权力与生意：北洋时期财政部印刷局印钞业务运作探析*

魏文享，陈春兰

(华中师范大学 中国近代史研究所，武汉 430079)

货币进入纸币时代后，钞票印刷成为事关国计民生的特殊印刷领域，纸币的发行及防伪需要通过特别的印刷材料及工艺技术来加以保障。在前近代，中国货币以硬通货为主，虽有纸币，但流通规模尚小，钞票印刷尚未形成产业。及至晚清，政府拟仿行西法，发行纸币，对钞票印刷工艺有更高要求。此时，欧美等国钞票印刷技术已有长足发展，晚清政府决定考察西法，筹建钞票印刷机构。1906年，度支部派员赴日本考察纸币印刷情况。1907年，又派陈锦涛等赴美考察印刷局设施建设。俟后，度支部奏准依美国成例，设立度支部印刷局，专司钞票及邮票、税票和各类债票印刷。[1]120辛亥革命之后，北京政府接管了度支部印刷局，改名为财政部印刷局，仍定位为财政部直属的钞票印刷机构。到1914年，财政部印刷局的工程建设完竣全面进入运营阶段。[2]708但因晚清政府的货币改革及纸币印刷计划滞后，本国银行及外国银行发行纸币或兑换券，其印刷业务或由国内印刷馆、印书局承担，或向外国钞票公司订制，并不依赖于新成立的印刷局。由此不仅导致印刷局统一钞票印刷业务的计划层层受阻，其市场生存亦面临重重挑战。

自晚清度支部印刷局，到北洋时期的财政部印刷局，印刷局始终是官方重要的纸币印刷机构。从学界现有研究来看，对其生产经营、印刷工艺等方面的讨论较多，也有对印刷局的工潮问题展开研究[注]华氏：《记北平财政部印刷局》，张静庐辑注：《中国现代出版史料》，中华书局1959年版；马贵斌、李兴元、白士明编著：《简明中国印钞史》，印刷工业出版社2010年版；万启盈编：《中国近代印刷工业史》，上海人民出版社2012年版；王慧诚：《旧财政印刷局工运见闻》；中国人民政治协商会议北京市宣武区委员会文史资料委员会编：《宣武文史》第5辑，香河县第二印刷厂1996年版；《团河北省委对于财政印刷局工人斗争报告》，中央档案馆等编：《河北革命历史文件汇集》 甲 第20册(1929年9月-1933年10月)，1999年内部版；陈凯：《北洋政府财政部印刷局的一次工潮》，《百年潮》2016年第5期。,但缺少与货币史及行业史的关联分析。本文尝试从政策与市场结合的角度，讨论北洋时期印刷局的印钞业务与统一钞票印刷权的问题。

一、印刷局对“印制之权”的争取及其困境

袁世凯在北京就职中华民国大总统后，即着手整顿财政及金融秩序，扩充中央政府财政能力。1912年11月2日，北京政府颁布了财政部官制令，在晚清度支部的基础之上成立财政部，其职责为“总辖国家之财务，管理会计、出纳、租税、公债、货币、政府专卖、储金保管物及银行事务，监督所辖各官署及公共团体之财务。”[3]1其中，财政部下辖之泉币司主管“整理币制、调查货币、监督银行、发行纸币”等事务，成为货币管理的主要负责机构。财政部接替度支部，继续建设印刷局，以之作为财政部直属的币钞印刷机构。直到1914年，印刷局的厂房及设备才安装到位，全面进入运行阶段。

晚清度支部设立印刷局本为统一货币预作准备。1906年3月，在度支部呈报设立印刷局的奏折中就说，“东西各国于发行纸币及一切簿籍，各项官纸，凡有价值者皆为政府主其权，严防民间之私造”。[4]233但实际上，虽然中央政府未统一发行纸币，各中外银行及省官银钱局却在不同范围之内发行纸币。纸币印刷则是各寻门径，极其分散，甚至不少是图书印刷机构。官方设立的有户部宝钞局、度支部印刷局、邮传部印刷局和海关印务处，还有江南制造局、京师同文馆、官报局及官印局等40余处，私人创办的商业印刷机构亦有127家。辛亥革命之后，这一数字还在增加。其中，具有纸币印刷能力的约有40余家。[2]226-267货币发行未能统一，导致纸币印刷同样混乱。财政部曾批评，“查各省官银钱局行号，发行纸币漫无限制，以致币价日低，百物腾贵，害国病民，莫此为甚。设非严行监督，流弊伊于胡底。”[5]560纸币发行混乱，既扰乱物价，亦影响财政。财政部曾尝试通过加强财政行政体系的垂直管理，来加强货币管控，但各省财政部门多受命于地方军政长官，财政部的指令很难在地方上真正实施。

纸币发行事涉财政收支大计，财政部不断下发禁令，希望控制纸币发行权。1914年1月，财政部训令各省禁止私发纸币，该项训令同步发到各地石印局、印书馆等印刷机构。[6]801915年10月，财政部经呈报批准，颁布了《取缔纸币条例》。在呈文中指出滥发纸币之害，“东西各国，发行纸币，大抵集权于国家银行”，但在中国，“各省官银钱行号，滥发纸币，影响财政”。财政部屡发禁令，但各省立银行及官银钱局消极对待，商办银钱行号，“咸视发行纸币为架空牟利之图”。《取缔纸币条例》共9条，规定除中国银行外，“凡新设之银钱行号，或现已设立，向未发行纸币者，皆不得发行。”此前已设立之银钱行号，在营业年限内仍准发行，但限满则应全数收回，不得增发。同时，“发行纸币之银钱行号，应每月制成发行数目报告表、现款及保证准备报告表，详报财政部，或禀由该管官厅，转报财政部”。[7]92按条例要求，地方政府及各银行的纸币发行均应受限，以为最终取缔私发纸币作准备。但条例颁行后实际上未能真正落实。甚至连作为统治中枢的北京，许多银行也违反法令，私自向民间印刷机构订印。

此后，印刷局又多次呈请财政部收回纸币印刷权，而市场之乱象如故。1919年3月，印刷局局长李光启向财政部部长呈文，“请财政部呈大总统颁布明令，将全国钞票及一切有价证券交局印制，无论何等局、厂，不得私行制印，一经査出，照伪造惩处”，并认为“商办各印刷局承印纸币，妨碍营业，不惜贬价招徕，钞票尤所垂涎，多印私仿，均难防止”。在财政部拨款有限的情况下，印刷局需要承揽商业印刷业务以维护日常运行，但仍未放弃对垄断纸币及有价证券印刷权的争取。在印刷局看来，“如果殖边(银行)确向美钞公司订印，既未免挟洋商以为重，山西省银行确向商务印书馆订印，亦未免导华商之为奸”，而各省官银钱局、公司、商行的发钞票、官帖，“或在华洋印刷商号私自订印，或则自行设局印刷”，长期下去，将会导致“日言整理币制，而币制更难整理，日言限制纸币，而纸币转无所限制”。[8]5271919年4月，币制局又会同财政部呈奉大总统令，“以后各种纸币及有价证券，一律交由部、局所属印刷局印制，以重币政”。命令颁发后，印刷局调查“京内外各银行所用纸币，仍多交中外各商店印制，甚至行用石印铜版纸币，流弊所及，遂至伪造滥发”。[9]529印刷局的理想目标是，财政部将全国的钞票及有价证券交由该局印刷，禁止地方的金融机关私自向外国钞票公司与民间印刷企业订印钞票与有价证券。如此，既能实现对纸币印刷的统一管控，亦可以确立印刷局的市场垄断地位。

这实际上也是财政部的目标。只是北洋时期中央政府权力式微，地方实力派和银行各行其是，财政部行政指令的范围和效力都极为有限。承担有中央银行职责的中国银行、交通银行也都向外国钞票公司订印钞票，政府的政令几成废纸。印刷局批评说，“该两行每年均须印制若千万张，其中真相不独局外人无从得知，即政府亦无从稽其实数”，且“发行纸币极少须有现金四分之一以为准备”，如果发行漫无限制，且准备金不足，将造成极大恐慌，影响金融安全。印刷局也历陈该局之前为地方政府代印钞票的案例，如“边业、汇业、劝业、大中、震义、湖北官钱局、东三省银号、银行、广信公司、察哈尔兴业、热河兴业等处”，同时表示“职局为国立印刷机关，有印制钞票之特权，直接隶属于财政部币制局以为节制”，希望能够扩展市场业务。[10]531印刷局此举，将华资银行向外国钞票公司订印钞票与金融安全联系起来，又竭力证明印刷局的实力，目的在于争取这两家大银行的印刷业务。

纸币印刷事关货币主权，关系重大，并不仅仅涉及到印刷局自身的利益。在1921年12月印刷局局长杨润致币制局的密函中，对此有进一步的解释。他说：

盖此印制之权虽为职局所应有，然职局犹可不争，此印制之代价虽足为职局营业上收入之大宗，然局长亦犹可不必为职局争，弟为尊重国币信用计，为掌握金融枢纽计。列强共管愈倡愈众，存亡生死之关在政府，则万不能不于此重创之后，力图整顿，以固国基。用敢不揣浅陋，沥陈管见，可否将该两行印制钞票办法严加取缔，不准再向外国订印，提出国务会议议决，著为永久定案，俾示限制而免危险。[10]531

“印制之权”关乎国币信用及金融安全，不可任由银行自决。印刷局自身为政府掌控“印制之权”专设机构，其业务流失一分，即意味着中央政府对货币及银行体系的控制弱化一分。这一说法在事实上也一直得到政府认可。但中国银行、交通银行为当时中国最大两家银行，这两家银行向外国公司订制纸钞，直接冲击了财政部关于纸币问题的禁令，亦影响到市场风向。因此，印刷局长杨润特就此事与币制局密商。

此外，印刷局本身的技术与质量水准，的确也会影响到其市场竞争力。海关税务司以“印刷局工作既粗，价格又高”为由，明确表示“不能遵照办理”。同时还称，“财政部于民国六年早将印刷局抵押于日本三井物产会社，[注]注：1918年1月5日，财政部印刷局为整理赊欠账目，与日本三井洋行签订200万日元借款合约。印刷局以该局所有财产为抵押，年息8厘，以3年为期限。借款未偿还以前，印刷局所需用之材料均须向三井洋行购买。印刷局若要增聘技师，须在三井洋行推荐之人员中选择。印刷局须请财政总长对于各机关及国立银行发凡有价证券均归印刷局承办之通告。之后该借款合约多次展期，印刷局并未还清欠款。(JACAR(アジア歴史資料センター)Ref.B04010757600，対支借款関係雑件/北京政府ノ部 第一ノ一巻(1-7-1-5_14_001)，外務省外交史料館。)该局所用机器物料，必须从日本购买。将来借款到期不还，该局必全归日人管理。此次政府借整理局务之名，行垄断印刷之实，乃系受日本指使，以为将来地步也。”[11]利益相关各方自行其是，视政府禁令如无物。

直到1921年，北京银行公会还在向政府反映纸币泛滥的乱状，“我国币制未定，纸币繁多，财政、金融咸受其影响。民国四年十月，政府虽有取缔纸币条例之议，而迄今究未实行。六年以来，不但取缔以往之案尚在虚悬，乃新许发行者反赓续而起。”[12]168-169中央政府未能统一币制，各方争夺其利，严重阻碍了财政金融变革的进程。1922年，印刷局向财政部报告，“惟査京内外各银行、银号及官钱局即发纸币，其遵令交局印制者不过十分之三、四，而阳奉阴违蹈常习故者仍不免十分之六、七。夷考其源，实由比年以来仅有对于印制者申限制之令，并无对于不交者定取缔之法，遂至言者谆谆，听者藐藐。”[13]532从多次呈请的反应来看，政府对印刷局的要求是支持的。财政部同意将此转发各省及县，“通知发行纸币之各银行遵照办理也”，“如有私造情事，即依刑律伪造货币治罪”。[13]532政府不断重申取缔禁令，但令行不止。显然，财政部统筹货币发行权的计划一时难以实现，印刷局的政策地位也一直未被市场所承认。

二、印刷局与国内印刷企业、美钞公司的竞争

印刷局未能在实际上获得钞券“印制之权”的垄断地位，仍需参与市场竞争。其时与印刷局进行业务竞争的，一是国内的印刷机构，二是美英日等国的外国钞票公司。

在国内同行业之中，商务印书馆、中华书局、大东书局、京华印书馆等都在扩展印钞业务。国内商业印刷机构也多是从国外引进技术设备。商务印书馆在1905年时就聘请日本技师和田满太郎来华传授铜版凹印工艺，承揽有价证券的印刷业务。[1]293-294印刷局引进的美国技术，是采钢版凹印工艺。既聘请美国技师，也引进了美国的雕刻机、凹印机、石印机等。与国内商业印刷的印钞设备相比，印刷局其实有其优势。在《北京印钞厂志》中，也评价说其时印刷局“设备之齐全，技术之先进为当时国内印刷界所仅有，在国际上也属于一流。”[14]2因技艺设备居优，营业一度较为发达。在晚清时邮传部的铅印局并入后，邮票亦全由印刷局承印，成为主要业务来源之一。1915年秋，财政部就停拨了局费，由印刷局自负盈亏。[14]2印刷局不断呈请财政部赋予纸币专印之权，此亦为重要原因。但与美国钞票印刷公司(American Bank Note Company)(以下简称美钞公司)相比，印刷局在技术、设备及工艺上显然有所不及。印刷局分析了美钞公司的劣势与优势，认为美钞公司设于美国，钞票运输沿途周折、关津稽核致使价值昂贵，且若遇到票面花纹不清或号码错误需要换掉时，因耗时较多，往往敷衍发行，其优势在于技艺精良、纸张纯洁及工作迅速等。同时，印刷局认为各银行之所以“舍廉取昂，会近求远”，亦与美钞公司的销售策略有关。美钞公司主动派遣业务员前往各银行推销业务，雇佣大量的经纪人为美钞公司招揽和推广业务，以克服美钞公司自身在中国市场竞争中的不足。[13]532如中国银行、交通银行及四明银行等，均是向美钞公司订印钞票，这对印刷局的市场空间形成挤压。

印刷局原本为承印全国钞票所设，建制规模庞大，“局本过重”。在1914年底时，职工即由年初的519人增至882人。到1915年，职工人数达到1800余人。[2]710如若业务充足，此为其优势；如印量不足，则形成巨大的成本压力。在财政部停止拨款后，压力更形增大。在呈请政府收归钞票印制之权的同时，印刷局也在尝试发展营业。在杨润就任印刷局局长之后，认识到不能再如以往一样“听其自来”，坐等业务上门，在技术和市场两个层面着手整顿。在营销方面，“多派人员向各机关以及银行、公司等处四出接洽，以广招徕于来局订印制品”，同时“于中外报纸多登广告，力扬本局之成绩”，使得营业成绩有所好转。杨润在给财政部的呈文中，同时还提出了“铲除积蠹、选用材能、筹划经费、淘汰冗滥、减缩消耗、出品迅速、节省工资”等措施，在谋求“开源”的同时，精简人员、减少开支，以平衡该局财务状况。[15]3-20印刷局也改进印刷工艺，扩展普通印刷业务。1922年8月，印刷局呈财政部拟添宋体活字及增加制版式样。其理由是，“第一、近年书籍所流行仿宋字版，职局仅有普通铅字，并无宋体活字，故遇有旧书重刊或特别主用仿宋字体者，均不能承办。第二、职局除钢板外，尚有铜板、锌版、平板、石印等驰名于世，而珂罗三色各版不过仅备一格，手术上未尽完善，故遇有风景图画之印品，即难与各大印刷商店竞争。”印刷局“拟派宋体技手两员，专司缮写，缮写后铸成宋体活字铜模四付，以资应用”。同时，聘请日本制版专家小林忠治郎来局，改良珂罗版印刷技术。[16]146-148

1921年7月5日，中南银行在沪正式开张。7月22日，印刷局局长杨润致函中南银行的经理胡笔江，向其宣传印刷局的优势，以期获得中南银行的印刷业务，并随信附赠印刷局的广告。[注]《财政部印刷局局长杨润致中南银行经理函》(1921年7月22日)，上海市档案馆藏，中南银行档案，档号：Q265/1/166。所附宣传资料中载，“本局自前清光绪三十二年经财政处度支部会奏设立，专司印刷全国纸币暨各项有价证券、邮票、税票、各种美术印品以及书籍、簿册之类。民国八年四月，复蒙财政部币制局呈奉大总统令准所有各种纸币及有价证券均限令交本局印刷，以杜私制而维币政。计自开办以来，十有五载，规模之宏大，印刷之精工，久已驰名中外。兹复不惜重资，力求美备。”同时，还列举了该局诸多优势：“钢版之专精”、“墨色之特制”、“活板之优良”、“物料之齐备”、“交货之克期”、“价值之低廉”。[注]《财政部印刷局之特色》，上海市档案馆藏，中南银行档案，档号：Q265/1/166。经印刷局局长亲自争取，中南银行最后允诺由该局代印该行的股票，并表示之后添印支票、存票、汇票等件，也将向印刷局订印。[注]《中南银行经理致财政部印刷局局长杨润函》(原文无日期，之后与赵廓如函件之日期为7月23日，故推测此件为1921年7月24日)，上海市档案馆藏，中南银行档案，档号：Q265/1/166。印刷局最终为中南银行印刷各种股票共计5000份，印费连同包装费用共计1283.6元。[注]《财政部印刷局致中南银行函》(1921年11月2日)，上海市档案馆藏，中南银行档案，档号：Q265/1/166。此外，从当时申报刊登的广告内容来分析，上海福和烟公司随烟赠送的月份牌、《新学》杂志、上海中国化学工业社赠品之画册、四库全书目录等，皆由印刷局代为印制。

在与美钞公司的短兵相接中，印刷局发现不仅在工艺上落后，而且在产品推销上亦遭遇诸多障碍。试举浙江兴业银行为例，1923年浙江兴业银行开张之后，美国钞票公司即向该行介绍该公司之先进技术，“敝公司所制之券工料精良，久为各国所乐用，近复发明一种新法，不能仿造。中交两行之票上尚未用过。”[注]《美国钞票公司致浙江兴业银行办事处函》(1923年5月10日)，上海市档案馆藏，浙江兴业银行档案，档号：Q268/1/608/1。美钞公司积极劝诱兴业银行在该公司订印钞票，“敝公司以为贵行既得发行之权，不如早日实行，否则政府朝令夕改，此日广许发行，异时或即取缔。倘贵行已拟有钞票大致可以见示敝公司，愿为先做样票及价格合宜，可由双方订立合同。如不合宜，票样并不需费。”[注]《美国钞票公司致浙江兴业银行总办事处函》(1923年7月19日)，上海市档案馆藏，浙江兴业银行档案，档号：Q268/1/608/1。印刷局还发现，该局在中介费用以及手续审批时间上也落后于其竞争对手，“盖职局为国立机构，除法定百分之二经纪费外，并无他项盈余可供顾主。美钞公司系商人性质，则不实不尽予取予求，自所难免。纵有三令五申交局印制而出发之法未立，恐仍等于具文，此职局营业所受影响之原因一也。”此外，美钞公司并不遵守财政部的禁令。“各银行每多以职局呈报核准手续过繁，或因日期迟延甚久，或因数目时有准驳，以致原定发行钞票计划不克贯彻。……且查各银行在美钞公司登出订印之钞券数目既巨，美钞公司又为外国商人，绝对无事前呈明，再行开印之事。一经印就，各银行向前币制局请领护照，又多如数发给。在职局向例，须先呈报核准，则往往受其限制。在美钞公司，并不呈报，则反受开放利益，为渊驱鱼，为丛驱雀，此职局营业所受影响之原因二也。”[17]624-634印刷局须按部就班，层层呈报。美钞公司为外国商人，反不受掣肘，效率更高，受到国内各机构的亲睐。

印刷局请求财政部允许变通经纪费用，同时改变审核程序，使印刷与呈报能同时进行，以期缩短时间。“限制各银行钞券，一律交由职局印制，否则比照伪造货币法令处罚。经纪费则准予酌量情形变通办理，一方面对于职局承印各银行钞券，只要系取得发行权之银行，准于一面开印，一面呈报备案。”[17]633-634财政部在回函中以“窒碍殊多”为由，予以驳回。[18]642不久，印刷局再次申述，表示“美钞公司历年承揽钞票，其经纪数目之多寡，皆系随时商定”，印刷局想要与其竞争，则拟请“嗣后对于来局订印各种钞票者，其经纪费亦仿美钞公司随时接洽，照其要求之成数付给”。[19]664-666虽然印刷局给出了相当充分的理由，表示经纪费用的变通“既无亏于公家，亦有俾于营业”，但财政部仍以“漫无制限，未免滋生流弊……所请碍难准行”为由，拒绝了该局的请求。[20]675财政部担心滋生流弊，经纪费用本不合规，如明令许可，则易滥用谋私。印刷局作为公营机构，在制度上仍受较多限制。

印刷局为阻止美钞进口，还提请财政部加强运输环节的控制，“以后各种纸币及有价证券，一律交由印刷局制并经币制局咨行各省区严禁中外各商店私印钞票各在案，应请重申禁令，嗣各银行发行钞券，除交由该局印制者准给护照外，其余概不发给护照。”[21]639但由于中国海关的控制权掌握在外国人手中，加之政府各部门之间缺乏协调，进口钞票的运输护照与印花税票照发不误，难以形成有效管制。1920年底，上海四明银行需要更换其所发行的钞票，向美钞公司订印了150万张新票。该行致函财政部请求钞票进口与运输许可，最终财政部以“先入关、之后再补发护照”的方式，同意了四明银行的请求。

印刷局与美钞公司相比，不仅工艺技术方面处于劣势，在市场营销方面亦难以因时应变。从印刷局的呈请中可见，美钞公司采取了非常灵活的公关及营销手段来扩展业务。印刷局不断向财政部请求政策支援，但缺乏管控效力。直至1927年时，在印刷局给财政部的报告中仍可见到情况并未改观，“今年各银行钞票及各证券多向美钞公司及京华印书局印刷，或省自为政私自印刷，不堪枚举，影响局业实非浅鲜。”[22]355在钞券印刷业务方面，印刷局始终未能取得预想之领先地位。

三、权力与生意的双重困境

印刷局本是政府为统一钞券印制之权而设，无论规模建制还是工艺设备，均远胜于一般商业印刷机构。印刷局为扩展市场空间，一方面不断向财政部呈请垄断承揽钞票印制之权，一方面改进工艺及营销方式，参与市场竞争。财政部虽同意赋予印刷局专印之权，但在事实上却无法管控，导致专印权无法落实。印刷局不得不与国内商业印刷机构及美钞公司展开竞争，争夺各银行的钞券业务，甚至还拓展普通印刷业务。

印刷局系仿照美钞公司设立，其设备工艺在国内均属一流，即使未获专印之权，参与市场亦有优势。事实上，印刷局在最初业务扩展很快。除了财政部内的业务来源，还获得了邮票的印刷权。正因如此，财政部停止拨付局款，令其自负盈亏。但就此后情况来看，印刷局的发展并不顺利，财务状况不佳。1916年3月，印刷局因工资、福利问题爆发工潮，京师步军统领率军警千余人进场镇压。1918年，还借了三井洋行200万日元。至1927年，印刷局的营业收入只有邮票印刷2万元左右，印花票价千元左右，但是该局每月花销则至少需要6万元。同时，还背负沉重的债务，其中欠三井洋行本息360余万元，欠各银行商号约70万元左右，欠工人工资2个月半约9万余元，欠职员薪水4个半月约7万余元，财政部欠该局则有130万元的印花票款。[22]324在拮据的财务状况下，该局却依然有超过1900名职工，背负着沉重的人力成本。

印刷局规制庞大，在缺少专印权的情况下，业务来源一直不足。既面临着国内商业印刷机构的竞争，更受到美钞公司的挤压。美钞公司在工艺上胜于印刷局，在市场营销方面亦极为灵活多变。不仅中国银行、交通银行、浙江兴业银行等向美钞公司订印，各省政府及省银行等也大量与美钞公司有业务往来。如1923年10月，浙江兴业就与美钞公司订立印制合同，共印钞票计有340万张，约定在上海交货，关税由兴业银行自付。[23]252在省银行方面，1921年10月直隶省银行就向美钞公司订印钞票34万张，由上海报关纳税。[24]614印刷局除不断要求财政部控制钞券印刷市场之外，没有有效办法扭转被动局面。印刷局向财政部反映：“苟能严行禁令，将此每年流入外国之千百万印费收回国有，则不唯职局营业发达，立解倒悬，年终盈余必且大裕国库用。”[25]373-377美钞公司不仅压制了印刷局的市场空间，而且在事实上在中国的钞券印刷行业形成了近于垄断的市场地位。南京国民政府成立后，印刷局更名为财政部北平印刷局，但经营状况并未得到改善，国民政府财政部及各类银行仍大量向美钞公司订印钞券。到后期因通货膨胀日趋严重，钞券印刷业务更加繁重，在北平印刷局、中央印制厂之外，财政部继续向美钞公司订印钞券。

从印刷局内部而言，印刷局的人事及管理亦影响业务发展。印刷局的人事由财政部主导，印刷局局长频繁更换。从1912年至1928年，竟然更换22个局长。[2]710此外，财政部经常拖欠巨额货款，印刷局不得不频繁垫付费用。根据印刷局的报告，1919年9月与1920年9月，印刷局为财政部印刷1104、1105、1152-1154号国库券，但是货款一直未拨付，“未付现之国库券连同欠发印品价款共计洋370944.832元”。截至1921年12月，印刷局“承印财政部发交各项印品共计价洋575640.712元，收到印价共计洋381994.19元，欠费193646.522元”。[26]65-90印刷局自负盈亏，但并无独立的经营管理权。财政部的印务本是印刷局的重要来源，经常欠款也影响印刷局的正常运行。

印刷局的经营困境反映出近代纸币发行权与钞券印制权分散所带来的矛盾冲突。印刷局之设，本为统一钞券印制权，并为整顿货币发行预作准备。财政部虽同意赋予专印之权，却难以落实，导致印刷局业务来源不足。在市场竞争之中，无论工艺还是市场营销，都处于劣势。财政部频繁变更印刷局人事，又经常拖欠款项，都影响到印刷局的经营绩效。