寿县退耕还林工程建设现状及其可持续发展对策

王亚

（寿县安丰林业中心站，安徽 淮南 232000）

退耕还林工程是一项改善人居环境，维护国家生态安全，实现人与自然和谐共生的国家重点生态工程[1]。寿县分别于2002年、2003年、2005年先后承接了国家退耕还林工程，共涉及25个乡镇，236个行政村，9 820户，累计完成退耕还林4 526.7 hm2，其中坡耕地还林3 306.7 hm2（生态林3 283.32 hm2，经济林23.38 hm2）、配套荒山荒地造林1 220 hm2，是寿县近十几年来投资、建设规模最大、最广的一项林业生态建设工程。

寿县实施退耕还林工程后，不仅有效改善了区域生态环境，而且对农业稳产高产，对推进农村经济结构战略性调整，扩大内需等都有积极的促进作用[1]。然而，随着时间的推移，形势的发展，特别是近两年面临第二个8年到期，退耕还林工程出现很多不可忽视的问题，如何巩固退耕还林成果促进其可持续发展，成为摆在人们面前的课题。

1 寿县退耕还林工程存在的问题

1.1 退耕还林收益与种粮收益差距不断拉大

2004年以后，农业税取消，国家给种粮户补贴，粮食价格在不断上涨，种粮年纯收益达1 000元/667m2以上；而退耕还林国家补贴政策从第一个8年补助标准折合每年230元/667m2，降至第二个8年期每年125元/667m2，不升反降。2002年实施的退耕还林工程，到2018年已没有政策补助；2003年实施的退耕还林，到2019年补助也将结束。已经实施退耕还林的农户，都不再有政策补助，退耕户经济收入明显降低，从而导致其心理反差很大。

1.2 合同期满后造林主体与原土地承包户无法获取土地利益，纠纷不断

寿县2002年开始实施退耕还林时，农业税未取消，粮价低，土地抛荒严重，一些造林大户以较低的价格从农民手中承包土地进行退耕造林，合同签订多为8～10年，早已到期。如，安丰镇观音村2002年为解决抛荒地和农业税征收难问题，劝群众把双门组约13.33 hm2抛荒地无偿承包出去，到期后，群众三番五次到政府上访要求退林还耕或者补偿与种粮收入的差价，经过多次调解，由承包户补齐每年105元/667m2的差价，才得以暂时解决问题。依法形成的合同应受法律保护，但合同到期后又不能违反退林还耕条例规定（未经原批准机关同意，不得调整退耕还林规划），实施采伐。据调查，大多农民都拒绝续签合同，要求拿回土地，或者将租金提高到每年600～700元/667m2。一方面农民要地不成，另一方面造林户不能采伐林木，地方政府又无资金、无能力解决其合同纠纷，进而引发矛盾加剧，农户上访现象时有发生。

1.3 造林树种单一，抚育管护滞后，林木生长缓慢

多年来，寿县造林已经形成了固有的发展模式，特别是2008年以前，杨树加工产业不断发展壮大，杨树价格不断攀高，造成当初实施退耕还林时，大部分退耕户都种植杨树，以致形成杨树面积占造林总面积的80%，造林树种单一，林种结构不合理。当初杨树初植密度大，都在56株/667m2左右，且已进入成熟期，按国家抚育强度不超过30%的要求，就是实施了抚育，也远远达不到抚育的效果，现已多处出现“小老树”现象，林木生长极其缓慢。经调查，寿县2002～2003年实施的退耕还林工程，15～16生年杨树平均胸径仅16 cm左右，单位林木生长量及产值明显低于正常水平。多数退耕户对林木生长放任不管，林木病虫害日趋严重，风倒风折现象时有发生，林木枯死较多。同时，每年的春末夏初，满天飞舞的杨絮，造成严重的空气污染，给人们的生产、生活带来诸多不便。

1.4 群众要求改变退耕还林现状的呼声不断，退耕还林成果巩固难度加大

退耕还林工程实施来，退耕农户直接从退耕地上获得的收入还未得到体现。主要原因是林木生长周期较长，见效慢，短时间内还不能从退耕地上获得直接的经济收入。通过每年的春、秋两季退耕还林验收和平时走访退耕户发现，退耕户主要有以下呼声和期盼：一是希望继续享受退耕还林政策补贴，且提高补助标准；二是希望采伐更新树种，更换经济林或林苗两用林等经济价值高、见效较快的林种或树种；三是随着水利设施、基本农田保护区等生产条件的不断完善，对坡度不大、交通便利、经营条件优越的地块，希望退林还耕。

2 寿县退耕还林工程可持续发展的建议和对策

退耕还林在优化生态环境的同时，或许对退耕户生活会带来一定影响，短期内对他们的收入会有所降低，但人类的生产生活离不开良好的自然环境。随着社会的进步、生活水平的提高，人类对良好生态环境的需求和越来越高。当初国家实施退耕还林工程的主要目标就是改善生态环境，实现长效的、可持续性发展。

2.1 强化群众对生态环境保护的认知度

退耕还林补助虽已到期，但生态环境保护是长久、永恒的。党的十八大报告中提出：大力推进生态文明建设，把生态文明建设融入到经济、政治、社会、文化“五位一体”建设中。十九大报告提出：加快生态文明体制改革，建设美丽中国；人与自然是生命共同体，人类必须尊重自然、顺应自然、保护自然，像对待生命一样对待生态环境。习总书记2016年4月视察安徽时指出：“安徽山水资源丰富，自然风光美好”，叮嘱我们：“要把好山好水保护好，着力打造生态文明建设安徽样板，建设绿色江淮美好家园”。2017年安徽省在全国率先推出林长制改革。巩固退耕还林成果，实现生态、社会、经济可持续发展是一项长期的民生工程。我们要向群众大力宣传国家推进生态文明建设的鲜明态度和决心，提高他们的对生态文明建设功在当代、利在千秋、“绿水青山就是金山银山”的认识。

2.2 千方百计提高退耕还林政策补助标准

寿县是农业大县，农民的收入主要部分来自农业，为巩固退耕还林成果，确保生态环境建设成效，希望国家能建立退耕还林长效生态补偿机制，并提高退耕还林补助标准。补助标准最好与当地种粮年纯收入持平，以杜绝退耕农户退耕后，收入不增反降的现象。

2.3 对退耕还林工程建设成果实施分类经营，培育林业特色产业

将退耕还林地划分为生态公益林和商品林进行分类经营。如寿县境内的瓦埠湖畔，淮、淠河沿岸等一些生态区域重要和脆弱的退耕地，统一划为公益林，培育成近自然森林经营模式，给予长期永久固定性的补偿。对沿寿六路、石吴路、安隐路等立地条件好、坡度小、适于运输管理的退耕林地纳入商品林管理，采取政府引导、市场导向、群众自愿相结合的方式进行产业结构调整，培育特色林业产业，通过林业产业实现退耕还林可持续发展。

2.4 加大对林业龙头企业的扶持，以发挥示范带动作用

积极响应“三权分置”“三变”制度改革，使农户的承包权和林地经营权分离，培育林农变股农的发展模式，为林业龙头企业发展放活经营权。林业龙头企业对推动退耕还林可持续发展能起到重要作用，建议政府对林业龙头企业给予相应的专项资金扶持，支持他们发展林下经济，建立林下经济示范基地，推广林业科技示范性技术模式，充分发挥龙头企业的带头作用，辐射带动引导农户，提高退耕户技术管理水平。

2.5 加大退耕还林成果巩固的资金支持，提高抚育管理水平

抚育管理是退耕还林可持续发展的关键措施。一是要加强对基层林业站人员和龙头企业管理人员的岗位技术培训；同时，定期组织退耕户进行实践经验交流，提高退耕户的抚育管理技术水平。二是建议各级财政要向退耕户提供巩固退耕还林成果资金支持，解决修枝、除草、病虫害防治等抚育管理方面的资金投入问题。三是要在抚育采伐上给予采伐限额等政策支持。

2.6 宽松政策环境，实施退耕栽植的生态林有序更新

寿县实施退耕还林生态林建设任务年份为2002年、2003年和2005年3个年份，林分年龄平均近15年，按照杨树林龄划分已经达到近成熟林，部分林班已经达到过熟林。在现行的退耕还林条例规定下，生态林的采伐受到严格限制，影响退耕户栽植生态林的积极性。政府部门应鼓励退耕户结合自身实际，并提供政策和技术支撑，有序更新采伐，更换周期短、效益高的树种。建议出台新的更加灵活的政策，采取政策引导与群众自愿相结合的方式，提高农民营造林的积极性。为了促使农户可持续生计的获得及发展，保障政策效果和可持续性，新一轮的退耕还林政策除了实施直接补助外，建议更加关注农户资产积累和生计能力的提高[3]。