司法局推行格式文本契约服务推动村务管理法治化

通讯员/邵永河 邵剑云

位于赤峰市东北部的阿鲁科尔沁旗，是个以蒙古族为主体、汉族占多数的半农半牧地区。过去，由于缺少乡村治理的“金钥匙”，落实农牧业生产责任制带来的新情况和新问题一直制约着农村牧区的社会稳定和发展。2008年，旗司法局在调研中了解到，巴彦包勒格苏木吉布图嘎查建立扶贫协会，通过与被帮扶户签订扶贫合同进行扶贫，扶贫效果显著。老党员满都拉拿出30万元积蓄购买1000只绒山羊和大尾羊，用于扶持20个贫困户发展生产，为避免贫困户领到羊后杀掉吃光，与这些贫困户逐一签订为期三年的“投本还本、增值归己”协议书。结果三年后，这20个贫困户一跃成为富裕户。嘎查借鉴了满都拉的做法，与所有贫困户签订扶贫契约，被帮扶的贫困户迅速脱贫致富。

契约能约束贫困户的懒散行为，能激发贫困户的冲天干劲儿，能使贫困户由日子窄巴变生活富有，何不将其应用到复杂的村务管理中去，使契约化这把“金钥匙”在村务管理中发挥神奇作用，进而加快村务管理民主化和法治化进程？于是，在旗委、政府大力支持下，旗司法局与旗委组织部联合下发了《阿鲁科尔沁旗嘎查村级事务契约化管理矛盾纠纷调处意见》。紧接着，旗司法局相继下发《基层司法所参与嘎查村级事务契约化管理实施意见》，并组织编印了实用性较强的《契约化管理合同库文本》，供基层司法所乃至各村在村务契约服务中参照使用。

让契约意识深入人心

村级事务契约化管理的基本内涵是：通过合同、协议、会议纪要、约定等书面契约形式，把村委会与村干部、村民之间，村民与村民之间，村委会与其他单位和个人之间的各类事务、双方权利义务、履行时间、违约责任依法固定下来。村级事务契约化管理的内容主要包括：村级财务、村民负担、集体资产承包、土地承包、村庄规划及建房、政务决策、公共事务、社会治安、社会公益事业等涉及群众切身利益的重大事项和热点问题。契约的签订、形式、内容等，均体现“合法性、民主性、实效性、公开性”。每一项事务采用哪种契约形式，旗司法局制定的规范契约文本均可对号入座。毫无疑问，村级事务契约化管理，对法人和公民遵纪守法、社会稳定乃至依法治村具有重要意义。

村级事务契约化管理需要干群人人参与、多方组织联动。为此，让干部群众增强法律意识、提高法治观念至关重要。旗司法局积极配合有关部门组建宣讲团，把村务契约化管理知识作为普法重要内容巡回全旗各村宣讲灌输，对苏木乡镇党政主要负责人、分管负责人、组织委员、旗直相关科局负责人，则通过现场会形式进行培训。2008年以来，旗司法局组织局基层股、公证处、律师事务所会同有关部门，每年举办全旗嘎查村干部和群众骨干参加的契约化管理知识讲座八次以上，小规模培训十五次以上。通过培训，基层干部群众从村务契约化管理在基层民主和法治建设中的重要作用，到契约分类、双方权利义务、违约责任等都了然在胸，运用自如。有事必签约、签约必履行、违约必担责，这些契约知识在全旗农村牧区家喻户晓，妇孺皆知。

阿旗司法局推行的村务契约化管理优点在于：其一，可操作性强。一份契约只针对一件事，签约各方权利、义务、违约责任等规定的明明白白，使村务管理过程中目标明确、有章可循，便于操作和落实。其二，应用范围广。从重大村务到日常事务，村里的大小事都可以通过契约化管理的方式进行解决。同时，最适合需要多方合作才能完成的大项目以及村干部选举。另外，在多方参与的事务中，契约可以起到纽带作用，把各方面连到一起，共同为完成某项事务而众人捧柴。其三，有约束力。签约就意味着头顶悬着责任之剑，一旦违约就要承担法律责任，签约人不敢大意，只能按约履行。因此，契约化推行伊始，就受到全旗基层干部群众的认可和接受。

让司法所在契约服务中显身手

阿旗司法局在推行村务契约化工作中，充分发挥全旗16家司法所的服务职能作用，使其当先锋、扛大梁。双胜司法所根据全镇实际，把需要契约化管理的村务归纳为七大类、六十项，并制定了《村级契约化管理工作各类文本》。几年来，司法所共为全镇签订各类契约3000余份。由于司法所负责见证，履约率百分之百，实现合同履行零纠纷。全镇16个行政村，每年大额支出百余万元以上。由于公益项目建设宗宗有契约，司法所见证，这些支出全都用在刀刃上，没出现一起纠纷和上访事件，过去有名的“告状村”全部变成契约村。红星村过去纠纷频发，村民因信不过村干部拒绝参加选举，导致好几年没有村干部。契约化管理的春风吹进红星村，司法所以法律顾问的身份参与选举工作，将契约化引入村干部竞选环节，候选人发表竞职演说和承诺，全部被当做白纸黑字的契约，履行见证手续。结果，一名竞选者赢得群众信任当选。这名当选者走上村委会主任岗位后，许愿并还愿，认真按着竞职演说和承诺去开展工作，村里面貌大为改观，落后村变成先进村。2016年，双胜司法所跻身全国先进司法所和全区规范化司法所行列。罕乌拉街道办事处司法所在“抓基层、打基础、促规范”建设中，充分发挥自身职能优势，积极配合基层政府和村组织依法行政、依法管理，使契约理念深入人心，村务契约化管理到位。2017年，全街道契约化履约率达95%，另5%契约纠纷司法所及时依法调解，没出现一起诉讼案件。欧沐沦街道司法所所长白冬梅，经常带领所内法律服务工作者深入社区和村落，了解契约履行情况，及时纠正违约苗头。由于司法所签约服务和跟踪服务及时到位，契约各方手掐合同对照履行、寻找差距成自觉行为，平时办事有依据、打起官司有证据已深入人心。

司法行政工作人员深入牧点进行法治宣传

村务契约化管理服务冲锋陷阵，使全旗基层法律服务机构得到很好的练兵。除双胜司法所跻身全国先进司法所和自治区规范化司法所外，扎嘎斯台司法所乌恩宝音获得全区金牌人民调解员、全市十佳法治人物殊荣；天山司法所林国旺获得全区金牌人民调解员殊荣；天山司法所李艳军、坤都司法所牧仁仓、天山口司法所郭宏杰等跻身全区银牌人民调解员行列……

让一纸契约巧避唇枪舌剑

阿旗司法局推行村务契约化管理以来，各嘎查村找到了村民自治条件下有效避免和解决农村牧区诸多问题的突破口，走活了农村治理法治化的一盘棋。农村治理契约化这一现代化手段，使各嘎查村由原来的“人治”转变为法治，“标治”转变为“本治”，“单治”转向“双治”，“小治”转向“大治”，“粗治”转向“精治”，“短治”转向“长治”。农村牧区治理方式的一系列转变，带来的是农牧民法律意识“井喷式”增强、今非昔比的干群关系、不断加快的发展步伐，实现了“把权力关进笼子里”的法治追求。人们看到的不是官与民，而是甲、乙方；没有不承担义务的权力，也没有不享受权利的义务，确保了农牧民民主权利的实现。坤都镇各嘎查在发包集体草场时，一改过去支部书记和嘎查达一通气就发包的简单做法，而是严格按照新出台的村务契约化管理程序，先征得牧民群众同意，然后与承包方签订草场承包契约，并将承包价格、履行年限、违约责任等公布于众。结果，过去嘎查干部最头疼的草牧场发包工作均顺利完成。由于有一纸契约约束，相关各方认真履行，违约必究，过去因简单操作导致的群众上访现象不见了，代之以“手掐合同谋大事、照着条款办好事、签字画押不生事”。超前预防矛盾纠纷，社会秩序和农牧业生产呈现出令人惊喜的转变。

在阿鲁科尔沁旗，坤都司法所靠一纸契约推动农村牧区社会管理创新和经济发展仅仅是个缩影，这个缩影放大的是全旗各司法所通过发挥职能改变基层面貌的可喜局面。2006年至2008年三年间，全旗农村牧区因各类矛盾纠纷引发的上访案件共220件，其中因嘎查村务管理导致的就有159件，占72.7%。实施契约化管理后，各项村务行为有了具体规定和明确标准，契约双方责权明晰，有效防止了村干部和村民的违约违法行为，矛盾纠纷发生率大幅下降，上访案件发生率亦微乎其微。

嘎查村委会换届选举工作历来备受关注。旗司法局会同有关部门，将村务契约化管理延伸到选举工作中，结果收到奇效。2009年第七次村委会换届选举时，全旗各村普遍将村务契约化管理引入村委会主任选举工作中，即候选人必须当着群众的面作出任期内的创业承诺，并落到纸面上，签字画押，接受跟踪监督。这招果然灵。从当年到2012年，全旗245名村委会主任竞选时作出的1225件承诺，全部兑现完毕。由于竞职创业承诺不光有“红口白牙”，还有“白纸黑字”，实行监督履行、违约必究等制度，使得每个村委会主任都一门心思想事，扑下身子干事，家乡面貌发生很大变化，群众生活舒心，生产顺心，看到变化欢心。自从把契约机制引入村委会换届选举中，不仅让群众信得过的人顺利当选，还给村干部戴上了“紧箍咒”。各嘎查村干部人人许愿还愿，扑倒身子为大伙儿服务，涌现出于家粉房村主任魏成、前岗台村主任赵树峰等一大批优秀“契约村干部”。

签订嘎查村级契约文本

村务契约化管理，“倒逼”基层政府转换角色。全旗基层干部变官员为服务员、变领导为服务蔚然成风。同时，普遍出现苏木乡镇干部转变工作方法，变行政命令为依法行政、依法办事，农村牧区工作大局变被动为主动、变事后救火为提前预防喜人局面。

村务契约化管理就像一把金钥匙，打开了一把把农村社会管理的锁头。阿鲁科尔沁旗司法局推行的这一依法治村的典型经验，引起上级有关部门高度关注，并迅速走出阿旗，传遍各地。2009年12月，赤峰市嘎查村级组织规范化建设现场会在阿旗召开；2010年5月，赤峰市委、政府下发《关于全面推行嘎查村务契约化管理的意见》；2010年11月，在“全国第一届基层党建创新典型案例”评选活动中，阿旗嘎查村级事务契约化管理被评为优秀案例，旗政府负责人在人民大会堂参加颁奖及交流活动；2011年4月，内蒙古自治区深化嘎查村务公开和民主管理暨难点村治理工作会议选址阿旗；2012年3月，“全国村务公开民主管理示范单位”经验交流会召开，阿旗作了典型经验交流，并被评为全国村务公开、民主管理示范单位。

一纸契约好神奇，繁杂事务有条理。阿鲁科尔沁旗司法局用契约服务推动乡村治理法治化，使全旗农村牧区出现了经济发展、社会和谐的喜人局面，旗司法局和所属各司法所功不可没。目前，该旗正在将村务契约化管理向苏木乡镇、旗直机关以及党建等延伸，让契约化这把金钥匙打开富民强旗“锁头”。