乡村共同体构建的政策依据及法律保障——基于乡村振兴视角

陈妮艳，徐 璟

（安徽农业大学 经济技术学院，合肥 230601）

“共同体”的概念由德国著名社会学家 F·滕尼斯在其著作《共同体与社会》中指出并阐明。“共同体”即建立在人们自然意志原始的选择之上，是一个有机的、完整的生命体，这就是共同体的本质。[1]我国传统的乡村社会是在一定区域范围内的群居社会，繁衍生息，形成一致的生产、生活方式，产生以“麦元村”、“大李庄”、“金家寨”等命名的大同小异的自然村。村民们互帮互助、自给自足，过着相对封闭的生活，就是典型的乡村共同体。当前，乡村共同体随着时代的变化发生了很大变迁，尤其是进入到乡村振兴的新时期，2018年和2019年中央一号文件分别提出走中国特色社会主义乡村振兴道路和全面推进乡村振兴的目标。建设“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的美丽乡村，赋予乡村共同体更丰富的内涵。

一、我国乡村共同体的历史变迁

我国乡村共同体的变迁经历了清朝末期、民国时期、新中国成立到改革开放前、改革开放至今四个阶段。前三个时期，乡民们的生产、生活、社交等方式大同小异，均是在封闭区域内过着自给自足的生活。清朝末期，村民依靠土地过着自给自足的农耕生活；民国时期，形成了“闾邻制”的乡村社会；新中国成立到改革开放前，共产党的领导深入基层，国家权力到达行政村。改革开放至今，乡村共同体不再局限于封闭的区域，迈向了城镇化。

（一）清朝末期的乡村共同体

在这个时期，土地几乎是乡民们赖以生存的唯一资源。百姓在这不可流动的土地上过着自给自足的农耕生活，没有人敢轻易离开，逐渐形成了一个封闭而又稳定的共同体。一代代乡民们围绕农耕技术的学习、传承周而复始地生活着，形成了当时乡村共同体的基本模式。伴随而来的是乡村祖训、家规、民俗、伦理道德等传统，所有的宗教活动、大型祭祀、乡村经济、乡村发展规划等都是由本家族来组织，基本采用祖训来规范所属乡民的社会活动和行为规范。乡村传统就是评判标准，族长就是乡村秩序的执行者、维护者，拥有至高无上权力。族内纠纷、村民纠纷、事务处理等往往族长一言而决。其效力不低于官府衙门，甚至有的权力是被公众和法律认可的。对于那些不服族长仲裁和违反族规的乡民，族长有绝对的处罚权。也正是因为这样，乡村秩序才得到有效的维护。瞿同祖认为“家族实为政治、法律的单位，政治、法律组织只是这些单位的组合而已，这是家族本位政治法律的理论的基础”。[2]从此可以看出，在清朝末期，乡村就是一个不流动的共同体。乡民们以祖训、村规来约束大家的社会活动和行为。族长拥有绝对的威望和权力，是整个乡村稳定和秩序的维护者。

（二）民国时期的乡村共同体

民国推翻了帝制，但其乡村社会形态没有发生根本性变化。乡民依旧是以土地为归属，祖训、村规依旧是乡村生产、生活、伦理道德的基本遵循，族长依旧拥有至高无上的权力，乡村依旧处于一个不流动的共同体状态。与清末时期不同的是，南京国民政府竭力将国家权力向乡村一级延伸，试图利用保甲制控制乡村社会，基本形成了“区—乡镇—闾—邻”的闾邻制，族长在乡村的作用与地位逐渐被政府所取代。这极大地动摇了具有强大凝聚力的乡村共同体状态。1941年，日军在占领区推行以1000户为一大乡的“大乡制”，将权力集中起来。这使得宗族势力不同程度地被排挤出政权组织之外，失去了与乡村的链接。乡村政权失去了原有的在传统文化网络中的合法性。不仅如此，日军还没收庙产，限制宗族势力，排挤乡村精英，并通过限定保甲长资格、举办训练班、改选保甲长等方式在乡村重塑新式的代理人，将保甲长的任命权牢牢控制在政府手中，让保甲长成为政府代言人，而不是乡村社会的代言人。即便是这样，宗族势力没有被消灭，而是呈现不同的发展态势。破坏严重的地区，宗族势力就向村外发展，构成血缘及政治新关系。这可足见原来乡村共同体传统在乡民心中的地位。

（三）新中国成立后到改革开放前的乡村共同体

新中国成立后，通过一系列的社会主义改造运动，国家权力直达各级乡村。1950年6月30日，新中国颁行《中华人民共和国土地改革法》，废除封建土地制度，没收地主土地，还田于民。土地改革给全国农民带来了实惠，也促使国家政权深入到每个乡村。1953年底中共中央发出《关于发展农业生产合作社的决议》，农业生产合作社运动迅速在全国展开。以解决大规模经济建设与农副产品供应紧张的矛盾，发展社会主义经济，改变落后的经济状态为目的。此后，人民公社等运动的开展，使中国在短期内就普遍建立起了一种政社合一的农村政权和农业集体经济的组织。几个月的时间内，绝大多数农民纳入了人民公社体制内。该体制在中国农村存在了 26年，对中国乡村共同体发挥了极其重要的影响。在这过程中，政府逐渐直接掌握乡村社会的资源，党的领导全面深入到基层中，国家实现了对乡村社会的全面掌控。此时，乡村共同体的状态依然存在着。

（四）改革开放至今的乡村共同体

1978年12月份，安徽省凤阳县小岗村18位农民以“托孤”的方式按下红手印，率先包产到户，拉开了中国农村改革的序幕。同年，党的十一届三中全会明确把全党的工作重点转移到经济建设上来。家庭联产承包责任制在全国轰轰烈烈地展开，人民公社和生产大队在其冲击下迅速解体，国家的经济、政治、社会发生巨大变化。经济方面，由于家庭联产承包责任制的普遍推行，单一的村落经济不能适应时代需要，开始向多元化经济并存的经济所有制格局转变。农村股份合作制经济出现，农户个体经济如雨后春笋般兴起，经济结构也由单一的种植经济向农、林、牧、副、渔等多种形式跨越，原来封闭、计划的经济向市场经济转变。随着科学技术的应用，农村经济产品的科技含量日益提高；政治方面，1982年，宪法开始赋予乡村自治权，村民委员会自治制度普遍推行，农村居民参政议政的机会、渠道日益增加，民主权利得到尊重和保障，村民的“自由度”更宽广，村级事务的“自治”空间扩大了。党对农村的领导向引导、服务、发展的方向转变；社会结构方面，农村社会向城镇和现代化转变与发展。乡镇企业蓬勃发展，数以万计的农民工进军“城市”，农村经济也趋向“工业化”和“城镇化”，城乡的屏障被打破，很多农村人开始向开放的农民转变，开始走向城市。

进入二十世纪九十年代，随着经济的持续快速发展，大量农民外出打工，电视等媒体也开始逐渐普及，村落的流动性大大增加。2011年，我国城镇化率开始突破 50%，2017年末，城镇化率已经达到58.52%，年均增长1个百分点。[3]城镇化导致家族体系被压缩。长期相对封闭而又共同生活的乡村共同体变成人口结构失衡、空村现象普遍、留守群体中社会问题严重等情况的乡村。乡村人口大迁移，男性青壮年外出务工，留下妇女儿童和老人在家，务农人员少，大量耕地闲置。乡民们不再以土地为依赖，随时可以离开。乡村共同体面临着挑战、经受着考验。

二、构建美丽乡村共同体的政策依据

美丽乡村是政治、经济、文化、社会和生态五位一体协调发展，规划科学、生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主、宜居、宜业的可持续发展乡村。美丽乡村的内涵是人与自然和谐相处、经济社会发展与生态保护双赢。美丽乡村着眼“三农”全局。“三农”问题既是中国需要解决的历史性重大课题，也是世界发达国家致力要解决的重大课题，只是在中国解决“三农”问题的任务更艰巨、更复杂、更特殊。近年来，每年的中央一号文件都是致力于解决“三农”问题。国家也随之多次发文为解决“三农”问题提供政策支持和依据。

新中国成立到1978年12月十一届三中全会，乡村发展主要以农业互助合作社和人民公社为主，着力解决农民的温饱问题；十一届三中全会到2005年 10月十六届五中全会，改革开放初期，政治上建立乡（镇），农村实行村民委员会的管理制度，土地上推行家庭联产承包责任制，进入社会主义市场经济，农民、农村迎来了前所未有的发展机遇；十六届五中全会提出了社会主义新农村建设目标，即“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”，对新农村建设进行了全面部署，同时国家还免除了农业税、屠宰税、牧业税、农业特产税等农业四税，推行了新农合、农低保、免学费、增加了种粮直补和价格保护等农村福利政策，农村林权制度和农村基层政治等都进行较好的改革。国家财政加大对“三农”投入，“三农”得到快速发展，城乡差距逐步缩小；党的十七大提出了“要统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设”的新举措，将农村建设纳入了国家“四位一体”总布局，充分体现了全面、协调、科学的科学发展思想；党的十八大提出了“要努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展”，第一次提出了城乡统筹协调发展共建的“美丽中国”。随即出台的 2013年中央一号文件首次在国家层面明确提出了新农村建设要以“美丽乡村”建设为目标的战略思想；2014年，国家标准委编制了《美丽乡村建设指南》，规定了美丽乡村的村庄规划和建设、生态环境、乡风文明、长效管理等建设要求。2015年党的第十八届中央委员会第五次全体会议在审议“十三五规划”建议时，明确提出要推动城乡协调发展，坚持工业反哺农业、城市支持农村，促进农产品精深加工和农村服务业发展，增强农村发展内生动力。2018年中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》明确把实现乡村振兴视为决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务。2019年《中共中央国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》明确坚持农业农村优先发展总方针，进一步加大全面推进乡村振兴的力度。

以上关于解决“三农”问题的法规政策、提出“建设社会主义新农村”、建设“美丽乡村”和“乡村振兴”目标的中央文件等都为建设美丽乡村共同体夯实了基础。美丽乡村共同体就是在新农村建设发展的新阶段和乡村振兴大背景下实现人与自然和谐相处、经济社会发展与生态保护双赢的乡村社会。

三、构建美丽乡村共同体的法律保障

“乡村振兴”战略是党的十九大做出的重大决策和重要部署。建设美丽乡村是全面建成小康社会，实现中国梦的重大举措之一，也是在习近平新时代中国特色社会主义思想指导下的新时期乡村共同体的新体现。当前，国家在实施农村脱贫攻坚工程，建设小城镇，构建绿色、生态乡村共同体，通过互联网架构美丽乡村共同体链接等方面取得了良好的成效。在依法治国的大背景下，我们还需要健全法律机制来保障美丽乡村建设的顺利进行。

（一）加强有关美丽乡村建设的科学立法，夯实法治基础

一是及时厘清与之相关的法律法规，将能够支撑乡村建设的法律法规继续加强，发挥其应有作用。二是尽快制定与建设美丽乡村相关的法律法规，比如《乡村振兴促进法》。通过制定《乡村振兴促进法》，加快各类资源要素向农业农村倾斜, 确保各项投入和措施落实到位。将基础设施等投资补贴纳入法律法规，形成稳定可持续的财政支持；将农村地区的教育、就业培训以及公共教育设施的建设和维护资金纳入法治化轨道；重点加强农村环境保护和农村生态环境整治立法，使我国的美丽乡村建设逐步制度化、法治化。三是将德治与法治相结合。积极引导村民自治，宣传民主法治精神，鼓励村民制定符合“公序良俗”的村规民约，形成村规民约对法律法规的补充机制，为建设美丽乡村提供法治保障。

（二）重视美丽乡村法治文化建设，营造良好法治氛围

推进美丽乡村建设离不开法治文化的保障和支撑。政府必须推进法治文化建设工程。一是基层干部要以身作则，营造法治思维的乡村氛围。乡村党员干部率先垂范、以身作则地守法、用法、护法，积极向广大群众宣传美丽乡村建设的法治文化理念。人人树牢懂法、守法、用法的思想，为美丽乡村建设营造良好的法治环境。二是加大法治文化宣传力度，敢于探索、大胆创新。创新是全面建设美丽乡村的内动力。要利用乡村广播、网络平台、社会媒体等手段，进行全方位、多层次的法治文化宣传。三是创新宣传内容。提升宣传内容的针对性与实用性，侧重从美丽乡村建设给村民带来什么、宅基地建设与变更的法律途径、如何保障土地流转与征用中村民的法律权利、广大村民民主权利在法律上如何得到保护、农村生态环境如何保护等方面进行宣传，使之更加贴近农民对美丽乡村建设的需求。

（三）完善农村社会保障法律制度，保障农民利益

一是要拓宽农村社会保障覆盖面，将保障对象从原来仅覆盖“最困难的人”、“最光荣的人”扩展到广大农村居民，使社会保障惠及大多数人。二是科学合理分配社会保障资源。从全国社会保障费用支出情况看，占总人口80%的农民，只享有社会保障支出的 10%左右。[4]这是特殊历史时期的依据国情制定的特殊政策，是不合理不公平的，应当改变。三是构建与以土地、非农业收入相匹配的，农民乐于接受的，社会和家庭为主、集体为辅的医疗、教育、养老等农民保障制度。[5]

（四）创新构建适用于美丽乡村建设的农村社会治理法律制度，筑牢法治屏障

农村社会矛盾不同于其他社会矛盾，具有主体很特殊、内容很复杂、行为易激化、后果易群体化等特点，不是简单靠现有法律条文能够解决的。需要我们结合这些特点，在美丽乡村建设进程中，不断创新农村社会治理方式。一是乡村“两委”班子要深入群众摸实情，广泛开展调查研究工作，在实践中探索并完善乡村社会治理方法途径，努力解决美丽乡村建设中存在的问题和矛盾。二是结合群体实际，成立相应组织。农村目前多数是留守的儿童、

老人和妇女。村委可以组织村民们采取毛遂自荐或大会选举的方式成立儿童保护机构、老人活动组织、妇女联合会等，及时化解邻里纠纷矛盾，促进乡村稳定，增强村民自治的主动性，强化村民自建自管的主人翁意识。三是法律上保障和尊重村民的自治权利，提升村民自治水平。根据马斯洛需求层次理论，当村民们的温饱需求被满足后就开始寻求外界的认同、尊重和归属感。建设美丽乡村共同体就是要以民主法治、公平正义为核心实现法律意义上的人人平等，尊重村民的合法权益，确保村民有效行使权利，让村民有归属感和幸福感。美丽乡村共同体建设要以和谐、友爱、互助、宽容为核心价值主导来建设新型乡村政治共同体。[6]党员干部要一马当先，做好领头羊，社会群体组织也要发挥辅助作用，群策群力处理矛盾化解危机，逐步形成办事依法、遇事找法，解决问题用法、化解矛盾靠法的浓厚氛围，在法治轨道上推动美丽乡村的全面建设。