，不管结果是否公正，使群众认为行政复议存在“暗箱操作”。

2.行政复议申请期限设置较短阻碍当事人申请救济

《行政复议法》第9条规定行政复议申请期限为知道具体行政行为之日起60日，这明显短于《行政诉讼法》及《最高人民法院关于执行行政诉讼法若干问题的解释》所规定的提起行政诉讼的期限，使得许多群众因超过法定申请期限而不能申请行政复议。另外，由于对超过期限的正当理由没有统一解释，致使现实当中许多群众因为向基层组织或信访机构反映问题而超过法定期限，最终不能通过行政复议这种法定渠道获得救济权益。

3.行政复议与行政诉讼不衔接影响当事人申请救济

行政复议与行政诉讼均是公民救济权利的法定途径，但由于二者在制度上不衔接影响到当事人权利救济。如申请复议与提起诉讼期限不衔接，《行政诉讼法》第46条规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过20年，其他案件自行政行为作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。《行政复议法》对受理期限无此限制性规定。如果当事人对超过20年的行政行为在其知道后的60日内提出行政复议申请，复议机关能否受理？如果受理并作出复议决定后，当事人能否依据《行政诉讼法》第45条规定再次启动行政诉讼程序？两法规定不一致。再如行政复议前置范围不明确，《行政复议法》第30条及有关法律、法规规定了行政复议前置，但实践中对于哪类案件需要行政复议前置，哪些案件可以直接提起诉讼仍存在不少争议，出现了对同一类案件，此法院可以受理，彼法院要求复议前置的情况，以及有些为提高案件受理数量复议、诉讼都受理，或为防止形成信访事件，复议、诉讼都不予受理的情形，极大地影响到当事人申请权利救济。

由于行政复议制度上存在的不足，行政复议权利救济和内部监督的功能不能得到发挥，行政复议陷入了“群众不信任、领导不认可、专家不看好”的尴尬境地。

二、行政复议制度的路径重构

行政复议制度准确且明确的定性是行政复议制度发挥作用的前提。目前，“我国已进入改革发展的关键时期，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化。这一时期，既是经济社会发展的战略机遇期，也是社会矛盾的多发期。许多矛盾纠纷已经并将继续以行政争议的形式反映出来，行政争议呈现增多的趋势。”[5]行政复议、行政诉讼与信访是我国解决行政争议的三大途径。行政复议、行政诉讼是解决行政争议制度化、规范化的途径，本应成为解决行政争议的主流，尤其行政复议具有高效、便民、不收费等特点，更应该成为解决行政争议的主渠道。但现实呈现“大信访、中诉讼、小复议”的情况，足以说明行政复议制度的优势没有得以发挥。2006年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》（中办发〔2006〕27号），明确指出“行政复议是解决行政争议的重要渠道，是加快建设法治政府、构建和谐社会的重要环节，各级政府要加强行政复议工作，力争把行政争议化解在基层、化解在初发阶段、化解在行政程序中。”十三五规划提出要完善行政复议等法定诉求表达机制。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确要求“完善行政复议制度，改革行政复议体制，健全行政复议案件审理机制”[6]。这都对行政复议提出了新的更高的要求，尤其《行政诉讼法》修订后，以化解行政争议、解决社会矛盾为核心来设计重构行政复议制度，已迫在眉睫。

针对行政复议的适用瓶颈，行政复议制度的重构应从以下路径进行制度设计。

（一）扩大行政复议受案范围

作为法定的行政争议解决途径，行政复议制度的设计首先应该能够把绝大多数行政争议纳入到这种制度中来。目前，我国解决纠纷机制中的法定渠道是复议和诉讼，信访应该是起补充、辅助的作用。但长期以来，法定途径门槛高，限制多，人们进不去，致使信访案件越来越多。因此，我国目前亟需建立一种能大量化解行政争议的法定、高效的制度和机制。行政争议本身就是因行政机关的行政行为引起的，行政复议处理行政争议也是职责所在。因此，完善行政复议制度，应该将除国防、外交等国家行为外，凡是行政机关与管理相对人之间发生的行政争议，无论是对具体行政行为还是对抽象行政行为，均纳入行政复议受案范围。

（二）突出行政复议的独立法律地位

作为与行政诉讼并列的行政争议解决途径，行政复议制度的设计既应独立又不能与行政诉讼雷同，应保持其独立的法律地位和独特的制度优势。目前《行政诉讼法》将行政复议定位于“二次行政行为”，丧失了行政复议的独立法律地位，存在大量弊端；但按照行政诉讼制度的模式来设计完善行政复议制度“司法化”的方式也不可行，笔者认为在行政复议改革的思路上不能走极端，“纯行政行为”和“完全司法化”的道路都不可取，这样不仅有悖于现代各国行政救济制度的双轨制发展趋势，而且也不符合行政机关高效原则，不仅不利于纠纷解决，反而会使矛盾累积，给社会造成新的不安定因素，这样的制度设计也必然会使行政复议制度沦落为“补充”的地位，最终被公众所抛弃。因此，完善我国行政复议制度必须保持其独立的法律地位和独特的制度优势。

三、行政复议制度的具体建构

（一）构建行政复议委员会，提高行政复议机关的独立性和统一性

以增强行政复议机构独立化、专业化为目标，针对我国目前行政复议机构分散，资源不优化的现状，根据行政管理体制改革的要求在不大规模增加现有编制的前提下，探索建立政府主导、社会专家学者参与的行政复议工作机制。2008年9月，国务院法制办发布《关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》（国法〔2008〕71号），提出开展行政复议委员会试点工作，完善行政复议案件的审理机制，此举能够充分发挥专家学者等社会力量的作用，有利于提高行政复议案件办理质量和效益，也有利于进一步消除人民群众对行政复议案件审理可能产生的“官官相护”疑虑，进一步提高行政复议制度的社会公信力。在县级以上各级人民政府统一设置专司行政复议职能的机关——行政复议委员会。全国共设四级行政复议委员会，即县（区）、地（市）、省（自治区、直辖市）和国务院行政复议委员会。复议委员会的主任委员由同级政府的行政首长担任，—般委员可以由经遴选的专职行政复议人员和专业人士、专家学者等人员担任。行政复议委员会下设办公室。具体负责受理、审查行政复议案件以及行政复议委员会的其他日常工作。赋予其独立主体地位和法律人格，以自己的名义受理、审理和裁判行政复议案件，将现有的各级行政机关的复议职能分离出来，统一由行政复议委员会行使[7]。统一审理下一级政府和本级政府部门及其派出机构作为被申请人的行政复议案件。

（二）构建行政复议与行政诉讼的有效衔接机制，实现行政复议与行政诉讼的良性互动

行政复议与行政诉讼都是化解行政争议的途径，因此，在现有法律体制的框架下，理顺行政复议与行政诉讼的关系，实现两者的良性互动，对于有效化解行政争议，促进社会和谐起着至关重要的作用。

1.关于行政复议前置的问题

考虑到我国行政复议机构、人员的实际状况，建议以行政复议不前置为原则，前置为例外，将复议前置模式限定于技术性、专业性较强或最终应由行政权处理的案件。

2.关于以复议机关为被告的问题

《行政诉讼法》有关复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告，复议机关维持原行政行为的，复议机关与原行政行为作出机关作为共同被告的规定，不仅与世界上许多国家行政复议机关不作被告的立法例不同，而且也不利于解决争议。首先，这种规定违背了纠纷解决机关应当中立的原则，将复议机关卷入行政诉讼审查中，丧失了行政复议快捷、高效、低成本的优势；其次，将原行政行为与复议行为相分离，不仅不利于解决纠纷，反而使当事人与行政机关均陷于新的纠纷。

为了有效地化解纠纷，借鉴劳动争议仲裁委员会作出裁决后当事人不服直接向人民法院提起诉讼的模式，对于复议机关维持或撤销原行政行为的，当事人不服均以原行政行为机关为被告，无论是复议机关还是人民法院，都是审理最初发生争议当事人之间的矛盾，不因经过复议的审理程序而增加新的争议。

（三）修改行政复议受理期限

首先，统一行政复议与行政诉讼的法定申请期限。其次，明确因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过20年，其他案件自行政行为作出之日起超过5年提起复议的，复议机关不予受理。期限的延长必将会使更大一批行政争议纳入行政复议这一法定的争议解决途径，同时，最长期限的限制保证了法律制度的统一性，也在一定程度上保障了行政法律关系和社会的稳定性。另外，规定当事人提出行政复议申请由行政复议机关先行受理，认为相对人提出行政申请复议超期，由被申请人承担相应的举证责任。

（四）完善行政复议程序

完善的程序设计是行政复议实现公平正义的条件，是提高行政复议办案效率的保证。

1.关于行政复议审理程序

完善行政复议审理程序应突出以下特点：一是灵活性，即行政复议的审理程序设计应突出行政复议的灵活性。二是多元性，针对不同类型案件，采取不同的审查程序，以实现公正与效率的要求，可以设置简易审理程序和一般审理程序。

2.建立行政复议回避制度

基于正当程序的要求，我国法律应对行政复议回避作出明确规定，规定当事人申请复议人员回避和复议人员主动回避的操作程序，使回避制度做到切实可行。

3.补充完善行政复议证据制度

制定行政复议证据规则，或者在《行政复议法》中专章规定行政复议证据规则，对当事人的举证责任分配、举证期限、证据的审核认定等作出具体明确的规定。

（五）增加行政复议决定形式

《行政复议法实施条例》增加了行政复议决定的类型，但现行规定的决定类型大体还是限于对行政行为合法与否的判断，不能涵盖对申请人申请的判断和评价，尤其是对于复议请求不应支持，但又不宜对行政行为作出维持决定等肯定性评价的案件，行政复议实践中难以作出恰当决定。基于实践的需要，应当将“驳回行政复议请求”作为行政复议决定的法定形式。

四、结语

要完善行政复议制度，既要立足于法律所追求的公平、正义的价值目标，又要考虑法律的实际操作性及我国社会发展的现实状况及社会需求等因素，还要放眼世界大胆借鉴和吸收其他国家和地区立法与实践当中的成功经验，更要吸收全国各地对于行政复议进行的有益探索与立法实践，唯有这样才能使我国的行政复议制度真正符合我国当前的实际，趋于完善。行政复议在制度建设和体制设计方面的改革任重道远，需要理论界与实务界人士付出共同的努力。